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1、,HPU,Publicsafety,应急预案的编制与管理,夏保成,河南理工大学应急管理学院执行院长中国地震局应急预案管理专家组副组长,aqk2014,讲座内容,第一部分：应急预案编制,河南理工大学应急管理学院,安全、安全管理与应急管理,公共安全管理：着眼于安全，注重灾害的预防，消除脆弱性应急管理：着眼于事件的处理，从预防、准备到应对,认识安全管理与应急管理：从魏文王问扁鹊三兄弟的故事谈起,（公元前407前310）姬姓，秦氏，名越人,从安全管理、应急管理到危机管理,日常安全管理,工作重点：应急处置措施？,应急管理,工作重点：风险防范灾害减除监测监控,恢复重建,危机管理,工作要求：停止日常亲临现场
2、全力以赴救死扶伤控制事态消除影响,什么是应急管理？围绕突发事件展开,1.会发生什么样的突发事件？,3.检验预设的应对方案是否管用！,2.这种突发事件怎么应对？,突发事件情景是应急管理的基本出发点,突发事件情景,演习演练,应对预案,应急预案的处置对象：突发事件,突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件 中华人民共和国突发事件应对法,什么是紧急事态,一个时期积累的结果：积劳成疾,突然发生的：突变、出乎意料,市场环境的巨变：影响了原有的生存方式,特征：打乱了正常秩序，造成重大影响（预期后果严重），需要特别应对：体制、机制、规
3、制、资源,应急预案的含义,应急预案是一个政府或组织针对紧急事态所采取的全部行动的方案，它要规定政府或管理部门在紧急事态前、中、后的工作内容。简言之，它是预先制定的突发事件发生时的处置方案。它要回答：在什么样的情况下；由谁和哪个权力部门；用什么样的资源；采取什么样的紧急事态应对行动。,认识应急预案：事件、处置环节和安排,11,11,美国国家应急准备情景NPS,美国政府：构建突发事件情景做应急准备,基于能力需求做好平时准备,美国国家准备目标主要解决3个问题：“我们需要做什么样的准备？怎样做准备？怎样确定工作的优先权以弥补现有的缺陷？”用以下三个文件解决，是为制定编制基于能力的预案的工具。,处理什么
4、事件,需要什么资源,建设什么能力,能力准备（建设)：3个阶段、10个步骤,预案：有能力建设支撑才能靠得住！,预案的实质：能力与情景的匹配,应急预案处置的保障：应急准备,应急准备是为可能发生的突发事件在平时做好处置所需要的能力准备。能力是处置突发事件的各种功能性需求。能力可物化为应急资源。,为什么要编制预案？,看法1,看法2,看法3,看法4,没有预案照应处置突发事件.,有了预案也不能处置突发事件,有了预案就万事大吉,有没有预案都无妨大局,几种流行看法,普京与库尔斯克号核潜艇事故,2000年8月12日出事，14日8时海军总司令库罗耶多夫向正在黑海度假的普京汇报。但普京没有立即结束休假赶往现场；16
5、日普京就潜艇被困一事首次正式表态。救援时机事发之后第一时间拒绝外界提供救援帮助；救援方案挪威潜水员在抵达出事地点仅一天便打开了潜艇应急救生舱门，而俄罗斯海军认为因损坏而无法打开：救援能力共青团真理报已在17日以红色大字写道：“库尔斯克号的船员昨天没有发出声息。为什么总统还不说话？”该报说“全国上下过去五天只关注一个问题那就是他们是否会获救，他怎么可以默不作声？”舆论指向,为什么要编制应急预案A,编制预案的必要性,突发事件的特点,第一特征：突发事件的突然性，令人猝不及防,预案的作用：心理准备知道该做什么。避免不知所措。,预案解决的问题,来自于突发事件的突然 性、严重性和复杂性,突发事件与应急预案
