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1、发票管理办法实施细则释疑讲义一、 修订过程经国务院批准，财政部1993年12月23日颁布了中华人民共和国发票管理办法（以下称原办法）。原办法实施以来对加强税源监控、加强发票管理和财务监督、保证国家税收收入等方面发挥了积极作用。但随着社会和经济的发展，原办法在执行中出现了不少亟待解决的问题，如制售和使用假发票等违法行为花样翻新且日益严重，原办法规定的防控措施亟待相应完善；对发票违法行为的处罚力度偏轻，难以有效惩处和制止发票违法行为。为解决这些问题，进一步完善社会主义市场经济体制，适应经济社会发展新形势的要求，遏制发票违法行为，税务总局、财政部起草了中华人民共和国发票管理办法（修订送审稿）（国税发
2、2003148号）报国务院审批。收到此件后，国务院法制办征求了铁道部、银监会等18个部门，上海、辽宁等4个省级政府以及11家企业、协会、高校的意见，并与2007年8月份，通过中国政府法制信息网向社会公开征求意见。2008年11月，国务院办公厅下发关于印发全国打击发票违法犯罪活动工作方案的通知（国办发2008124号），成立了全国打击发票违法犯罪活动工作协调小组，根据打击发票违法工作情况，协调小组要求尽快修改原发票管理办法，根据国办发2008124号文件和协调小组会议精神以及各方面意见，国务院法制办、税务总局和财政部对送审稿进行了反复研究修改，2010年2月份，经国务院法制办办务会议审核通过，后
3、经税务总局、财政部等16个部门复核，各部门无不同意见，形成了中华人民共和国发票管理办法修订稿。2010年12月8日,国务院第136次会议审议通过了国务院关于修改中华人民共和国发票管理办法的决定，2010年12月20日温家宝总理签署国务院令第587号，自2011年2月1日起施行中华人民共和国发票管理办法。实施细则的修订稿，经2009年全国征管科技会对发票实施细则讨论修改，于2010年7月份形成了新的修订稿（简称送审稿）送总局法规司进行审查，总局法规司于2010年10月正式启动规章审查程序并就送审稿在总局各司局范围内广泛征求意见。新办法正式颁布后，总局法规司于2010年12月27日至2011年1月
4、6日将送审稿分别在政府法制信息网和税务总局网站上登载，向社会各界征求意见。2011年1月10日，总局征管司与法规司对网站上提出的意见逐条进行讨论，吸收了部分意见，对未采纳的意见说明了理由并形成了复核稿。法规司又将复核稿再次发各业务司局进行了复核，我司与法规司再次对反馈的意见逐条进行梳理，采纳了多数意见，并就文字再次进行了核对，最终形成了上报总局局务会审议的草案。草案中保留现行细则条款19条，文字修改条款8条，内容修改条款5条，新增条款6条，删除旧条款29条。经2011年1月27日国家税务总局第1次局务会议审议通过，2月14日，国家税务总局局长肖捷签署第25号总局令，公布修订后的中华人民共和国发
5、票管理办法实施细则，自2011年2月1日起施行。二、修订的原则(一)适应市场经济发展统一规范的需要。修订后的发票管理办法为适应市场经济及行政审批制度改革的要求，简并了发票行政许可，简化了发票办理审批、购买程序，确定防伪用品生产厂家改由国家税务总局依法招标确定，顺应了市场经济科学发展的要求。同时，原办法规定，国有的金融、邮电、铁路、民用航空和水上运输等单位的专业发票（如客票、货票、机票等），经国家税务总局或者省、自治区、直辖市税务机关批准，由各行业主管部门自行管理。为适应市场经济统一、公平、发展的需要，加强行业发票的管理，促进相关行业的健康发展，建立起既有利于税务管理，又适应行业特点的管理模式，
6、结合相关行业的实际，新的发票管理办法对行业发票的规定修订为国务院税务主管部门会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法。这次修订打破了传统的国有垄断行业不使用税务机关发票的惯例，建立起市场经济条件下统一规范的发票管理体系，符合逐步完善发票管理及市场经济发展的趋势。（二）税收工作信息化的发展方向随着政府各项管理工作现代化、信息化的发展，税务部门也正在逐步推行税收信息化，应用信息技术，开发利用涉税信息资源，不断提高税务工作的征管质量和征收效率，实现为纳税人提供优质高效服务的征管目标。而税收信息化工作的依据和立足点就是严密的税收政策和管理制度，税收信息化工作的深入推行对发票管理提出了制度保障的要
