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1、城市规划体系中的城乡规划法,惠州市市规划局学习班讲义,城市规划体系中的,1.城市规划与法律-城市规划的形态研究2.城市规划法规的历史演变-城市规划法规的历史研究3.中国城市规划法规体系4.城乡规划法解读,1.城市规划与法律-城市规划的形态研究,城市规划有多种存在形式,城市规划科学、城市规划政策、城市规划图纸和文本、城市规划的计划、城市规划的法律。法律是城市规划诸多形态中的一种存在形式。其特点不是内容而是形式，是作为“法”的形式所带来的特征。城市规划法规的三种类型；a.规定城市规划行为的法律-中华人民共和国城乡规划法、地方城市规划管理规定等；b.从城市规划科学中产生的法律-城市规划的技术规范；c
2、.具有法律地位和效应的城市规划-法定规划，包括总体规划、详细规划等。目前我国法定规划的概念和范畴尚不清楚，一般而言他有两种含义：其一是城市规划法和城市规划编制办法规定要编制的城市规划类型；其二是地方立法部门批准的城市规划，包括控制详细规划和开发规划等。,1.城市规划与法律-城市规划的形态研究,城市规划科学与城市规划法律是两个不同的领域。科学是道理，法律是准则。科学道理是一种客观的自然存在，是不以人的意志为转移的；法律准则是人类社会的产物，他与人类的政治、历史与文化密切相关，并且随着他们变化而变化。城市规划法律是城市规划领域的行为准则。城市规划是一个非常复杂和含混的概念，其复杂性表现两个层面，其
3、一他可以从他涉及的对象即城市规划的领域来认识；其二他也可以将他视为一项集体行动、或组织行为；规划的对象-城市是一个复杂而综合的领域，他包括：土地、建筑、环境、交通、体育与文化设施等，规划法律涉及的空间范围很大，几乎函盖人类所有的物质生活层面；其二规划行为的类型比较多，包括行政管理行为、规划编制行为和开发建设行为等诸多行为主体和活动类型，每种行为都有比较具体的行为规范。这两种复杂性结合在一起构成异常复杂的城市规划法律体系。,1.城市规划与法律-城市规划的形态研究,目前中国城市规划法规体系主要包括三个方面；1）城市规划领域内的法律，主要是以城乡规划法为核心，以及完善与之相配套的法规、规章、技术标准
4、和技术规范；2）与城市规划相关的专业法律，他是城市规划所涉及的具体内容，比如：土地、房屋、绿化、交通设施.等在其他领域的专项法律、法规；3）一般行政法规，他是城市规划作为政府行政管理工作所遵循的法律、法规，包括：行政许可、行政程序、行政救济等几个层面。这里需要辩明的是城市规划法规体系与规划师所应了解的法律文件是有所区别的。从学科研究的角度来理解城市规划法律就是城市规划领域中的行为准则，也就是本节所列的第一条；目前的法规文件汇编是作为规划师所应了解的法规文件。,1.城市规划与法律-城市规划的形态研究,法是行为准则的最高形式，它是通过国家机器来强制保障的必需遵守的行为准则。立法的依据是什么呢？立法
5、的目的又是什么呢？各国法律体系的区别则源于此。尹文子曾阐述“法有四呈”：第一种法即“不变之法”，近于儒家所谓天经地义。第二种“齐俗之法”指一切经验所得或科学研究所得的通则，如“火必热”、“圆无直”等。第三种是刑赏的法律，后人用“法”字单指这第三种。第四种“平准之法”乃法的本意，应如律度权衡那样公正无私、明确有效。此四说法融合了各家的思想，尤其第二种和第四种揭示了法律的准绳应客观、公平的原则。然而由于时代的局限性，当时的法理学家所主张的法乃是第三种“治众之法”。这种观念持续到现在。,1.城市规划与法律-城市规划的形态研究,中西法律的实质与差别。在西方的封建社会中，君主并没有绝对的权力，教王、贵族
6、与君主之间一直存在长期的对抗。在这种特定的历史条件下，就产生了不同于中国的神学，君主的权力或法律的本质归之于人格化、偶像化的上帝。法律是建立在自然法、理性、正义、人权、社会契约等基础上的。正是在这些学说的指引下，形成了西方两大法系共同的法律观念以及法律的基本原则和制度。规划法的作用及其局限性。法是社会团结的底线，否则社会将要崩溃。法也是社会共处的工具，作为社会共处的工具他与社会政治制度密切相关；在专制制度中法是一个阶级统治另一个阶级的工具；其地位低于统治阶级。在民主制度中，他是社会各组织、团体和个人之间的公共契约，其地位高于社会所有成员。法律很难实现一个完美的道德理想的世界。,2.城市规划法规