6、的关系,为什么要编制应急预案B,编制预案的必要性,突发事件的特点,第二特征：突发事件的灾难性和复杂性，往往超出了正常的处置能力，需要超乎寻常的资源量来应对。,预案的作用：资源准备到位手中有应对的资源避免无手段应急,预案解决的问题,来自于突发事件的突然性、严重性和复杂性,突发事件与应急预案的关系,为什么要编制应急预案C,编制预案的必要性,突发事件的特点,第三特征：特别严重的突发事件需要超出正常工作程序和工作机制来处置,预案的作用：体制机制安排到位应急工作机制具备避免无序应急,预案解决的问题,来自于非常态突发事件的突然性、严重性和复杂性,突发事件与应急预案的关系,应急预案对日常应急管理工作的指导作
7、用,日常做应急预案工作要三问：,应急工作平常做，应急时刻能工作！,第一部分：应急预案编制,我国政府应急预案体系,企事业单位预案,重大活动预案,编制预案的种类和针对事件,各级政府、各大部门（系统、组织）都需要制定总体应急预案,编制预案的种类和针对事件,专项预案 政府或部门（系统、组织）制定的针对某一特定种类的突发事件的处置方案。其内容是在本政府或部门的总体应急预案的框架内，实施对该类突发事件的应对程序、方法和资源配置。,我国国家专项预案：专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。,部门需要制定的预案,1.部门本身所直接负责处置的突发事件；2.部门
8、牵头处置的突发事件3.辅助性预案：需不需要？,编制预案的种类和针对事件,重大活动应急预案：政府或部门制定的针对某一重大活动制定的一次性应急方案。,企事业单位的应急预案：根据企事业自己的行业性质和风险特点，制定针对某一类或几类突发事件的预案。具有类似专项预案的特征。企事业应急预案要求具体到应急责任人（组织与责任人）、程序、方法、资源等等细节性问题。,编制预案：理解应急管理的逻辑,1.会发生什么样的突发事件？,3.检验预设的应对方案是否管用！,2.这种突发事件怎么应对？,突发事件情景是应急管理的基本出发点,突发事件情景,演习演练,应对预案,认识预案：处置突发事件的逻辑,情景,应急预案的四个要素,应
9、急预案的实质：资源与情景不断适应,情景：自变量,预案：情景主导与能力主导能力主导：四级响应,编制预案逻辑进程（1）：情景引导,发生了什么事？,发生了什么？多大规模？什么性质？后果怎样？,突发事件情景,1.定准事,编制预案逻辑进程（2）：责任分工,编制预案逻辑进程（3）：资源保障,谁来管？,编制预案逻辑进程（4）：应对措施,发生了什么事？,突发事件情景,1.定准事,什么样的预案是正确的？,第一部分：应急预案编制,三、应急预案的编制,编制过程,测试实施,编制准备,工作一,工作二,工作三,应急预案编制工作,1、编制准备,应急预案是公共安全管理的最后防线！,在编制预案之前，应该,开始编制,成立预案编制
10、小组,预案编制小组：人员构成,谁来编预案？,预案编制小组成员：专业性,参加应急预案编制小组成员的基本条件,在本单位具有决策力,有相关专业知识,有突发事件处置经验,政府预案编制小组成员：代表性,编制小组成员,特别注意：成员的权威性,预案编制小组成员必须有足够的级别，保证其所代表的组织或机构对小组所做的决定负责。,2、应急预案的编制过程,预案编制步骤,1.确定情景：危险分析,2.确定责任人及承担模式,5.形成预案文本,突发事件情景引导,管用的能指导平时战时的法规,确定责任人和体制机制,应急能力保障的物化,基于案例分析的正确处置方法,步骤一：确定情景：危险分析,预案编制步骤,2.确定责任人及承担模式