7、求，修订后的新发票管理办法对税控装置的使用、网络发票的推行、发票的查询都做出了具体的规定，新发票办法的修订正是满足了当前税收信息化对发票政策依据的需求。（三）加大惩处发票违法行为力度目前，发票管理存在的问题主要集中表现在一些单位和个人不按规定开具和使用发票，隐瞒收入，扩大成本，乱摊费用，偷逃税收的现象屡禁难止；一些不法分子制售假发票，非法代开发票，应开不开，虚开发票，利用发票骗取出口退税、走私贩私、侵吞国家财产的违法犯罪活动猖獗。发票违法行为不仅侵蚀国家税基，还为其他经济犯罪提供便利，成为经济活动的一个顽疾，严重干扰市场经济秩序。原办法对违法行为的处罚标准较低，难以达到有效惩治违法行为的目的，
8、这就要求不仅在发票的印制、领购、填开等环节上作出比原办法更加严密的规定，尤其要提高发票违法行为的处罚标准，以此达到严惩发票违法行为。修订后的发票办法提高了对单位和个人发票违法行为的处罚力度，完善了发票违法行为及其应承担的法律责任，同时对税务机关执法行为的约束更加严格，进一步加大了对印制发票单位、使用发票单位和个人合法权益的保护。发票管理办法的修订有利于健全税收征管法律体系，更好地发挥税收的监控职能，加大对发票违法行为的惩处力度，维护市场经济秩序，促进社会主义经济建设持续、快速、健康地发展。（四）与刑法、征管法及其他法律相关条款相衔接随着法制建设的不断推进，刑法进行多次修改，尤其是中华人民共和国
9、税收征收管理法等有关法律、行政法规修订和制定以后，发票管理办法在执行中出现了一些新问题，主要是原办法的有些规定与新修订、制定的有关法律、行政法规无法衔接，针对此问题修订后的发票管理办法对发票的范围、发票的检查、界定发票违法行为、发票违法行为的处罚标准进行了明确，使之与征管法和刑法等法律条款相衔接，便于税务机关及使用发票单位、个人执行。三、修订的重大变化与原发票管理办法相比，新发票管理办法的重大变化，表现在以下方面：(一)补充和完善了有关防控措施针对目前发票违法行为的新动向，新办法对原办法规定的有关防控措施作了以下三个方面的补充和完善：1、进一步严密防范和制止假发票的制作、扩散和使用原办法已经明
10、确禁止伪造、变造、转借、转让发票的行为，新办法针对目前假发票制作、扩散和使用的新特点，完善相关规定：禁止非法代开发票（新办法第十六条）；不得介绍他人转让发票（包括通过手机短信介绍买卖信息），不得受让、开具、存放、携带、邮寄和运输假发票（知道或者应当知道是假发票），不得以其他凭证代替发票使用，税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道（新办法第二十四条）。2、进一步明确禁止虚开发票行为，并运用现代信息化手段予以有效防范原办法仅规定应当“如实开具”，新办法增加禁止非法虚开发票规定：任何单位和个人不得为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票（新办法第二十二条）。目前比较常见
11、的虚开行为就是在发票联多开（多报销）而在记账联和存根联上少开（少缴税），形成“大头小尾”，很难一一查证。近几年，税务总局依照税收征管法的规定推广使用税控装置，并试点通过网络发票管理系统开具发票，税务机关则借此直接监控纳税人开具的发票联信息，不必再依赖记账联和存根联信息，效果很好。因此，新办法规定：安装税控装置的单位和个人应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据；积极推广使用税务机关的网络发票管理系统开具发票。同时，对使用非税控电子器具开具发票也作了进一步规范（新办法第二十三条）。3、简化程序，为纳税人合法使用发票提供方便，杜绝纳税人使用假发票新办法取消了发票领购
12、环节的资格审核程序，规定纳税人凭税务登记证、身份证明和发票专用章印模即可办理领购手续，主管税务机关在5个工作日内发给发票领购簿（新办法第十五条）。需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请代开发票；税务机关也可以委托其他单位代开发票（新办法第十六条）。（二）加大对发票违法行为的惩处力度根据国办发2008124号文件和协调小组会议要求，新办法加大了对发票违法行为的惩处力度，主要体现在以下三方面：1、补充规定了发票违法行为及其相应的法律责任新办法规定：非法代开发票的，按照虚开行为追究法律责任（新办法第二十二条）。介绍他人转让发票的，以及存放、携带、邮寄或者运输假发票的，按照伪造、变造、转