7、的历史演变-城市规划法规的历史研究,近代城市规划源于近代城市发展中的问题。英国是工业革命的起源地，他最早出现近代城市，也最早暴露城市发展的问题，法律是英国解决城市问题的主要手段，也是最早使用、最有效的手段之一。近代城市规划问题不仅是社会问题，他需要提高法律来解决，而且还是一个科学问题，需要通过科学研究来解决，因而规划法律的发展有两条线索，一条是针对出现的新问题制定新的法律，另一个线索是通过科学研究将过去的建设经验转化为法律，前者表现为更加完整与清晰的规划行为规则体系，他包括规划机构的设置和规划行政体系的构建等，侧重行政法律制度的完善；英国的体系特点如此。后者突出表现土地与空间利用的规则，强调城
8、市开发的技术规范，德国和日本的法规体系的特点如此。而法定规划即区划是美国城市规划法规体系的重点。,2.城市规划法规的历史演变-城市规划法规的历史研究,1949年之后中国成为社会主义国家，社会主义的城市规划与资本主义的城市规划的目的根本不同，这源于17-18世纪对城市问题的不同认识。达尔文主义将城市问题归结为物质环境，从而开始了近代城市规划科学；马克思主义将当时的城市问题归结为资本主义制度，力图通过社会革命来更本解决城市问题；苏联的社会主义不只是解决城市问题，而且要通过消灭城市来消灭城乡差别，只有经济计划而没有城市规划，或者说社会主义的城市规划是经济计划的一部份，是国民经济的具体化和深化。就社会
9、主义的城市规划本质而言它是社会经济发展的实施计划，表现为城市建设规划，类似于建筑学的属于单纯的技术范畴，城市规划几乎没有任何社会功能。因而社会主义的城市规划只有一种形态-城市规划科学。,2.城市规划法规的历史演变-城市规划法规的历史研究,我国城市规划法规建设依据经济形态大致可以分为两个阶段：1)19491992社会主义建设机器改革；2)向市场经济过渡。前阶段城市规划制度是苏联城市规划制度的翻版，只有城市规划的技术规范标准，没有城市规划法规；指导地方城市建设的手段是经济计划和中央文件和各种专题会议纪要。1978-1990的社会主义的改革时期，在总结前30年社会主义发展的经验教训的基础上，倡导建立
10、法制社会，并且城市规划先行一步于1990年通过中华人民共和国城市规划法。自1992年确立向市场经济过渡以来近十几年，城市规划的立法途径主要有两条：第一是强化、深化与完善城市规划法，制定了一系列的配套法律和技术文件。这个过程是计划经济时代城市规划编制办法的程序化和规范化的延续，这些规范文件通常是将某个权威机构的特殊规划经验普及化。这种所谓试点推广的做法导致在全国盛行看似全面的，但刻板、僵化、规范的“八股文”式的规划编制方法，并形成工作习惯，从而构成目前这种脱离地方实际的规划编制体系。第二条途径是应对现实中不断出现的新问题，而由其主管部门将内部规章作适当的调整完善后转化为法律法规。这主要是针对过去
11、完全没有的新事物，比如房地产的问题，则是借鉴国外的经验修订本国法律，这些立法都带有很强的行政管理痕迹和理想化、理论化的色彩。3)社会主义市场经济制度基本确立，物权法和城乡规划法的颁布实施是一个时代的标志。,2.城市规划法规的历史演变-城市规划法规的历史研究,当前城市规划的法制化是社会改革的必然趋势，也是法制社会建设的必然要求。在城市规划领域他表现以下几个方面：第一，城市建设的主体多元化，包括外资、国内企事业单位、集体与个体企业公司和个人；第二，政府的职能也发生了变化，一方面其作为城市建设的主体地位更加突出，另一方面它又要协调其他因素之间及利益主体之间的矛盾，使之形成合力促进城市建设。第三，城市
12、社会的分层与分区、城市社会的差异化、利益主体多元化和文化价值上的冲突，使得城市规划的任务不仅仅是建设，还要肩负起“协调”的功能，在城市建设过程中政府不仅是建设的主体，而且还要肩负起协调各方利益的“裁判”角色。第四，伴着城市建设主体的利益多元化，城市规划管理方式与手段亦随之发生深刻的变化。由计划经济时代的行政管理方式向以“法”为手段的社会管理方式的转变。,2.城市规划法规的历史演变-城市规划法规的历史研究,综观历史发展，解决城市问题存在不同的思想的诸多不同的手段，比如；行政手段是通过权利来干预和限制建设活动，中国古代社会既是如此；习俗和道德对建设活动的自我约束，传统乡村社会就是如此；法律是将社会
