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1、我国退休养老金管理中存在的问题及完善对策一、 我国退休养老金管理当前面临的主要问题我国的养老保险制度改革起步较晚，而且改革力度十分缓慢，管理制度很不规范。尤其是近几年，领取养老金的退休人数日益庞大，在养老金的管理上就显得零乱滞后，制度不统一，运作不规范，管理不严密。归纳起来，这些问题集中表现在以下方面：（一） 养老保险基金的筹资规模受到限制基本养老保险基金财务管理的筹资目标是保证基金及时、足额筹集。事实上，我国基本养老保险基金的筹集并不顺畅，其主要表现在以下几个方面：1. 筹资机制不健全，致使基金征收困难筹资机制不够健全，表现在不同地区、部门及行业间负担不一，缺乏宏观调控和监督的机制。同时，由
2、于基本养老保险基金的筹资无法可依， 许多法规是由地方政府做出的，难以达到有效收缴的目的。更为严重的问题是，一些规模较小且从业人员流动性较强的企业根本不为职工缴纳养老保险费，而一些职业技术技能要求比较低的岗位，从业人员较多，从业竞争的压力较大，从业人员没有能力同用人单位提出参保要求。2. 养老保险费征收基数不实，导致养老保险基金的流失企业养老保险费征收基数核定的依据为企动工资年报。而在实际工作中，企业劳动工资年报不能真实地反映职工的收入水平，缴费工资总额往于统计工资总额和实际工资总额，造成养老保险基金的流失。3. 转轨成本的承担问题未能得到解决，社会统筹和个人账户资金混账管理，筹资规模受到限制我
3、国传统的养老保险制度实行的是现收现付制，它排斥个人承担风险，个人承担的风险转移给了国家，形成了计划经济体制下“就业福利保障”三位一体的模式，从而产生了计划经济体制下特有的隐性债务。在我国养老保险从现收现付向统账结合转轨的过程中，这部分隐性债务显性化。在这种状况下，政府提出“老人老办法、新人新办法”解决显性债务的办法。在这种情况下，政府打算用社会统筹的资金来偿还债务，其收入主要来自于用人单位缴费。不仅如此，政府还对社会统筹基金和个人账户基金实行混账管理，当社会统筹缴费不足以支付退休人员的养老金时，直接挪用个人账户基金就成为了便捷的渠道。4. 隐性挪用基金现象屡禁不止近几年随着国家对社保基金监督力
4、度的加大，挪用情况得到了一定程度的遏制，但隐性挪用时有发生，最主要的挪用是对养老保险金抵费资产的挪用。在经济欠发达的地区，破产企业在破产前大多以实物资产的形式来抵偿以前年度欠缴的企业职工养老保险金，接收资产的部门大多由社会基本养老保险经办机构进行管理。（二） 养老保险基金在投资运营管理中的不足基本养老保险基金财务管理的运营目标是在确保基金安全、完整的前提下，最大限度地实现增值。目前，有关管理部门在运营基本养老保险基金时，尽力使其安全完整，却忽视了其增值方面的要求。1. 基本养老保险基金投资渠道单一，致使基金保值增值困难我国基本养老保险基金的投资工具主要有银行存款和购买国债、购买企业债券和金融债
5、券、股票和证券投资。购买企业债券和股票是提高投资收益率的重要途径，但是，由于股票市场的风险较大，无法保证收益的安全性。在养老保险基金的投资营运环节中，政府作为现行基本养老保险基金市场经营的垄断者，出于安全性考虑，选择的是统一管理的投资营运模式。目前，基本养老保险基金只能存入银行或购买国债，并按银行现行利率和国债利率获得利息收入，投资渠道单一。从表面上看，这样做可以确保资金的安全，但在市场经济条件下，以货币形式存在的基本养老保险基金，根本无法规避利率风险和通货膨胀风险。这种单一的投资渠道使社会保险基金根本不具备规避利率风险和通货膨胀风险的能力，不能很好地实现基本养老保险基金的保值增值。对于企业年