13、让发票的行为追究法律责任（新办法第二十四条）。2、提高了现行办法已经规定的发票违法行为的罚款数额，同时区分轻重规定不同的罚款档次对虚开发票行为，原办法规定处1万元以下罚款，新办法根据虚开金额的多少区分为5万元以下、5万元至50万元二档罚款（新办法第三十七条）；对私自印制、伪造、变造、买卖发票等违法行为，原办法规定处1万元以上5万元以下的罚款，新办法按情节轻重区分为1万元至5万元、5万元至50万元两档罚款（新办法第三十八条）。3、增加了必要的行政措施新办法规定，对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位或者个人，税务机关可以向社会公告（新办法第四十条）。（三）调整和完善发票管理行政许可制度原办
14、法中规定的行政许可，有的与后来实行的行政许可法的要求不一致，有的已经被国务院有关决定所取消。因此，新办法对此作了以下修订：1、根据行政许可法的规定，明确了发票印制企业必须具备的条件：（1）取得印制经营许可证和营业执照；（2）设备、技术水平能满足印制发票的需要；（3）有健全的财务制度以及严格的质量监督、安全管理和保密制度。税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证（新办法第八条）。2、根据国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定（国发20035号）的规定，取消了税务机关“对生产发票防伪专用品的企业资格认定” （原办法第八条）。3、根据国务院关于第四批取
15、消和调整行政审批项目的决定（国发200733号）的规定，取消了“发票领购资格审核” （原办法第十六条）；取消“使用计算机开具发票审批”，同时规定纳税人应将计算机的程序说明报主管税务机关备案” （原办法第二十四条）；将“拆本使用发票审批”调整为不得“拆本使用发票” （新办法第二十四条）；将“跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票审批”调整为“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外”，不得跨区域携带、邮寄、运输发票（新办法第二十五条）。四、修订的主要内容（一）总则修订的内容发票办法总则没有进行实质内容的修订。发票细则将发票联次、冠名发票审批由县（市）以上税务机关上收到省以上税务机关。1、发票联次、
16、内容问题这次实施细则总则部分修订的最大变化是将原实施细则的第三条“根据需要县（市）以上税务机关可适当增减发票联次的规定”修改为“省以上税务机关可根据发票管理以及纳税人经营业务需要增减除发票联以外的其他联次，并确定其用途”。实施细则第四条规定：发票的基本内容包括:发票的名称、发票代码和号码、联次及用途、客户名称、开户银行及账号、商品名称或经营项目、计量单位、数量、单价、大小写金额、开票人、开票日期、开票单位(个人)名称(章)等。省以上税务机关可根据经济活动以及发票管理需要，确定发票的具体内容。将原实施细则第七条的关于“印有本单位名称发票的审批权由县（市）以上税务机关”修改为“向省以上税务机关申请
17、”。2、简并发票票种、统一发票式样近年来，各地税务机关按照税务总局简并票种统一式样的要求，做了大量的工作，取得了显著的成绩，但是目前各地普通发票仍然存在种类繁多、式样各异、规格不一、防伪措施各不相同的问题。这种票种繁多、各省各异的状况，不利于税务机关规范管理、不利于纳税人方便使用、不便于公众辨别真伪，不仅增加了纳税人的经营成本，而且降低了税务机关管理效率，已经成为当前实现税务系统普通发票管理信息化的主要瓶颈。因此，根据发票办法第五条关于发票的种类、联次、内容以及适用范围由国务院税务主管部门规定的有关规定，为加强和规范普通发票管理，适应税收信息化发展的要求，根据“简并票种、统一式样、建立平台、网
18、络开具”的工作思路，国家税务总局开展了全国普通发票简并票种统一式样工作。简并票种后，票种设置按照发票的填开方式，简并为通用机打发票、通用手工发票和通用定额发票三大类。发票名称为“省税务局通用机打发票”、“省税务局通用手工发票”、“省税务局通用定额发票”。各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局可根据本地实际情况，在通用发票中选择本地使用的票种和规格。（1）通用机打发票通用机打发票分为平推式发票和卷式发票。平推式发票按规格分为：210mm297mm；241 mm177.8 mm；210 mm139.7 mm；190 mm101.6 mm； 82 mm101.6 mm（过路过桥发票）
