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1、关于建设领域拖欠工资问题的调研汇报佳木斯市劳动保障监察局局长 孟凡友2013年5月近年来，佳木斯市人力资源和社会保障局把维护劳动者合法权益作为人社部门推动民生工程建设的重要举措，加大劳动监察执法力度，采取日常巡察与举报投诉相结合、完善农民工工资支付监控机制、加大农民工工资保障金收缴力度、行政执法与司法联动、农民工维权法律援助、劳动保障诚信等级评价，农民工工作联席会议等措施，在依法维护农民工合法权益方面取得了显著成效。一、基本情况2012年以来，人社部门以构建和谐劳动关系为重点，以护法维权为主线，积极探索劳动监察执法体系建设新途径，不断提升监管和公共服务效能，结合实际，多措并举，处理建设领域拖欠
2、农民工工资案件356起，为7126名农民工讨回工资5105万元，维护了劳动者合法权益，获得“全国清理整顿人力资源市场秩序工作先进单位”、“全省农民工工作先进单位”、全省劳动保障监察工作标兵单位等荣誉称号。一是积极宣传劳动保障法律法规。借助媒体网络，组织“维权宣讲进工地”活动、法律宣传月、维权宣传周活动4次，制播维权节目3期，印发宣传资料6000份；会同城乡建设局与建筑开发和施工单位签订责任状52份，发出致建筑开发、施工单位和农民工的一封信，倡导依法用工；深入工地企业，发放维权手册、维权联系卡，免费发放农民工工资名细表，在工程收尾时到每个工地下发“温馨提示”和维权告知单，要求开发单位将工资直接发
3、放到农民工手中，以免包工头逃匿造成上访，同时告知农民工依法维权。二是建立劳动保障诚信机制。在全省率先建立用工单位诚信档案，制定了用人单位劳动保障诚信等级评价办法，实行劳动用工黑名单制度，在日报等新闻媒体和政府网站公布劳动保障诚信单位45家、失信单位34家。三是监管关口前移。对用人单位实行“网格化、网络化”管理，通过信息采集、动态监控、综合运用管理资源，提升管理科技含量，被确定为全国六十个劳动监察“两网化”试点城市之一。集中开展“帮扶百企”、维护农民工权益“百日会战”、劳动用工和社保扩面等专项行动4次，督促用工单位补签和规范劳动合同5.9万人次。加强工资支付的常态化管理，对农民工集中的用人单位工
4、资发放实行重点监控。从全局抽调力量，在52个项目工地设立包保联系点76个，对易发、多发农民工上访的建筑工地和企业定期巡察，发生问题及时解决。四是建立维权绿色通道。在全省率先建立农民工维权服务站，对16起因合同纠纷、质量争议无法及时工资结算的案件提供法律援助，帮助农民工结算工资202万元。五是改进服务方式。巴彦县76名农民工在我市某建筑工地打工，2013年 1月投诉被欠工资120多万元。由于工程质量和经济纠纷，需要时间确认核算。考虑年关将至，劝导农民工先行返乡，督促用人单位将核定后的工资款交到我局。按照规定，工资要发放给劳动者本人，如果让农民工本人到佳市取钱，春节前车票不好购买，也会给农民工造成
5、很重的经济负担，佳市劳动保障监察局派出监察员专程赴巴彦县，将120万元工资发放到农民工手中。2012年以来，主动到省外农民工聚居地发放工资9次470万元，受到省人社厅通报表扬。二、存在的问题劳动保障监察受理的举报投诉案件中，建设领域占85%以上，案件不仅涉及面广，权益受侵害人数多，而且容易引发集体上访，影响正常社会秩序。一是维权渠道不畅。依照现行法律，解决拖欠工资的途径有三个，即劳动监察机构采取行政方式要求支付、仲裁裁决和向法院提起诉讼。“等米下锅”的状态往往使劳动者优先选择劳动监察，但劳动监察执法需要调查取证，履行责令整改、行政处理等一定程序，而农民工投诉后，往往要求马上解决，甚至直接采取极