6、金的投资管理，企业年金基金管理办法中也选择比较保守的投资方法，投资目标及比例受到严格限制。企业年金投资标的投资比例活期存款、中央银行票据、债券回购等流动性产品以及货币市场基金不得低于投资组合企业年金基金财产净值的5%，投资债券正回购的比例不得高于投资组合企业年金基金财产净值的40%定期存款、协议存款、国债、金融债、企业（公司）债、短期融资券、中期票据、万能保险产品等固定收益类产品以及可转换债（含分离交易可转换债）、债券基金、投资连结保险产品不得高于投资组合企业年金基金财产净值的95%投资股票等权益类产品以及股票基金、混合基金、投资连结保险产品不得高于投资组合企业年金基金财产净值的30%2. 基
7、本养老保险基金管理人员专业化素质不高，不具备基金运作管理的经验，同时又没有对委托投资资金进行有效监管的能力基本养老保险基金管理工作人员基本上是从事劳动和社会保障工作的行政人员，这部分人大多只能做记账、转账、支付等工作，缺乏操作投资组合、构建模型分析市场潜在风险的能力，缺乏规避风险的能力和投资财务账目的监管能力。客观而言，无论在目前投资品种单调的情况下运营社会保险基金，还是未来社会保险基金按市场化运作，各级社会养老保险经办机构都难以承担实现社会保险基金保值增值的重任。对于由具有专业投资能力的管理人投资管理的企业年金，其收益也不高，可想而知，由于基本养老保险金的投资限制更严格，管理人员素质不高，其
8、保值增值目标更难实现。3. 投资市场不完善,，在一定程度上制约了基本养老保险金的保值增值具体体现在：一是未建立统一的社保基金投资运营机构，也就不可能对社保基金投资的效益性做出科学的预测；二是缺乏更加全面、科学的投资法律、法规的约束来避免社保基金投资领域中的低效率和道德风险；三是我国的债券市场规模小，股票市场也有待规范，要想实现社保基金的保值增值，还需进一步改善社保基金投资的市场环境。（三） 基本养老保险基金在给付管理中存在的问题基本养老保险基金财务管理的给付目标是在确保基金安全、完整的前提下，应将养老金及时、足额支付给参保人员。目前的情况是在支付过程中，超范围支付、不合规支付养老金的情况时有发
9、生。1. 提前退休，增大了养老保险金的支付压力20世纪 90年代中后期，许多企业因经营不善而破产，地方政府从地方稳定的角度，给未到退休年龄的人员以优惠政策，允许提前退休，非正常的提前退休现象开始普遍。职工大量提前退休导致有工作技能的劳动者退出劳动领域，同时增大了养老金的支付压力。一方面大批未到退休年龄的人员提前退休，意味着参加养老金计划的缴费人数大量减少，养老金的收入也会随之减少，企业热衷于给职工办提前退休是为了减轻养老金的缴费压力；另一方面大批未到退休年龄的人员提前退休，意味着享受养老保险金待遇、领取养老金的人数大量增加，养老金的支付也会随之增加。2. 内控制度不健全，致使虚报冒领骗领养老金
10、的情况时有发生由于领取养老金的人数多、规模大，对退休人员的具体情况缺乏有效的跟踪管理，虚报、冒领养老保险基金情况时有发生。实行养老保险金社会化发放以后，由于养老保险金经办机构受人员少、内部控制制度不够健全的限制，对离退休人员的生存状况了解不足，领双份退休金、死人领退休金的情况时有发生，增大了养老保险金的给付压力。2010年，全国累计实地稽核企业221万户次，涉及参保职工14185万人次，查出少报漏报人数676万人，少缴漏缴社会保险费27亿元，已督促补缴25亿元。全国共核查五项社会保险待遇享受人数6707万人，查出5万人冒领待遇8154万元，已追回7977 万元。清理收回企业欠缴养老保险费422
11、亿元。二、 解决我国养老保险基金管理存在问题的对策（一）解决基本养老保险基金筹资环节财务管理的对策1. 扩大基本养老保险的覆盖面, 增加基金收入扩大基本养老保险的覆盖面是增加我国基本养老保险基金收入的一个重要渠道。乡镇企业职工、进城农民工、自雇人员等，都应允许和鼓励其加入养老保险计划。这不仅有利于促进社会稳定，而且有利于提高养老保险基金的筹资能力，同时体现了社会保障制度固有的公平原则和社会化原则。2. 调整财政支出结构, 弥补养老金缺口随着改革开放的不断深入，我国财政体制已开始由经济建设型财政向公共财政转变。公共财政支出的范围应该集中在四个方面：国家政权建设、社会公益事业、社会保障、非竞争和非