19、共5种规格。卷式发票按规格分为： 发票宽度为57mm、76 mm、82 mm、44 mm（出租汽车发票）共4种，发票长度可根据需要确定（式样略）。发票印制内容（不包括机打号码、机器编号、税控码）、联次可参照税控卷式发票执行。税控卷式发票规格和打印内容不变。（2）通用手工发票手工发票分为千元版和百元版2种，规格为190mm105 mm（式样见附件 ）。手工发票基本联次为三联，即存根联、发票联、记账联。 （3）通用定额发票定额发票按人民币等值以元为单位，划分为壹元、贰元、伍元、拾元、贰拾元、伍拾元、壹佰元，共7种面额，规格为175mm77mm。有奖发票规格为213 mm77 mm（式样见附件）。定
20、额发票联次为并列二联,即存根联和发票联；有奖发票为并列三联，即存根联、发票联、兑奖联。通用定额发票的用纸和底纹由各省税务机关确定。 （4）印有单位名称的发票印有单位名称的发票可按两种方式处理：一是由用票单位选择一种通用机打发票，并通过软件程序控制打印单位名称（或标识），平推式发票打印在发票票头左侧，卷式发票打印在发票票头下方；二是选择一种通用机打发票，平推式发票可在发票票头左侧加印单位名称（或标识），卷式发票在发票票头下方加印单位名称（或标识）。（5）暂时保留的票种考虑到目前有些全国统一使用的票种暂不宜取消，决定保留“航空运输电子客票行程单”、“机动车销售统一发票”、“二手车销售统一发票”、“
21、公路内河货物运输业统一发票”、“建筑业统一发票”、“不动产销售统一发票”、”换票证”。用发票无法涵盖的公园门票，可继续保留。因特殊原因，在一段时间内还需继续保留的发票，各省要严格控制，并报税务总局备案。（二）发票印制管理修订的内容发票印制管理是发票管理的基础环节，在整个发票管理过程中具有很重要的地位。征管法第二十一条规定“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。发票的管理办法由国务院规定”。征管法对发票的印制管理作出具体规定，足以说明发票印制管理在整个发
22、票管理中的关键作用和重要意义。因此，新办法及实施细则根据征管法的相关精神，进一步强化了对发票印制的管理：1、明确了增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局确定的企业印制。（新办法第七条）征管法第二十二条也明确规定：“增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制。未经前款规定的税务机关指定，不得印制发票”。此次修订将发票印制的相关管理规定与征管法及相关文件的条款规定予以了统一和衔接。本次修订就发票的
23、印制管理作出统一规定：一是明确发票的印制管理由税务机关负责，以实现对发票印制的集中统一管理。二是根据发票的不同类别，明确增值税专用发票，由国务院税务主管部门确定的企业印制，其他发票按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局确定的企业印制，将增值税专用发票印制管理的权力集中到国务院税务主管部门。三是明确未经本条规定的税务机关指定，任何单位和个人都不得印制发票。四是发票印制企业应根据政府采购工作的相关流程予以确定。2、依据行政许可法的规定，新办法明确了发票印制许可的条件即印制发票的企业应当具备的条件：取得印刷经营许可证和营业执照；设备、技术水平能满足印制发票的需要
24、；有健全的财务制度以及严格的质量监督、安全管理和保密制度。税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。（新办法第八条）本次修订的一个内容是税务机关应当以招标方式确定印制发票企业，第二个修订内容是明确了印制发票企业应当具备的条件。做好发票管理工作首先要加强和规范普通发票的印制管理，提高发票的印制质量，保障发票用品的安全，落实集中印制制度，严格审查印制企业的资格，对确定的印制发票企业发放发票准印证，加强对印制企业的管理。国家税务总局关于加强普通发票集中印制管理的通知（国税函2006431号）指出要加强对印制发票企业的监督管理，严格控制印刷企业数量，尽快实现按省集中印制普通发票，合理