13、共识转化为行为规范,并通过国家机器保障；科学的研究和宣传是通过一个理想城市来引导人们的主动建设行为。在解决城市问题的手段中，法律不是全能的、唯一的、最优的手段；他是特定社会制度和社会发展阶段的产物，正确的态度是不能忽视。也不能迷信。法律手段应当与社会制度想结合。,3.中国城市规划法规体系,中国的法规体系是以宪法为顶端的锥状网络结构；城市规划法规体系是其中的一个支系，城乡规划法是仅次于宪法的、处于第二位阶的法律，是城市规划与建设领域的核心法律。规划法规的体系与国家的法规体系是同构关系，也是以城乡规划法为顶端的锥状网络结构，不过在规划法的外部环境中还有其他法律，除了上位的宪法之外，还有同位阶的其他
14、法律，比如：土地管理法、水法、行政复议法等几十个法律。城市规划法与宪法是纵向关联，城市规划法规与其他法规也存在一定的联系，这主要是由于城市规划法所涉及的对象城市规划区是一个复合的空间范围，其中包括土地、建筑、道路、文物、水资源等。城市规划法与这些对象的专门法律的关系，就其法律地位而言，有一些的地位是平等的，有一些的法规地位较城市规划的地位低，但分属于不同的部门和领域，因而，规划法与相关法律的关系是互相协调。,3.中国城市规划法规体系,3.中国城市规划法规体系,a.宪法是根本大法，在当代中国法律体系中，占有首要地位。城市规划工作的法律制度环境是从宪法开始的。其涉及到与城市规划密切相关的内容主要有
15、（1）关于基本社会准则和社会治理基本原则的规定。例如，宪法规定国家的一切权力属于人民，城市规划作为一项政府职能和政府的公共政策，其决定权也应该在于人民，而不是其他。（2）关于所有权及其相关法律关系的规定。土地管理法、物权法等例如，自然资源属于国家所有，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有。公共财产神圣不可侵犯，公民的合法的私有财产不受侵犯。为了公共利益的需要，国家可以征收、征用土地和私有财产。（3）关于公民基本权利的规定。包括人身和个人的权利和自由、政治权利和自由、社会经济权利、受教育的权利和文化活动自由等。（4）关于基本价值观的规定。比如，国家保护重要历史文化遗产，保护环
16、境等。,3.中国城市规划法规体系,b.行政法是调节国家行政机关职权和活动的法律。中国行政法可划分为一般行政法（总则）和特别行政法（分则）。特别行政法通常指民政、治安、文教卫生、交通、市政建设等各方面行政管理的法律、法规。从80年代初文物保护法到1997年公路管理法都属于特别行政法。一般行政法包括一般行政程序法和行政诉讼法。它涉及对所有行政机关组织活动、程序和行政法律关系都共同适用的基本问题。在城市规划领域，针对政府部门编制、实施规划的行为约束；违反城市规划的行政处罚；针对规划部门决策的法律申诉适用于几部主要的一般行政法，包括行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等。在一般行
17、政法和特别行政法中，都既有实体行政法又有程序行政法。值得注意的是，行政实体法偏重于肯定一般行政机关作为行政主体而享有的管理指挥者的优越地位，确认其所发出的行政行为（对一般行政相对人而言）具有不可抗拒的法律效力，着眼于保证行政权力畅通地运作。尽管实体法内也有行政机关义务和责任方面的条款。但是通常只属一些原则性、概括性的规定，而难以将其具体化和操作化。从某种意义上说，行政实体法仅仅是行政机关用来实施管理的法，而不是用来管理行政机关的法，单凭行政实体并不能真正有效地防止行政机关滥用权力。当前的城乡规划法作为城市规划部门主要的管理依据，也具有这些共同的问题。为此，行政法学界一直在推动行政程序法的确立，
18、欲将行政权力的行使规范于安全的轨道。已颁布的行政许可法在城市规划领域的适用上，明确了行政许可的种类、原则，城市规划行政许可实施的程序以及相关的法律责任。但对于整体城市规划运作的行政约束，仅有的这部法律仍远远不够。需要程序约束的内容还体现在：,3.中国城市规划法规体系,d.物权法-城市规划在处理土地利用的矛盾时，必然会涉及个人或团体的权利和利益。物权法目的就是要确认和保障个人的私有财产利益，其涉及到的利益关系与城市规划同样息息相关。相邻权在性质上是对相邻不动产所有权的延伸或限制，不是一种独立的物权，物权法则是对物的支配权进行了全面的限定。物权可以按照不同的标准分为多类。按照权利人是对自有物享有物