11、,5.形成预案文本,危险分析,危险分析,解决的问题：突发事件情景,发生了什么事？,发生了什么？多大规模？什么性质？后果怎样？,突发事件情景,1.定准事,引导问题：本应急预案是针对哪一种突发事件的？适应的规模化后果属于什么级别？,危险分析,编制预案的基础：危险分析,危险分析（Hazard Analysis）：识别并描述危险及其对社区的影响。危险分析的任务是：（1）识别一系列可能发生的危险；（2）确定危险发生的频率及其造成的破坏；（3）确定危险对管辖区所造成的影响；（4）突出最有可能和最有破坏性的危险；（5）确定面对危险时管辖区的脆弱所在。（6）预计应该准备哪些行动，可能需要哪些资源。,危险分析,
12、危险分析是干什么的？,危险分析：识别并描述危险及其对社区的影响。,危险分析的五个步骤,（1）识别危险,危险分析的五个步骤,危险描述 常用术语,（2）描述危险,美国危险描述工作表,危险分析的五个步骤,目的是：确定受害的目标和受害的范围,（3）描述管辖区及其环境,危险分析的五个步骤,（4）确定脆弱性,什么使一个事件（event）在一个政府的管辖下变成了小问题，而在另一个政府管辖下却演变成了一场灾难？为什么在飓风中有的房子毁坏了，而另一些却安然无恙？为什么两次相同烈度的地震在洛杉矶只引起不到100人的死亡，而在印度的古吉拉特（Gujarat）却导致20000多人的死亡？,对危险的暴露度和易感性！,确
13、定脆弱性：脆弱性认识,目的是：寻找最容易遭灾的脆弱目标,脆弱目标,易攻击对象,敏感因素,隐患,解释：隐患与脆弱目标,基层部门需要排查什么？,确定脆弱性量化风险,2.设定保护的优先权,3.划分严重性等级,量化风险,危险分析,（5）情景设置,设定突发事件情景（形势）这些情景假设将展示危险的发展并导致启动某一级别的应急响应。情景设置是编制应急预案的针对对象，依据和逻辑起点,情景设置的主要内容,合理规模原则,适度弹性原则,情景设置,情景系的结构、内容与作用,某交通突发事件应急预案,步骤二：确定责任人及责任承担模式,确定责任人及责任承担模式,解决的问题：确定责任人和责任承担模式,发生了什么事？,突发事件
14、情景,引导问题：这样的突发事件应该有哪个部门牵头、哪些部门协助？它们之间的职责的程度模式（体制机制）怎样安排？,确定职责-确定,预案编制小组成员所代表的每一个机构，都要明确并表明其任务，同时还要说明履行职责与任务时的权限。,详细列举责任人、责任部门和他们的具体责任。确保应急中所有部门都明确任务与职责 并且确保机构间的职责与任务没有重叠。做到：职责没有遗忘，没有重叠。,确定职责-确定,针对每一个应急环节，所有机构都必须能够确定其承担的是：主要任务从始至终持续行动的牵头人和主力军职责；次要任务为了保障承担主要任务的机构所承担的任务；根本没有任务,确定职责-描述,列出相关机构或个人，并说明他们应对危
15、险的任务。列出危险（事件），确定领导应对的与支持的机构。,两种描述方法：(1)按机构描述，有利于每个指挥者检查其机构全面的任务情况。(2)按危险事件描述，可以使应急管理人员等所有的人员得到任务与职责的总结。,参考应对程序确定职责,突发事件,职责对应1：以事件定责任部门,以任务定部门责任,环节,职责对应2：以部门定任务,确定职责：职责分配,任务与职责的分配必须能被预案编制小组所有成员及其所代表的机构同意并接受。,应急预案的编制过程,步骤三：分析资源,解决的问题：用什么来应对突发事件,谁来管？,引导问题：需要哪些资源？数量够不够？品种规格是否对路？不够的怎么解决？,分析并确定资源是为了确定：a.有
16、效的应急响应需要什么资源(压迫性需求）？b.在本辖区内当前拥有哪些资源？c.资源现状与需求的关系（短缺还是过剩）？,分析资源,资源是应对和处置突发事件所需要的全部要素，包括人力资源、物资资源和装备设施资源等等。,分析资源的步骤,弄清应急所需要的所有资源和服务,确定它们的来源和获得方法,分析现有资源的满足状况,确定获得不足资源的措施,检查落实资源的到位情况,以任务定资源,应急预案的编制过程,步骤四：确定应对程序,解决的问题：可靠的应对措施,发生了什么事？,突发事件情景,1.定准事,资源,拿什么东西管？,3.资源够,引导问题：这些应对措施是否可靠？是否从案例研究中得来？,参考应对程序确定职责：研究
