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1、财政预算绩效管理的新路子陕西省榆林市的改革实践 预算绩效管理源于上世纪40年代的美国，但是其后对于它的研究与应用陷入了一段时间的停滞。但是从20世纪70年代开始，由于石油危机等冲击导致西方主要国家相继陷入了政府支出不断膨胀、经济增长停滞、财政危机严重的局面。面对着严峻的国际国内形式，以美国、英国、新西兰和澳大利亚等为代表的OECD国家进行了以结果为导向的预算绩效管理改革，实施预算绩效评价并积极应用评价结果。其中又以美国的重塑政府运动最为成功，它将预算绩效管理水平上升至了一个新的层次，并且于1996年结束了美国长达40年的财政赤字，成效举世瞩目。我国自从2003年开始部门预算改革，标志着我国预算
2、制度改革的正式启动。而其后进行的一系列部门预算、收支两条线、国库集中收付制度、政府采购以及规范预算编制程序等多项制度改革，取得了较好成效，构建了良好的制度环境。随着我国公共财政体系的不断完善，政府预算工作重心也逐渐由怎样分钱而转向怎样用钱，财政预算工作不再是公共资源的简单再分配，而是通过逐步加强对于公共资源的使用全过程的管理，缓解有限的公共资源与近乎无限的公共需求之间的矛盾。我国政府预算绩效管理正是在这样一个大环境下逐步推行，堪称是一场无声的革命，是政府理财理念的一次理性回归，更重构了财政与其他各部门之间的关系。目前，从中央到地方，均设立了专门的绩效业务管理处室，特别是地方政府更是积极参与到预
3、算绩效管理的探索中，形成了各地具有鲜明特点的预算绩效管理实践经验。一、预算绩效管理的一般分析（一）预算绩效管理的内涵1.预算绩效管理的定义预算绩效管理，或称为目标-效果导向管理，是公共财政支出绩效管理的简称，是指预算部门根据公共财政效率原则及其方法论，以绩效目标的设立、实施、评价反馈为基本环节的公共财政管理制度。具体说来，绩是指财政支出需要达到的业绩目标，也就是支出所要达到的目标或者计划，而这种目标或者计划最好使用量化指标来表示，从而利于考评。预算是指为了达到这一量化的业绩目标所需的拨款额，即公共产品或者劳务的成本，其中存在两种情况一是能够量化的成本，这部分成本通过政府公开标准化支出来计算；二
4、是不能量化的成本，这部分成本由政府进行公开招标、政府采购等方式来进行间接衡量。效是指公共产品业绩的考核与预算相挂钩的方式。预算绩效管理制度具有长期性、稳定性以及全面性，并且将融入部门日常的工作中，对其工作行为以及财政资金使用起到规范、约束以及评价作用。预算绩效管理制度并不仅仅局限于事后绩效评价，其应用应当贯穿预算编制、执行、事后评价以及结果应用全过程。2.理论层面分析尼斯坎宁模型尼斯坎宁于1973年提出了著名的官僚产出模型。他认为，官僚是非常重要的，因为官僚们在制定和执行计划方面有着极其宝贵的知识，而且他们任职时间往往长于选出来的官员，对各种规章制度了如指掌。他同时也指出，官僚也是有着自己的利
5、益诉求的，而不仅仅是机械地与被动地履行民众代表的意愿。在市场导向的私人部门里，一个人的目标可能是使其所在公司尽可能能地多赚钱，这样个人的薪金也随之增加。相反，官僚们则要关注于官位的特权、公共声誉、权利和官职，因为对他们而言，增加货币收益的机会微乎其微。而权利、地位等都与官僚的预算规模大小呈现正相关，因此他得出结论：官僚们的目标是追求预算资金最大化。也就是说，官员本身也是经济人。但是与一般意义上的经济人不同的是，官僚是在政治市场上的经济人，他们服从的是管理效用函数，此函数的变量不是个人收入，而是薪水、为他工作的员工人数及其工资以及知名度、特权、权利或地位。具体可以从以下的模型曲线进行分析： 图1