25、控制发票印制成本，逐步减少印制发票的质量参差不齐，规章制度不健全，企业管理混乱，发票用品丢失、被盗现象的发生。这就要求发票管理办法相关条款明确印制企业的标准，使各级税务机关在加强发票印制企业管理的过程中，建立严格的管理制度、资格条件、审批程序，明确职权、落实责任，把发票印制企业管理纳入法制轨道。如果对印制发票企业不加限制，印制企业过多，会造成印制水平差次不齐、印制问题较多，标准不够统一，加强对发票印制企业的标准化统一管理，严密控制发票源头上的流失尤其重要，因此，修订后的办法在原办法的基础上进一步强化了对发票印制企业的管理，完善了印制发票的企业应当具备的条件，同时根据行政许可法的要求，规定了税务
26、机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。该条款的修订为加强和规范发票的印制管理，提高发票的印制质量，保障发票用品的安全，落实普通发票实行省级税务机关集中印制、完善发票印制管理制度、通过政府采购确立发票印制企业提供了法律依据和保障。税务机关应对印制发票企业实施监督管理，对不符合条件的，应取消其印制发票的资格。对招标确定的发票印制企业，只有持有由国家税务总局统一监制、省税务机关核发的发票准印证才能进行发票印制工作的管理规定，是加强发票管理工作的有力保障。发票由于是国家进行经济监督和税收管理的重要工具，是不允许一般企业和个人印制的，只有经过税务机关的许可，才能从事发票印制活动。通过实
27、行发票准印证制度，进一步强化了对发票印制企业的管理和监督。3、印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。禁止非法制造发票防伪专用品（新办法第九条）。全国统一的发票防伪措施由国家税务总局确定，省税务机关可以根据需要增加本地区的发票防伪措施，并向国家税务总局备案。发票防伪专用品应当按照规定专库保管，不得丢失。次品、废品应当在税务机关监督下集中销毁（新实施细则第七条）。对发票防伪措施的修订主要是由国家税务总局确定全国统一的发票防伪措施，并根据行政许可法的相关规定确定了印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。发票防伪专用品是用于提高发票印制难度，防止伪
28、造的专门产品。发票防伪专用品的使用，按照原办法规定实行资质管理，国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定（国发20035号）规定取消“对生产发票防伪专用品的企业资格认定”，根据行政许可法的相关规定这次将原办法中关于发票防伪专用品由国家税务总局指定的企业生产的相关规定，修订为印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。这是从印制发票的源头上加强控管，杜绝发票防伪品的流失，达到维持正常的税收秩序和加强发票管理的管理目的。发票的印制防伪通常由三级防伪构成，第一级为大众防伪，采用公众识别性较高、较易的防伪手段，大众防伪由税务机关广泛宣传公告，便于使用者
29、了解并进行简单鉴别；第二级为专业防伪，由税务机关内部掌握，用票人对发票真伪存疑时可到税务机关申请鉴别，税务机关据此判断发票真伪；第三级为核心防伪，由极少数负责发票印制管理和印刷企业的管理者掌握，用于对仿造程度很高的假发票进行鉴别。具备简单的发票鉴别知识是个人生活常识，企业入账所需的发票鉴别能力更是财会人员应知应会的。尽管拿到假发票会造成不便，但不能因此将发票防伪措施全部公布或者取消。发票防伪专用品的确定，国务院税务主管部门将通过政府采购方式确定，这样有利于税务机关进行发票防伪专用品的管理，降低采购成本，提高采购效率，提高发票防伪专用品的防伪能力。发票防伪专用品如果制作成本太高，直接影响用票单位
30、的经济效益，因此通过政府采购确定发票防伪专用品直接有利于保障用票者的利益。4、发票实行不定期换版制度，新的实施细则第九条对发票换版工作修订为：全国范围内发票换版由国家税务总局确定；省、自治区、直辖市范围内的换版由省税务机关确定。发票换版时应当进行公告。对发票管理实行不定期换版制度主要是从以下几方面考虑的：（1）科学技术飞速发展，发票违法行为仿制能力不断更新，换版的目的是为了杜绝伪造。任何一次防伪措施都不是永久的，随着科技的进步，其防伪方法会逐渐被人们掌握，发票防伪能力将逐渐消失，同时防伪技术的不断更新进步也为发票不定期换班提供了技术上的可能，因此为了杜绝假发票的出现，必须根据实际情况和发票管理