19、权还是对他人之物享有物权，将物权分为自物权和他物权。所有物是自物权，所有权之外的其他物权就是他物权。根据标的物是动产还是不动产，将物权可分为不动产物权和动产物权。不动产指土地、附着于土地的建筑物等不能移动或虽可移动但移动就会损害价值的物。不动产之外的物就是动产。因为土地的重要性和有限性，不动产物权的重要性高于动产物权。他物权制度主要就是为不动产设定的。他物权根据设定目的不同，又可分为用益物权和担保物权。用益物权顾名思义就是以实现对物的使用、收益为目的而设立的他物权，如土地承包经营权、国有土地使用权等。目前物权法中几个较为突出的提法包括了建筑物中“区分所有权”的规定、国有土地使用权期满后转让的规
20、定、因公共利益而征收或拆迁私人不动产的规定等。这些条例的推出，反映了法律对私人财产的保护和尊重，但具体的标准、条件、程序等仍需要细致的讨论。城市规划在现实的运作中需要时刻关注相关法律对权力的划分和限定。,3.中国城市规划法规体系,e.在民法法系国家中，经济法一般被认为是介乎公私法之间或公私法混合的一个部门法，是通过国家对经济事务日益增多的卷入而发展成为一个特殊的法律部门。在普通法法系国家，由于缺乏公私法之分的传统，因而虽然存在大量有关国家对经济管理方面的法律，但一般不存在经济法作为一个独立的部门法。中国法学界一般认为，民法主要调整平等主体间的财产关系，即通常所讲的横向的财产、经济关系。至于政府
21、对经济的管理、国家和企业之间以及企业内部等纵向经济关系或行政管理关系，它们不是平等主体间的经济关系，主要由有关经济法、行政法调整，民法基本不作规定。因此经济法作为一个部门法，它调整的对象是国家在对经济实行宏观调控过程中的关系。城乡规划法是否属于经济法范畴？从不同层面理解可以有不同的解释。1990年代以前我国的经济形态依然以计划经济为主，城市规划作为“国民经济的具体化和空间化”实质是国家实施经济计划的一个手段，因此，计划经济时期的城市规划相关法规不言而喻地可以归属于我国对经济法划分的范畴。而从经济法的广义对象看，凡调整不同生活领域中的财产关系的法律规范，都是经济法（见1920年代苏联法学界观点）
22、。城市规划法主要调整的是在城市地域范围内进行各项建设活动过程中所发生的各种社会经济关系，既包括了国家地方的经济调控关系，也包括了市场经济中各种利益主体的经济协调关系，因此，它也属于经济法的广义范畴。,3.中国城市规划法规体系,中国城市法规体系结构是一个以城乡规划法为核心的锥状网络结构的城市规划专门法规体系。其特点是纵向联系，表现为以城市规划法为顶端的分支式层级结构，城市规划法是这个领域的最高法律和核心法，其他行政规章和地方法规是他的配套与完善，他们都不得同城乡规划法相抵触，同时这个体系的结构是上位法制约下位法，下位法是上位法的补充与完善。,3.中国城市规划法规体系,第一层次：城市规划的核心法-
23、中华人民共和国城乡规划法中华人民共和国城市规划法作为一部国家法律，其效力仅次于宪法。它主要是调节城市规划与社会经济及城市建设和发展过程中的各项关系。确立城市规划法规与其他法律法规之间的相互关系；建立城市规划合法性的基本程序和框架，确定对违法行为的处置量度及执行主体；确立政府行政部门执行城市规划的职权范围及相应的社会机制。,3.中国城市规划法规体系,第二层次A：国家城市规划部门法规 主要包括建设部（单独或连同相关部门）在城市规划编制、管理实施方面出台了一系列与规划法相配套的法规。由于城市规划基本法具有纲领性和原则性的特征，它不可能对细节性内容作出具体规定，因而需要有相应的配套法来阐明基本法的有关
24、条款的实施细则。如城市规划编制办法、建设项目选址规划管理办法、历史文化名城保护规划编制要求等。,3.中国城市规划法规体系,第二层次B:国家颁布的城市规划技术标准与技术规范 它所规范的主要是城市规划内部的技术行为，是城市规划编制和实施过程中具有普遍规律性的技术依据。技术规范同样包括国家和地方两个层次，地方性技术规范可以与国家性的技术规范重叠并作出相应的修正。其中国家性的技术规范按其内容可划分为一般标准，如城市用地分类与规划建设用地标准；专项规划的设计规范，如城市居住区规划设计规范；总体规划中市政设施的专项技术规范，如城市工程管线综合规划规范等。,3.中国城市规划法规体系,第二层次C：地方城市规划
25、法规 包括了省级和市级两个层面。地方立法部门根据国家城市规划法和相关的法律法规，结合当地社会、政治经济文化等方面的具体情况，确立地方城市规划制度的基本框架，明确地方城市规划编制、实施的程序和原则，建立城市规划法规与各地方法规之间的相互协同关系。如广东省城市控制性详细规划管理条例，广州市城市规划条例等。,3.中国城市规划法规体系,第三层次：省、自治区、直辖市人民政府的城市规划主管部门颁布准则、条例和技术规范 地方城市规划行政主管部门制定的有关保证城市规划顺利开展的规章制度。该类法规涵盖城市规划过程中所涉及的城市规划部门内部以及城市规划部门与社会各部门和个人与城市规划直接相关的所有行为。同时也包括