17、案例,突发事件,四级响应的含义：资源动员程度,根据应急预案迅速制定本级响应的处置方案！时间限制：2小时,各级响应需要不同的参与元素！甚至程序和措施！,一级响应,二级响应,三级响应,四级响应,解释：灾害应对内容与程序,应对是“在事件中拯救生命、减少损失的全部行动”。在预警优先的前提下应对行动的内容包括四大类：,应急预案的编制过程,步骤五：形成应急预案,根据前面的工作，形成完整的突发事件应对预案。,编制过程中要考虑相关法律、法规的要求。,形成预案文件时应充分收集和参阅已有的应急预案，尽可能避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的衔接和一致性。,形成应急预案文件,技术性要求：,2.连续性
18、。保证应急预案每个章节及其组成部分在内容上的相互衔接，避免出现脱节和错位。,3.一致性。保证应急预案的每个部分都采用相似的逻辑结构。,4.兼容性。预案应尽量采取与上级机构一致的格式与术语，以便各级应急预案能更好地协调和对应。,1.结构合理性。合理地组织预案的章节，以便与预案相关的每个读者都能快速找到各自所需要的信息。,形成应急预案文件,编制应急预案要充分考虑读者的方便！,考虑两大读者群：应急管理工作者、群众我们需要的预案是：既说明了响应所涉及各部门的职责以及它们相互间关系等问题，并向其提供总体概述；又可以使它们很容易的找到他们所需要的部分。一般方法：提供简写本,3、预案的测试与实施,一个完成的
19、预案必须要经过测试才能发布！,预案实施：投入使用,预案实施应急资源定期检查落实,各应急机构应根据应急预案的要求，定期检查落实本部门应急人员、设施、设备、物资等应急资源的准备状况，发现额外的应急资源需求，保持所有应急资源的可用状态。,预案实施：宣传、教育、培训,各应急机构应广泛宣传应急预案，使普通公众了解应急预案中的有关内容。同时，积极组织应急预案培训工作，使各类应急人员掌握、熟悉或了解应急预案中与其承担职责和任务相关的工作程序、标准等内容。,讲座内容,什么叫预案管理？,根据变化了的条件和演习的结果对公布的预案做不断的修订以保证其适合新形势的过程。,我国应急预案编制中存在的问题,问题1：责任主体
20、的有效性,问题2：情景设置的有效性问题,问题4：应急措施的缺位与有效性,问题3：资源保障的有效性问题,问题5：应急预案的实施力问题,影响应急预案有效性的因素,应急预案工作流程构成,责任主体（政府）,一.责任主体的有效性,规则：责任主体（某一级政府）与客体（突发事件规模）恰当的对应性,中央政府省政府市政府县政府,IV级,III级,II级,I级,为什么需要对应？,中央政府的资源,省政府的资源,市政府的资源,县政府的资源,我国的一盘棋体制,指挥、支持或应对！,市政府应对,省政府应对,该县政府,解决同一个事件的责任主体问题,中央政府应对,预案连接问题,上一级预案启动后，下级预案如何与上级预案衔接：地方
21、各级、各系统的预案应该配合和服从上级预案。此时灾区政府从应对主体转变为应对次主体，主要职责由灾害处置变为灾害处置保障，确保国家应急行动的落实与实现。,解决思路：责任主体转移,地方管理为主：指永远不能放弃责任，从责任主体向次主体转变，从应急主导变为应急配合确定责任次主体的职责：向导性？支持性？确定逐级介入原则应急预案如何制定？只制定自己作为责任主体的事件预案！灾情快速评估是实现逐级介入的关键。预案衔接问题,二.情景设置中的有效性问题,应急预案情景设置是在应急预案编制中根据危险评估的结果对突发事件的完整的情节、规模和形势的假设和推定,情景设置是应急预案的逻辑起点和展开依据,情景设置的主要内容,情景