31、的需要，不断采用新的防伪技术和加密措施，并相应调整发票监制章的式样和发票版面，达到发票管理的目的。（2）对发票实行不定期换版制度，能够及时对发票进行清理，对发票违法行为进行整顿，加强督促发票管理工作。（3）发票换版工作涉及面广，每次换版都会造成一定的损失，需要广大用票单位和个人的大力支持和密切配合，为了保障发票换版工作顺利进行，必须有法律依据作为保障，以利于每次换版工作都能顺利有序的开展。（三）发票领购管理修订的内容发票领购是用票单位和个人取得发票的法定程序。对发票领购程序的规范，有助于税务机关加强管理，满足税收信息化的需求，方便用票单位和个人领购发票，减少发票的流失。为此，新办法在原办法的基
32、础上对发票领购程序作了完善和规范：1、对于单位和个人领购发票明确规定了以下领购程序及需要提供的证明资料：需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及购票方式，在5个工作日内发给发票领购簿。单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。（新办法第十五条）该修订取消了原办法关于发票领购资格审核的相关内容，用票单位和个人凭税务登记证件、经办人身份证明及按税务主管部门规定式样制作
33、的发票专用章的印模即可办理领购发票的手续。税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量和领购方式，在五个工作日内发给发票领购薄。本条第二款规定是新增加的内容，即单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票的使用情况，税务机关应当按规定进行查验。国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定（国发200733号）、国家税务总局关于普通发票行政审批取消和调整后有关税收管理问题的通知（国税发200815号），规定将普通发票的 “发票领购资格审核” 行政许可事项予以取消，普通发票领购行政审批事项取消后，纳税人领购普通发票的审核将作为税务机关一项日常发票管理工作。纳税人办理
34、了税务登记后，即具有领购普通发票的资格，不需办理行政审批事项，纳税人可根据经营需要向主管税务机关提出领购普通发票申请。主管税务机关接到申请后，应根据纳税人生产经营等情况，确认纳税人使用发票的种类、联次、版面金额，以及购票数量,确认期限为5个工作日，确认完毕，通知纳税人办理领购发票事宜。发票管理办法对发票领购程序按照行政许可法的调整进行修订，修订后的发票管理办法取消了发票领购环节的资格审核程序，即用票单位和个人持税务登记证件、经办人身份证明、发票专用章印模即可向主管税务机关办理发票领购手续，主管税务机关应在5个工作日内发给发票领购簿。同时明确规定单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定要求报
35、告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。实施细则第十二条至十八条明确规定：经办人身份证明是指经办人的居民身份证、护以及其他能证明经办人身份的证件；规定发票专用章是指用票单位和个人在其开具发票时加盖的有其名称、税务登记号、发票专用章字样的印章，发票专用章式样由国家税务总局确定；规定税务机关对领购发票单位和个人提供的发票专用章的印模应留存备查；购票方式是指批量供应、交旧购新或者验旧购新等方式；发票领购簿的内容应包括用票单位和个人的名称、所属行业、购票方式、核准购票种类、开票限额、发票名称、领购日期、准购数量、起止号码、违章记录、领购人签字(盖章)、核发税务机关(章)等内容；税务机关在发售发票
36、时，应按核准的收费标准收取工本管理费，并向购票单位和个人开具收据。工本管理费应专款专用，不得挪作他用，省税务机关应制定具体管理制度。发票领购是用票单位和个人取得发票的法定程序，对发票领购程序的简化和规范，有助于税务机关加强税收征收管理，优化纳税服务，同时方便用票单位和个人领购发票，正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票，减少发票违法行为的出现。新办法所规定的单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票的使用情况，税务机关应当按规定进行查验，“发票使用情况”是指发票领用存情况及相关开票数据。纳税人在向税务机关申请查验已开具的发票时，应向主管税务机关提交已开具发票的存根联或电子数据，以及开