6、端方式讨薪。二是欠薪时间长。建筑单位往往依据施工进度分期支付工程款，施工企业为了获得业务也多采取垫资方式签署承包合同，施工单位向劳动者支付工资的周期也相应延长。三是处理难度大。用工主体不合法，劳动关系复杂，人员流动性大，与农民工不收集维权证据空手讨薪各种因素叠加，监管困难，隐患严重。核算中都是按工程量或合同协议核拨经费，农民工投诉证据不足，无法提供工资表、工票、记工单，工资无法认定。三、主要原因建筑领域成为欠薪“重灾区”的深层次原因，既有其特殊的用工机制使然，更有建筑领域的“行规”等多种因素叠加。一是特殊的用工机制为欠薪埋下隐患。建筑开发商将工程发包给施工单位并签订总承包合同，施工单位中标后常
7、常将工程层层转包分包给劳务公司或单项包工头，由包工头招用人员进场施工，层层转包的目的是在每个环节牟取利润。包工队伍属于临时以地缘、血缘、人际关系为纽带组成的松散型组织。底层的包工头负责工资支付，他们经常居无定所，与劳动者多是口头约定日工资或计件工资。绝大部分民工不愿签订劳动合同，他们同时在几个工地打工，干活的地点包工头安排，流动性很大。大部分民工只认包工头，不愿直接和有用人资质的单位建立劳动关系。80%以上的农民工在投诉时举证困难，没有欠条、记工单、工资条、劳动合同等证据。被欠薪后，一旦包工头逃跑或者不愿作证，农民工很难证明其与用人单位的劳动关系。由于层层转包，使用工单位原本应承担的按月支付薪
8、酬、签订劳动合同等法定责任，转嫁到不规范的包工头身上，架空了劳动法及劳动合同法中工资支付的规定。二是带资承建的融资机制成为欠薪重要引发因素。国家宏观调控紧缩政策，限制房屋开发银行贷款，使开发商资金链紧张，无法按时拨付工程款，导致建筑领域带资承建。加之市场竞争激烈，承建商通过招标获得建设项目后，通过层层发包来实现资金层层垫付，进而缓解资金链的紧张。这样的运作机制，无论哪个环节出现问题或垫付不起时都导致欠薪。三是建筑市场监控乏力。建筑单位项目负责人将工程劳务承包后，往往由包工头再找劳务企业挂靠的现象普遍，借用资质、挂靠经营现象严重。无资质包工头缴纳一定管理费就可以大型企业名义承揽工程，大部分被挂靠
9、企业除了收取管理费外，对于挂靠企业用工等问题不管不问。有的在工程基本完工时，包工头才找到劳务企业挂靠。劳务企业对于用工管理疏于形式，连具体有多少工人，哪些工人是他们输出的都不清楚。工资拖欠后，常出现建筑企业和劳务企业推卸责任现象。工程层层转包、违法分包突出，各级施工主体层层得利，容易产生工程质量和工程款纠纷，增加了讨薪难度。农民工被欠薪案件中，因工程质量、进度等问题引发的纠纷占70%左右。四是恶意讨薪要求解决工程款或经济纠纷。垫资承包背后有大量合同经济纠纷。劳动监察部门处理的只是单位与具体劳动者的工资关系，一些非法转包者、包工头为尽快处理本应通过司法途径解决的工程款、工程量、工程质量、工程结算
10、、误工费等经济纠纷，以“民工代表”自称，滥诉恶诉，借讨要工资之名组织群体事件，以人身安全或组织农民工采取过激行动相威胁，严重影响社会稳定。比如一些合同价格的争议裁定，应通过司法途径解决，但投诉人仍采取讨薪方式。此外，项目建设中，因市场因素导致施工成本高于合同成本，造成工程款拖欠的情况较为常见。而包工头则以工程款未解决为由追讨工资，引发社会负面效应。五是缺少硬性强制措施。工资保障金制度是一项预防工资拖欠措施。由于保障金收缴的制约手段是施工许可证办理，但一些单位先施工后办施工许可证或不办证也施工，我们无法制约。六是城市建设项目存在拖欠工资隐患。为了从快从简办理，一些项目政策先准入后办手续，结果变成