26、城市规划编制和城市规划实施的依据、决策途径和相应的行政管理措施。如广州市建设用地规划许可证和建设工程规划许可证管理规定等。,3.中国城市规划法规体系,第四层次：市、县人民政府颁布的规章、条例和规范，以及城市总体规划、分区规划、详细规划和其他专项规划等。城市规划经法律程序的审批后具有法律效力，因此城市规划文本同样具有法律法规的特征。城市规划文本是根据国家和地方的各项法律法规，针对特定地域范围内的城市建设和发展内容进行具体规定的法定文件。城市规划文本应当包括两部分内容，即文字性的文本和对文字文本进行说明或具体化的图纸。我国城市规划编制的完整过程由两个阶段五个层次组成，即总体规划阶段和详细规划阶段；
27、市（县）域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划。其中城镇体系规划还包括全国性和省域，也可以根据现实需要制定跨区域城镇体系规划。,3.中国城乡规划法规体系,3)城乡规划法的构成与配套法律的关系,3.中国城乡规划法规体系,3.中国城市规划法规体系,4)城市规划相关法律：城市是人类社会存在的主要形式，他是一个综合而复杂的对象和领域，为了人类社会稳定和谐的发展，针对城市中的不同要素、或不同层面和属性制定了一系列的法律法规，城市规划法规只是其中的一个部分。也正是城市这个复杂而综合的对象使得城市规划法规与其他法规发生联系，这种联系是复杂而多样的。站在城市规划的角度，相关法律
28、主要与城市规划编制和城市规划行政管理有关行为相联系，有些相关法律是与城市规划法律相平行的法律规范文件。就法律地位而言，城市规划法比相关法规的某些文件要高，但它不能决定和支配这些法规。根据与城市规划法律法规的相关性，可大致分为三类：1)与土地权属、用途管理、土地特征及其要求相关的法律，如土地管理法、文物保护法；2)与城市重要设施有关的法律，如城市道路管理条例、城市绿化条例；3)在城市规划和建设过程中与城市环境和社会安全有关的法律，如建设项目环境保护法、保守国家秘密法等。这类法律均与城市规划的编制和实施存在一定的相关性。,3.中国城乡规划法规体系,城乡规划相关法律的分类构成,3.中国城市规划法规体
29、系,6）与城市规划行政和行政救济相关的法律在城市规划领域，对于从事城市规划的人员而言，规划法主要界定两种行为，即城市规划的制定和城市规划的实施。城市规划的制定包括城市规划的编制和审批两个环节，城市规划编制的对象和层次不同，规划工作的性质不同，城市总体规划等编制工作具有“立法”工作的特点，而编制城市详细规划等一般性规划又具有抽象行政行为的特点。而城市规划的实施，包括建设和管理两个环节，特别是城市规划管理是具体的行政行为，属于行政法规限定的范畴，其行为规范应遵循一般行政法规的要求，主要是行政管理法制监督法律；比如：行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等；城市规划法的属性在学术上还没有廓清，在我国，一
30、般是将城市规划法律划入行政法系。由于行政关系的不平等性，行政法的主要目的是限制国家机关的行政权力，保护社会组织、法人和公民的合法权益，他主要调节国家机关与社会之间的关系。城市规划法不仅明确国家机关和社会组织、法人和公民的权利和义务，协调二者之间的关系；在城市规划的制定和实施过程中国家机关还需要协调和平衡社会各社会组织、法人和公民的关系，以及城市各阶层之间的矛盾。在城市规划与建设过程中，政府和社会之间、社会组织之间、以及社会各阶层之间的矛盾与冲突的实质是经济利益，整体与局部、近期与长远的矛盾是城市规划的基本矛盾，因此，在这个层面上，城市规划法规又属于经济法的范畴。城市规划法的双重属性使得政府角色
31、产生内在的矛盾，是行政法权利限制的对象，还是社会矛盾的仲裁者？虽然我国规划法的属性尚不明晰，但规划管理者的角色是清晰的，即作为行政的主体，应当受到行政法规的制约，因此作为城市规划行政人员必须了解一般行政的法律。目前，在我国已经公布和实施的行政法规有：行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政许可法和行政处罚法，行政程序法还在制定之中。,4.城乡规划法解读,1。立法目标的转变，从实现社会主义建设目标转变为“改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。2。建立“城乡空间一体”的规划体系框架3。调整并更加明确的规定各级地方政府的权力和义务。4。重构了城乡规划体系5。调整和完善了城乡规划实施过程