37、具的作废发票、红字发票等，并申报发票领购、使用、结存情况和税款缴纳情况，主管税务机关对发票进行核对查验，检查有无发票违法行为，并在发票领购薄上进行登记。用票单位和个人报告发票使用情况是发票管理的最关键的一道程序，在很大程度上对发票的保管、领发和使用情况起着综合反映的作用。搞好这一环节的监督控制，对于加强发票管理工作有着重要的作用。对于发票的管理应严格执行验旧购新制度。税务机关定期核验发票使用情况，并将纳税人使用发票的开具情况、经营情况与纳税情况进行分析比对，发现问题及时处理并相应调整供票量。对重点纳税人要实施当期验旧购新和票表比对，有条件的地区可对重点纳税人或重点行业的纳税人开票信息进行数据采
38、集和认证，进行相关数据的比对、分析，及时发现异常情况并采取措施纠正，涉嫌偷逃骗税的移送稽查部门查处。2、明确了代开的税务机关及代开发票的有关证明资料：需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再开具发票。（新办法第十六条） 代开发票，是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。对代开发票的修订，完善了临时代开发票的条件，明确了所需要的
39、书面证明及代开发票的程序，同时明确应当先征收税款再开具发票。并增加了禁止非法代开发票条款。国家税务总局关于加强和规范税务机关代开普通发票工作的通知（国税函20041024号）要求加强和规范税务机关代开普通发票的管理，强化税源监控，更好地维护市场经济秩序。要求申请代开发票的单位和个人应当凭有关证明材料，向税务机关申请代开普通发票。税务机关应当对要求代开发票单位和个人的申请资料进行核对，核对一致的，方可予以代开。代开发票在开票和征税之间要相互制约。对申请代开发票的单位和个人，应当按照税收法律、法规的有关规定征收税款和收取发票工本费。代开的普通发票上要注明完税凭证号码；同时代征税款的完税凭证上要注明
40、代开的普通发票号码。原发票管理办法没有规定如何进行发票代开，这就需要发票管理办法修订完善发票代开的程序和相关要求。此条款的修订满足了临时使用发票的单位和个人的需要，其可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再代为开具发票。临时使用发票的单位和个人一般都不从事生产经营活动，只是临时有经营活动，对发票的需求也是临时的，甚至是一次性的。如果对这些单位和个人也按生产、经营单位和个人对待，允许其正常领购发票，势必造成发票的流失，不利于税务机关的统一管理和监督。因此规
41、定这些单位和个人如果需要临时使用发票，可以直接向税务机关申请开具，是比较合理的。在向税务机关申请开具发票时，应当向税务机关提供发生购销业务，提供或接受服务或者其他经营活动的书面证明。实施细则对 “书面证明”进行了明确，书面证明是指有关业务合同、协议或税务机关认可的其他资料。税务机关应当对其提供的书面证明严格审核把关，并依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款，税务机关应当先征收税款，再代为开具发票。此次对代开发票的修订对代开发票的程序和证明资料等进行了明确规定，不仅规范了代开发票行为，明确了代开发票程序，即解决了某些单位和个人需要临时使用发票的问题，为纳税人使用发票提供了便利，优化了纳税服务，还
42、正面引导纳税人合法使用发票，防止了发票的流失，杜绝发票违法行为的出现，有利于税务机关对发票进行管理，规范发票的使用和开具。3、新办法明确提出了税务机关根据发票管理的需要，可以按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票。（新办法第十六条）实施细则第二十条规定：税务机关应当与受托代开发票的单位签订协议，明确代开发票的种类、对象、内容和相关责任等内容。税务机关也可以根据发票管理的需要，按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票，但是禁止非法代开发票的行为。实施细则规定税务机关应与受托代开发票的单位签订协议，明确代开发票的种类、对象、内容和相关责任等内容。税务机关应严格管理代开发票单位的代