12、经营性的公共投资。从目前来看，政府不仅每年要在预算内安排正常的社会保障支出，而且还要安排资金弥补由于养老保险制度转轨造成养老保险基金存在的资金缺口。这就要求政府调整财政支出结构，降低经济建设支出占财政支出的比重，压缩行政管理费用，按照“精简、效能、廉洁、高效”的原则，推进政府机构改革，调整用于转移支付的各项价格补贴和税收优惠补贴政策，把更多的财政资金用于调节收入分配和支持社会保障事业。加大对社会保障支出的力度，弥补养老金缺口，这不仅关乎社会稳定，而且关系到市场经济是否能够有效运行。3. 加大依法征收力度，严把缴费基数稽核关基本养老保险费的征收力度来自于法律的健全和执法的力度。按时足额征收养老保
13、险金是社会养老保险制度正常运转的关键。但从目前情况看，养老保险基金的收缴形势不容乐观。许多单位连年欠费，养老保险统筹基金出现了收不抵支的现象，所以要加强对基金征缴的管理。征收要在有法可依的前提下，执法必严。严把缴费工资稽核关，建立事前审计监督机制，要有专门的稽核部门，对企业劳动工资报表及有关资料进行审核。有主管部门的企业，劳动工资年报须经主管部门审核、盖章。无主管部门的企业，须携带劳动工资年报、财务报表及有关账册， 在确定企业申报的缴费基数时，要加盖稽核人员专用章。由企业把稽核过的每一个职工缴费工资传递给有关征收的业务科室进行结算。这样，一方面可以事先让有关部门掌握全年基金收入情况，另一方面可
14、以加强部门之间的相互监督。这种事前审计监督能有效克服传统管理模式中稽核、结算等职责高度集中的弊病。（二）解决基本养老保险基金投资环节财务管理的对策1. 允许基本养老保险基金个人账户实行投资运营允许基本养老保险基金个人账户实行投资运营。只要实行基金积累制，就必须有相应的投资手段。有数据显示，在现行养老社会保险制度下，养老基金获取 4%的投资回报率，个人账户可以实现20%-30%的目标工资替代率；如果个人账户养老基金不进行投资或个人账户“空账”运行，那么个人账户仅能实现9.29%的工资替代率。投资回报率每增加1%，个人账户养老金工资替代率可增加1.395% ，即投资回报率提高1%的投资收益，养老金
15、工资替代率提高10.35%。因此，允许个人账户投资运营非常有必要。2. 成立基本养老保险基金投资管理公司我们把养老金基金作为一个尚未分割开来的整体而研究它的投资，但事实上，养老金基金作为资本市场中一个越来越显赫的机构投资者，其本身的管理和投资的管理却往往是分开的。国外大的养老金基金会通常自己设立投资部门，雇用专门的投资经理，而那些较小一些的养老金基金会往往却需要委托专业的代理投资机构进行投资。这样的代理投资机构，就是养老金基金的托管人。托管人就是由养老金基金会授权代为进行基金投资管理的金融机构。这样一来，养老金基金的所有权与经营权实际上也就发生了分离。为实现养老金基金的保值增值，我国可以借鉴国
16、外养老金基金管理模式，通过设立投资运营机构或养老金基金管理公司对养老金基金实行专门化的管理，形成具有我国特色的养老金基金管理市场。3. 实行社保基金最低收益担保制度为了保证社保基金的投资能够得到一个适当的收益，可事先规定一个社保基金投资收益的最低限，一旦投资收益低于这个最低限，应当要求基金管理人动用储备金进行补充；如果储备不足以弥补，由国家财政预算予以支持。实行这一原则，不仅可以有效保护基金持有人利益，还可促使基金管理人认真、谨慎的选择最佳投资组合，使社保基金投资尽可能获得较好收益。但需要注意的是，一是基金收益担保水平不可过高，以免加重基金管理人和国家财政负担。担保水平只需达到正收益即可。二是