32、中“规划许可证”制度6。建立了城乡规划修改和城乡规划的监督制度。7。强调公民法人的合法权益的保护，相关利益人的知情权，以及社会成员监督城市规划的权力。8。明确了违法行为和法律责任,4.城乡规划法解读,城乡规划的结构 与构成第一章总则 第二章城乡规划的制定 第三章城乡规划的实施 第四章城乡规划的修改 第五章监督检查 第六章法律责任 第七章附则,4.城乡规划法解读总则,总则：1。立法目的、2。适用范围、3。权力的划分、4。规划体系、5。规划制定和实施的原则和要求等,4.城乡规划法解读总则,立法目的：为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。
33、“为了加强城乡规划管理制定本法，清晰的表明规划法属于行政法范畴。规划法的目标是：协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，是立法目标。显然，这里混淆了城市规划的目的与规划法的目的。城乡规划法的功能是为制定城乡规划的参与者提供一些原则和规则（有些规则是强制性的，有些规则是非强制性的），同时为已制定的城乡规划的实施提供法律上保障手段，属于为决策和执行决策服务的范畴（刘家海/蒋明杰）。规划法既作为规划工作（规划制定）的框架，又作为实施规划的工具的重要意义（G.阿尔伯斯）。”协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展“的目的只能通过具体城乡规划制定和实
34、施来实现，这个目标的实现取决于规划制定和实施过程中参与者主观和客观方面非常复杂的因素，法律作为工具和手段无法实现上述具体的功能目标。法律作为行为规范是实现这个目标的保障措施之一。立法的目标应当是权利的界定保障和行为的限定，城乡规划法的目的应当是城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡建设活动，以及城乡规划的监督等领域参与者的权利界定和保障，以及各项行为的规范。,4.城乡规划法解读总则,法律的适用范围-名词概念的法律界定条文：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规
35、划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。,4.城乡规划法解读总则,本条阐明规划法是使用范围，包括：1）行为范畴：制定、实施和建设；2）行为的空间范畴：建设活动限定在“规划区”。本条界定了“城乡规划”和“规划区”两个概念，“建设活动”没有法律解释，显然不完备。城乡规划的监督和城乡规划的公共参与没有纳入本法范畴也存在缺失。城乡规划作为法律地位的文件，规划制定过程中公共参与是
36、规划成果合法性的基础。公共参与行为必须获得法律保障。,4.城乡规划法解读总则,“建设活动”没有法律的解释，在实践中容易导致法律适用的混乱。旧法建设活动的法律解释是：指在城市规划区内所从事的一切与城市规划有关的建设活动。具体由以下几方面组成：1）任何部门、单位、集体和个人在城市规划区内，以新建、扩建、改建方式进行的各类房屋的建设，以及房屋建筑附属或单独使用的各类构筑物的建设。2）市政建设部门及有关部门在城市规划区内，以新建、扩建、改建的方式进行的城市道路、桥涵、地铁、广场、停车场及附属设施，对外公路、铁路、港口、机场及附属设施等的建设。3）市政建设部门及有关部门在城市规划区内，以新建、扩建、改建
37、的方式进行的给水管道及水源地设施、排水管道及污水处理设施、燃气输送管道及各类调压设施、热力输送管道及集中供热设施、电力输送线路及供变电设施、通讯线路及附属设施等的建设。4）市政建设部门及有关部门在城市规划区内所进行的防灾工程、绿化美化工程、以及其他工程的建设。5）为了完成上述各项建设工程或因其他需要而进行的各类结构简易的临时性建筑物、构筑物、工程管线或其他设施建设。,4.城乡规划法解读总则,法律规定主体的权力与责任城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规