43、开发票行为。一般都是委托代征税款和委托代开发票。关于银行业代收费业务使用发票的问题，关于银行代收费业务使用税务发票有关问题的通知（国税发2007108号）规定为方便单位和个人取得发票，国家税务总局决定统一银行代收费业务专用发票（以下简称专用发票）。专用发票启用后，银行接受收费单位委托办理代收费业务时应开具专用发票。专用发票的使用范围（一）代收水、电、气、暖和报刊等费用。（二）代收通讯费、有线电视收视费、上网费和寻呼费等。货运发票可以委托税务代理机构代开。4、新办法明确规定：禁止非法代开发票。（新办法第十六条）新办法关于代开发票的规定为临时使用发票的单位和个人带来便捷，临时使用发票的单位和个人可
44、以通过正规的渠道代开发票，新办法明确禁止非法代开发票有利于遏制发票违法行为和进一步完善发票管理。（四）发票开具和保管修订的内容发票的开具和保管是发票管理中至关重要的两个环节，它们与企业单位的财务管理和税务机关的稽查监督密切相关。同时应用税控装置是加强税源监控的重要手段，是遏制制售假发票和非法代开发票的有力措施，因此新办法对发票的开具和保管这两个环节中的虚开行为和使用防伪税控装置作了具体的规定：1、新办法对发票虚开行为进行了明确：为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。（新办法第二十二条）刑法第二百零
45、五条明确规定：“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一的”。原发票管理办法没有对虚开发票行为进行明确的认定，原办法仅规定应当“如实开具”发票，在税收管理过程中如何界定发票虚开行为缺乏准确的依据，这次修订将虚开发票行为予以了明确的界定。这次修订对发票的虚开行为按照刑法等法律法规的相关规定对虚开发票行为进行了明确和细化。目前比较常见的虚开行为是为他人、为自己、介绍他人开具与实际业务情况不符的发票，修订后的发票管理办法对虚开发票的行为进一步具体化，便于税收执法过程中对虚开发票违法行为的界定，增强了税收检查和
46、处罚的可操作性，同时也与刑法等相关法律相衔接，能够有效遏止虚开发票行为的蔓延，维护国家正常的经济秩序。2、新办法第二十二条将原办法开具发票应当加盖单位财务印章或者发票专用章修订为开具发票应加盖发票专用章。实施细则第二十八条也明确规定开具发票应在发票联和抵扣联加盖发票专用章。发票专用章是发票开具方加盖在发票上的信用证明。统一加盖发票专用章目的是为了规范发票管理，提高税务机关管理效率，同时便于纳税人及用票单位正确使用发票及方便公众辨别发票。但鉴于机动车销售发票和货运发票管理的特殊性，这两种发票的抵扣联是不允许加盖发票专用章的。国家税务总局关于使用新版机动车销售统一发票有关问题的通知（国税函2006
47、479号）规定凡从事机动车零售业务的单位和个人，从2006年8月1日起，在销售机动车（不包括销售旧机动车）收取款项时，必须开具税务机关统一印制的新版机动车销售统一发票，抵扣联和报税联不得加盖发票专用章。国家税务总局关于使用新版公路、内河货物运输业统一发票有关问题的通知 （国税发200667号）规定为了加强公路、内河货物运输行业的税收管理，适应使用税控器具开具发票的需要，从2006年8月1日起，统一使用新版公路、内河货物运输业统一发票，开具货运发票时抵扣联一律不加盖印章。3、新办法明确规定对使用安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。使
48、用非税控电子器具开具发票的，应当将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，并按照规定保存、报送开具发票的数据。国家积极推广使用税务机关的网络发票管理系统开具发票，具体管理办法由国务院税务主管部门制定。（新办法第二十三条）随着经济社会的发展，发票管理在执行中出现了不少亟待解决的问题，制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为日益严重，原有的税收管理方式已不能完全适应对现代化经营管理方式实行监管的需要，发票管理规定的防伪措施有待相应完善。为了尽快提升我国税收监控水平，更好地实现税收的源泉控制，吸收国外许多国家加强税收征管的经验，推广使用税控装置，这不仅有利于堵塞税收漏洞，增加税收透明度和公正性，还可以大大降低税收征收管理成本，加大税收征收管理力度，保护消费者权益，打击偷逃税行为，对防止税收征管中的舞弊行为也有重要作用。税收征管的关键在于完整、准确、及时、可靠地采集和应用数据，税控收款机的应用正是满足了税收征管的需求，推广应用税控收款机开具发票是加强税源监控的重要手段，是遏制制售假发票和非法代开发票的有力措施。关于推广应用税控收款机加强税源监控