17、基金管理者应提取一定比例的自有资本作收益担保的储备，促使其提高管理水平。三是收益担保宜采用相对担保，即要求某个基金的收益达到整个基金的平均水平的压力并不大，基金持有人不会因此背很大的包袱； 而且基金持有人由于不能得到绝对的收益保证，仍有动力对基金管理者进行监督。（三）解决基本养老保险基金给付环节财务管理的对策1. 提高法定退休年龄, 减少基金缺口早在 20世纪 50年代初，退休并在退休之后立即获得退休金作为劳动者的一种权力被制度化了，当时就规定退休年龄男性为 60周岁，女工人年满 50周岁，女干部年满 55周岁，这一规定一直延用至今。如今人们的预期寿命有了大幅度提高，因而提高退休年龄有着现实的
18、可行性，此外提高退休年龄对完善养老社会保险制度的积极意义，许多学者都曾有过详细的论述。对退休年龄的敏感性分析得出：退休年龄每提高1%，基金缺口缩小 1.949 %； 如果退休年龄提高 5年，那么基金缺口将缩小 22.69%。从人口发展态势来看，2015年以后，15-59岁人口数开始递减，这时可逐步提高退休年龄，以减轻社会养老保险金给付压力。2. 建立健全内部控制制度，保证支付时互相监督、彼此制约养老保险基金支出包括基本养老保险金支出、丧葬抚恤补助费支出、医疗补助支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出和其他支出。严格审核支出的关键是建立健全支付的内控制度，形成互相监督、彼此制约的支付体系。在
19、支付养老保险金的具体工作中要注意以下几点：首先，审核养老保险基金的支付是否符合国家有关政策规定的条件、项目、标准，支付的对象是否属于支付对象；其次，建立合理的授权分责制度，完善审批手续，对审批手续残缺不全的，应责令退回重新审批或补充审批；第三，建立支付复核制度，复核人应当对批准后的基金支付申请进行复核，复核基金支付申请的程序、权限、范围是否正确，手续及相关单证是否齐备，金额计算是否准确，支付方式、支付单位是否妥当等，复核无误后，交由相关人员办理支付手续。3. 有效抑制养老保险基金的支出规模养老保险需求是无限的，而资金筹集的水平是有限的。养老保险金的支付额是一定时期经济发展水平、人均收入水平、就
20、业率、赡养率的函数。养老保险水平一是应保持在一个合理的区间：其最低应高于职工退休后生存的需要，最高应低于劳动力的边际收益。养老保险水平高于劳动力的边际收益，将对劳动效率产生抑制作用。目前体现劳动力边际收益的最佳指标是人均收入水平，而不是工资水平，所以养老保险统筹部分应与人均收入挂钩，确定一个合理的替代率，而不是目前所实行的与工资挂钩的政策。二是要对不同区域实行区别对待，随着改革开放和市场经济的发展，经济发展水平和人均收入水平在地区间实际上存在巨大的差异，不同地区的养老保险金的水平应与该地区的人均收入水平相一致。4. 完善信息披露制度完善信息披露制度是世界各国基金监管成功的经验。严格的信息披露制
21、度将使社保基金管理者、投资者等各方获得充分的信息，减少因不完全甚至虚假错误导致的风险和损失。基金信息披露制度应有完善的体系，使基金信息披露涵盖基金运作的主要环节，避免基金受托人、投资人、保管人暗箱操作，同时也规范了基金财务管理。基金信息应有完整、具体的披露要求，使基金信息披露能满足投保人的需要。基金财务报告是信息披露的主要载体，包括资产负债表、利润表和现金流量表以及财务情况说明书、财务报表附注等。基金管理机构必须将基金投资的成本、效益及其他重大事项及时间公众披露，监管机构着重审查信息披露的真实性。这样可将社保基金管理机构置于监管机构和基金持有人的双重监督之下，从而有效防止其违规操作，损害基金持有人的利益。钟辉 & 郑登2013/04/20