38、划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。制定城乡规划是法定的责任和义务，这个责任和义务的主体依据城乡规划的类型来确定；1）全国城镇体系规划建设部；2）省域城镇体系规划-省建设厅3）城市总体规划-市政府5）镇总体规划：A县政府所在地县政府;B其他镇镇政府6）分区规划-市镇规划局7）乡村规划县以上政府划定需要编制乡村规划的区域，该区域内的乡镇政府是乡村规划的主体。8）国家鼓励和指导未纳入规划区域的乡村编制规划，编制主体和该规划的法律地位不明确。这个
39、规定在城乡规划制定的章节有详细的规定。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求，规划要求在具体在规划成果中体现，从而在法律层面上肯定规划成果的地位，规划区内的建设活动违法规划要求就是违法。在国家法律层面上确定规划成果对建设活动的限定的法律地位。,4.城乡规划法解读总则,第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地
40、管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。1）制定城乡规划的一般原则：应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。2）制定和实施城乡规划的要求：改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。3）城镇总体规划制定的要求合理确定城市、镇发展规模、步骤和建设标准。4）规划区内建设活动的要求：a.遵守城乡规
41、划法（第二条）b.符合规划要求（第三条）符合城乡规划成果的要求c.遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。（第四条）,4.城乡规划法解读总则,讨论：总体规划编制的是否有权利确定城乡建设标准，如果有这个权利，他与国家有关技术规范的关系如何，换而言之，规划成果与国家技术规范的法律地位关系如何？比如城市建设用地标准、土地开发强度、绿地建设标准、建筑日照间距。等。总体规划是在国家标准的框架内选择确定具体城市的建设标准，还是依据实际情况参照国家标准来确定。城市总体规划作为地方立法行为与国家技术标准之间的关系阐述不清。,4.城乡规划法解读总则,城乡规划与其他规划的关系城乡规划与国民经济和社会发
42、展规划，以及土地利用总体规划的关系是规划制定过程中突出问题。本条规定：城乡总体规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，这意味着国民经济和社会发展规划是城乡总体规划的前提和条件，这个阐述于计划经济时期城乡规划是国民经济计划的深化和空间化的阐述基本一致，前者是“计划”，比较具体，城乡规划可以深入和执行，现在变“计划”为“规划”了，二者变成“依据”关系。首先，国民经济和社会发展规划与城乡总体规划的时间范畴不一致，国民经济和社会发展规划是5年为一个周期，城乡总体规划是20年为一个周期，长期规划以短期规划为依据显然不合逻辑。其次，国民经济和社会发展规划的是一届政府的工作目标，城乡总体规划是社会全体的发
43、展目标，在目标取向上二者存在差异。理论上讲我国是人民政府，政府的工作目标能够代表社会的整体愿望，然而现实情况却不是这样。政府首脑的主观意志和短期行为常常反映在地方政府的国民经济和社会发展规划之中。第三，近几年的规划实践经验是-城乡规划的空间发展引导与控制，与国民经济和社会发展规划的政策和投资引导的“双平台”控制；城乡近期建设规划与国民经济和社会发展规划协调一致，这种实践在珠江三角洲的发展中取得一定成效。,4.城乡规划法解读总则,城乡规划与其他规划的关系城乡总体规划与土地利用总体规划是法律地位平等的两个规划，它由两个不同的政府部门编制规划，同时二者密切相关，不可分割。本法要求“衔接”实际很难操作
44、，如果“衔接”是规划思想意识的要求，在规划实践中已经贯彻下去了，如果是两个规划成果的“衔接”，则缺乏“衔接”的手段和制度。现实中不衔接情况主要有：规划编制的目标政策不同；部门工作目标考核标准不同；两个规划和部门的地位是平等的，缺乏衔接的主体。,4.城乡规划法解读总则,第六条各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。本条在法律层面上确立城乡规划的财政保证制度，成为财政支出的合法类型。主要问题是乡村没有财政预算，特别是村庄没有政府机构，村民委员会不是行政机构，没有财政权利。城乡管理费用的没有标准，是以行政机构的等级来定人员、定编制，按人头来预算管理费用；还是以规划管理的事务量来确