11、准入后不办手续。七是监管任务重、执法人员少，办案经费严重不足。目前我市专职劳动保障监察员与劳动者数量的大致比例是120000，导致监管中存在盲区死角，特别是郊区一些乡镇的建设开发项目难以顾及。八是农民工法律意识淡漠，自我保护意识差。部分农民工没有与用工主体签订合法有效的合同，发生拖欠工资时不能提供有效证据，甚至谁是欠薪主体都不清楚。有的农民工被欠薪时间长，越过法定投诉时限，导致案件无法查办。四、工作措施一是完善预防和解决拖欠农民工工资的长效机制。建设领域欠薪问题比较复杂，追讨工程款、质量和工程量争议、欠薪逃逸案占70%以上，彻底解决建设领域欠薪问题是一项社会工程和系统工程，需要部门协作，多方联
12、动，需要加强部门监管、制度建设、源头治理，构建统一领导、责任明确、衔接紧密的维权长效机制。对引发欠薪原因和涉及环节较多的案件，通过联合执法监督机制合力解决，把解决拖欠工资转向依法治理轨道。按照市政府探索建立联合监督执法机制，解决农民工遭拖欠工资、打工者遭恶意欠薪等问题的部署，建议成立市农民工维权工作领导小组，由政府主管领导挂帅，人社、建设、公安、人民法院、工商、信访、总工会、司法等部门组成，定期研究建设领域拖欠案件。二是建立行政执法和刑事司法衔接机制。刑事司法衔接工作是严厉打击拒不支付劳动报酬行为的迫切要求和重要手段。贯彻刑法修正案八的新司法解释规定，公安部门对欠薪逃匿案件及时受理，对逃避支付
13、劳动者报酬的，追究法律责任。劳动保障监察机构在对涉嫌犯罪的欠薪案件处理过程中移送的涉案证据如员工名册、财务账簿、执法询问笔录等，按照刑事诉讼法规定，应由司法机关重新提取后才可以作为证据线索来利用。是否达到立案标准，要由侦查机关确定。我国法律只承认公安机关、检察机关和人民法院具有收集、调取刑事证据的权利，要求劳动监察执法证明欠薪案件达到违法事实查证属实的刑事立案标准相当困难。因此，劳动保障监察行政执法机关移送欠薪案件的标准，应当适当低于侦查机关的立案标准，只需有证据证明违法事实涉及构成犯罪即可。三是加大保障金征缴和违法行为处罚力度。加大工资保障金征缴力度，不断扩大收缴范围，对未缴纳工资保障金私自
14、开工单位责令整改，逾期不改正的，按有关规定处罚，直至申请法院强制缴纳；通过部门配合，对擅自开工不缴纳工资保障金的项目做出查封工地、不予以竣工验收等处理。四是严格执法执纪。实行联合执法检查，打击转包、违法分包行为，通过监督检查、群众举报、媒体报道等渠道发现问题和线索，深入调查，严格责任追究，严厉打击工程建设中挂靠借用资质投标、违规出借资质等问题，严肃查处企业有关负责人和行政监管部门的违法、违规违纪行为。五是完善社会公布制度。顺应时代和社会发展需求，既要保障农民工合法权益维护社会和谐稳定，又要保护企业合法利益。依据国家劳动保障监察条例对建筑领域恶意拖欠农民工工资行为的责任单位予以社会公布，将其列入失信单位。对有拖欠农民工工资行为责任单位竞标手续严格把关，不为其出具“无拖欠工资证明”，限制其进入建筑市场招投标。六是加强宣传引导。采取送法下乡、送法入企等多种有效形式，加大劳动保障法律法规宣传力度，引导农民工通过合法理性方式维权，使农民工越级上访、非理性维权现象不发生或很少发生。8