22、设置必须考虑以下所有因素,1.具体事件,2.事件规模烈度、影响范围、持续时间,3.事件影响撤离人口、形势发展、伤亡人口、财产损失、环境破坏、生命线与基础设施损坏,情景设置,合理规模原则,适度弹性原则,预案情景设置示例,X市地震预案,房屋轻度破坏：局部破坏、开裂，经小修或者不修可以继续使用；地表出现裂缝及喷沙冒水；低于3%人员伤亡,房屋中等破坏：结构受损，需要修复才能使用；少数破坏路基塌方，地下管道破裂；低于15人员伤亡,比较详细的情景设置,死亡人数：100受伤人数：10008000居住房破坏：1200万平米基础设施：1/3失去功能生命线：煤气、自来水中断医院：减损20救助能力,影响有效性的问题
23、,实际资源2,需要资源5,安排措施乙，4,实际安排B,需要措施甲，6,需要机制A,应急预案的设计,突发事件实际形势,不相符,不满足,三.资源保障的有效性问题,资源是应对和处置突发事件所需要的全部要素，例如：人员、物质、装备、财政、信息等。,没有资源保障的预案是无米之炊！,缺少资源打断预案工作流程,责任主体（政府）,问题：应急资源不到位,各级预案都规定了应该采取的应急处置行动和保障措施，但几乎没有规定实施这些行动所需要的资源的数量、品种、规格以及来源。没有规定资源保障者及其责任。多数预案成了无米之炊。,预案发布后所需要的资源应该同时就位！,没有应急资源支持的应急预案是假预案、空预案！,解决思路,
24、应急资源的恰当使用可以避免应急处置过分和不足；可以避免我国目前应急处置中广泛存在的的高效率、低效益问题,应急预案要设定所有应急资源的动员、征集、调动、配置、使用和召回（复原）的程序和责任人,不同层级的应对以使用本辖区所有的应急资源为主，不足时可申请上一级政府援助；在应对巨灾时先使用自己的资源,四、应急措施的缺位与有效性,机制缺位,措施缺位：如疏散,怎么干,责任人,干什么,预案连接缺位,预案新内容：政府的不间断运行,重大灾难性突发事件发生后，会对灾区的政府、生命线工程造成毁灭性打击。汶川大地震后汶川、北川的县政府和乡镇政府基本被摧毁。北川县政府的临时恢复后在救灾中的突出作用。政府是灾民的主心骨。
25、灾民不能没有领导。生命线工程对灾区人民和救援者的性命攸关作用。,巨灾应急预案还应该包括的内容：,政府和（生命线）企业的不间断运转 战场上的做法：事先指定接替指挥员,社会秩序维护功能不中断！,卡特里娜飓风的教训,新内容：生命线的不间断运行,巨灾预案必须保证永远不能中断的生命线：,通讯（应急通讯）,供电（应急供电）,交通（应急交通）,医疗（应急医疗）,应急需求在避难场所提供！,措施不当与缺位问题,不符合应急救援的客观规律,问题五：应急预案没有实施力,成立专门的应急预案评估机构，对所有应急预案做全面评估；对评估不合格的预案不予发布。,应急预案发布前，必须对它的有效性、适用性、科学性进行专业评估，不能
26、都等到在突发事件中付出沉重代价之后才知道有问题。,应急预案的实施,应急预案公布即生效，所有规定的内容必须限期到位；突发事件处置实践证明没到位、不管用的部分要追究法律责任！,使预案活起来的途径是对预案的预实施：即赋予预案法律效力和落实预案实施的条件,关于预案的三个原则,1、没有应急资源保障的预案是“假”预案2、没有经过演习的预案是“假”预案3、没有告诉受众的预案是“假”预案,没有应急资源保障的预案是“假”预案,资源是应对和处置突发事件所需要的全部要素，例如：人员、物质、装备、财政、信息等。,应急就是对资源的充分占有、合理配置和快速展开,没有资源保障的预案是无米之炊！,第二原则：,应急预案的有效与