45、定管理费用；比如，珠江三角洲的一些乡镇，经济比较发达，规划管理事务比较多且复杂，而规划机构设置受到行政机构设置的限制，管理费用得不到长期稳定的保障。本条应当有具体执行的政策。,4.城乡规划法解读总则,第七条经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。本条重申了城乡规划成果的法律地位。依法批准的城乡规划就是指具体的城乡规划成果。,4.城乡规划法解读总则,第八条城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。城乡规划的公式制度，属于行政公开的具体制度之一。城乡规划的公示是公布行政公开和公共参与的重要内容。本条强调规划成果
46、的公布要求，但是缺乏具体技术要求，应当有配套政策，比如公布的实践要求、地点要求、公布的媒体和方式、成果内容的范围和深度等。比如规划成果在县委大院的宣传栏里公布，大院有武警看门，人民群众不能随意进入，尽管有公布的形式，也没有公布的效果。,4.城乡规划法解读总则,第九条任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。保障公民权的重要方面：本条阐述
47、建设活动中利益相关者的知情权，属于行政公开的内容之一，城市规划作为行政工作，全过程的公开和透明是保证公正而有效率的工作的前提，本条内容较以往有进步，但是仍然不够，行政管理的公开和透明是监督的基础和前提。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。这里的疑问有两点：1）控告和举报属于什么权利，是否属于规划诉讼的权利，使用于什么法律，行政复议法？行政诉讼法？2）违反城乡规划的界定：违反城乡规划制定要求的违法行为是否可以起诉，如果可以它与行政诉讼法的关系如何？在英国规划的制定是不能起诉的，只有在开发控制中可以进行规划起诉，规划制定的合法性提高公共参与的制度来
48、保障。,4.城乡规划法解读总则,第十条国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。先进性、科学性与规范性的要求存在内在矛盾，解决这个矛盾其一是改革规范内容和要求，使之能够容纳创新行为；其二是制定可以创新规划的编制程序，在这个程序中允许突破现行规范要求的创新规划。,4.城乡规划法解读总则,第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。管理工作的内含是什么？按照旧法规的理解是包括正式规划的制定和实施的全过程管理，“地方政府部门负责本行政区域的城乡规划管理工作”，如果包含城乡规
49、划的制定内容的话，其一，本条所明确的城乡规划主体与本法第二条矛盾，政府部门与政府是两个不同的责任主体；其二，会出现部门制定规划，而从政府执行的悖论。这里应当将规划管理工作改为“开发控制”，或者是城市规划的实施管理工作。,4.城乡规划法解读城乡规划的制定,法律是行为的规范，城市规划制定行为包括：组织编制、编制和审批三种行为和三个环节；规划制定的三种行为分别对应三个不同的主体：组织编制的责任主体、规划设计单位、规划审批的责任主体，规划的组织编制和审批权力属于不同层级的政府及其部门。我国城乡规划制定的基本法律制度是按城乡规划体系的类型确定相应的组织编制主体、规划设计单位、审批主体；规划法以空间尺度划
50、分城乡规划体系，与政府行政管辖范围相对应。本章的主要内容包括：1）城乡的组织编制：组织编制的的责任主体、组织行为的准则与程序；2）城乡规划的规划审批：规划审批的主体与相关组织、审批的要求与审批程序3）城乡规划的编制：规划编制的单位的资质要求、城乡规划编制的基础资料、城乡规划的主要内容、空间范围与时限要求，编制的程序要求；4）城乡规划的公布：,4.城乡规划法解读城乡规划的制定,规划编制单位的资质要求城乡规划编制属于什么性质的工作？政策制定、立法、纯粹的技术改造，用法律规定城乡规划的编制单位，其思维仍然将城乡规划的编制视为纯粹的技术工作。城乡规划中有技术工作，但不是全部。规划单位的资质要求只能限定