27、否不能靠突发事件的实践来检验，那样付出的代价太大应急预案应该靠仿真演习来检验：平时多流汗，战时少流血。不要将演习变成“演戏”！,没有经过演习的预案是“假”预案！,案例：卡特里娜飓风与新奥尔良,新奥尔良地理位置,2004年719-23“Pam”演习,演习情景:Pam 飓风，风速120英里，降雨20英寸演习表明：新奥尔良全城撤离困难，飓风到达前只能撤离1/3的居民。将可能造成100年来前所未有的伤亡。60万房屋、6000家企业受影响，其中2/3被摧毁；25万孩子失去学校，死亡人数61290，受伤187862，生病196395，50万人无家可归。演习过后的改进：缓慢而不彻底,新奥尔良的护城大坝:演习
28、地点,新奥尔良的演习：大撤离,2005729卡特里娜飓风,案例研究：美国卡特林那飓风,新奥尔良的护城大坝被冲口,卡特里娜飓风新奥尔良大撤离,打乱撤离计划：校车被淹,临时避难场所,新奥尔良成为一片泽国,等待救援,混乱不堪的临时避难场所！,趁水抢劫！,趁水抢劫！,卡特里娜飓风：新奥尔良二次撤离,二次撤离：91新奥尔良大体育场,撤离中的新难题,卡特里娜飓风造成的灾害,新奥尔良这个美国第35大城市的80%的城区被淹没，77万人撤离，80英里内的房子绝大部分被毁坏，30万家庭失去住房，1,330 人死亡，2,096人失踪，直接经济损失1200亿美元。,大型演习：重点检验的内容1,应急动员时的警报通知,演
29、习重点要检验以下方面的功能：,对公众预警与公众撤离,通讯联系,指挥、协调与控制,政府的不间断运转,应急公共信息发布,大型演习重点检验的内容2,检验内容,个人与家庭帮助,卫生与医疗救援行动,公共事业与公共工程运转,交通运输的畅通,公共治安维持,资源部署与展开,基层：重视疏散逃生预案演习,疏散逃生演练是基层应急的核心所在!,只要没有人员伤亡，就是最大的成功！,许多预案中，演练哪一个？,疏散逃生：狼来了与猫来了,预警：狼来了；对策：疏散撤离,事实：猫来了；感觉：受折腾了,不怕疏散白忙活，命比什么都值钱。,唐家山堰塞湖疏散口号：宁听群众的骂声，不听群众的哭声！缘由：桑美飓风的教训,讨论：预警准确性概率
30、有多高？,不管来的是狼还是猫，来了就是正确；即使什么也没来，需不需要疏散撤离？地震预警案例科学技术水平与应急态度（安全意识、观念）,观点,疏散撤离：“做到全员参与”,确定疏散警笛警报信号，间歇平声，越急促越紧急-；解除信号：连续平声。,明确疏散重点单位、人群（幼儿园、学校、敬老院、医院等）疏散时的保障，指定专门人员分工负责等。,重点人群分工负责，具体到人,疏散撤离：“保障老弱病残”,每一条疏散撤离线路要实地勘察,预先设定标志指明突出快捷演练修正,当预警信号发出后，涉险人员按照制定线路疏散转移,疏散撤离：“落实路线工具”,没有告诉受众的预案是“假”预案！,预案的受众：与预案相关的所有人员。主要包
31、括1.预案中规定的指挥者（地方或部门首长）2.预案中规定的突发事件的所有应对者3.预案中针对的可能受到突发事件影响的普通群众4.预案中规划的应对突发事件的支援者、志愿者5.预案制定者的上级部门,第三原则,特别受众：主要行政首长,主要难点：出任预案中总指挥的主要行政首长中国特色：跨行业、跨专业任职流动性强：铁打的衙门流水的官没有参加预案制定；工作忙，没时间学习预案、不参加或不认真对待演习侥幸心理,如何告诉“受众”？,预案维护依据：演习和重大突发事件总结,自己演习的结果,1,自己经历的突发事件总结,2,其它地方演习的结果,3,其它地方突发事件的总结,4,通过以上途径，评估预案的不足和缺陷，吸取他人和自己的经验教训，为预案的修订和更新工作提供参考依据。,预案修订的必要性,重视应急预案！,是应对突发事件的蓝图,是人民生命财产的保障,是应急准备的基础,有什么问题？,欢迎联系,