6、.尼斯坎宁的官僚产出模型 如图中所示，横轴表示官僚的产出Q，Q代表的可能是当地高速公路里程数，也可能是国防部储存的导弹数，也可能是高等教育的提供数。纵轴代表美元数。曲线V代表控制预算的立法提案人认定的每一Q水平的总价值。V线的斜率是产出的边际社会效益，其图形是根据边际收益递减这一合理假定画出来的。C表示提供每一产出水平的总成本，其斜率表示每单位产出的边际成本，C是根据边际成本递增的假定画出。在效率的要求下，效率产出是在边际成本等于边际收益时的产出（MV=MC）。但是对于官员们来说，只生产Q*产量是不能够满足其管理效用函数需要的，他们会在预算约束条件下生产Q,但是Q不是效率产出。此外，官僚们会努
7、力宣传其活动，以便提高提案人对于受益程度的评价使V曲线向上移动，这样Q就会向右边移动，从而使得官员们的扩大预算规模的目标得到满足。对于我国实际情况来说，每个部门负责人都有扩大本部门预算的意愿，即为了争取达成在任期间更多政绩的目的，向上级部门争取更多的财政资金；而我国地方官员的任期制度，使得这种意愿在其任期内更为强烈。这种意愿带来的各种争取财政预算资金的扭曲行为（跑部钱进，跑项目等），为了满足当地官员的管理效用函数，将会导致预算资金的重复与低效率利用，产生大量政绩工程。预算绩效管理就是要在预算管理全程融入绩效的观念，评估是否应该投入财政资金，论证其可行性以及必要性，在此基础上进行预算资金的运营及
8、管理，有效的避免了预算资金的浪费，实现财政有效率的运行。（二）预算绩效管理的重要性1.加强预算绩效管理是践行科学发展观的迫切需要科学发展观的核心是以人为本，而以人为本体现在预算工作中就是要落实财政预算资金取之于民，用之于民的本质。公共财政取之于民，来源于民众缴纳的税费；同时根据委托-代理理论，政府部门应当落实社会公众受托责任，提供高效的公共产品和服务。预算绩效管理是在当前条件下对于有限财政资金的科学配臵与利用，使其产生应有的社会效益。通过预算绩效管理，能够破除长期以来财政工作中的重分配，轻效益的错误认识，提高公共资金使用的效益，提高公共产品与服务的质量， 最终受益者始终是广大民众，这也与以人为
9、本的核心内容密切相关。2.加强预算绩效管理是推进财政科学化精细化的迫切需要财政的科学化精细化管理，就是要从实际出发，实事求是，积极探索和掌握财政工作规律，健全管理制度和运行机制，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，明确职责分工，优化业务流程，切实提高财政管理水平和资金使用效益。从绩效管理的角度来看，目前存在的问题主要有预算编制粗放、编制与执行部门相脱节、预算没有真正的结果导向、资金使用效果不明显等。加强预算绩效管理，就是运用科学的绩效评价体系，配合严密的财政管理体制，客观评价财政支出的经济以及社会效果，并以此为依据指导下年度预算工作。这样能从根本上提升各级部门关于财政科学化精细化管理的认知水
10、平，实现奖优罚劣的目的，为财政资金的有效使用提供制度保障。3.加强预算绩效管理是建设高效、透明政府的迫切需要一方面，随着社会民主化程度的提升，民众对于政府的资金使用效率情况日益关心，纳税人意识不断增强；另一方面，预算绩效管理对于政府部门行为进行量化尺度衡量，也有利于民众改变其在公共委托-代理中的信息不对称弱势地位。中央已经明确要建立责任型、阳光型政府，要在执政过程中全方位关注民生，这一点，从近些年来的财政民生支出大幅增长可见一斑。目前，我国政府还存在着机构臃肿、职能重叠、权责脱节、效率不高等问题，与建设高效、透明的政府的要求相去甚远。通过加强预算绩效管理，引入绩效理念，将过去的注重投入的老观念
11、逐步转向注重结果的新观念上来，这也与建设责任型、阳光型政府的要求相一致。二、OECD国家预算绩效管理经验及启示以美国、澳大利亚为例 OECD国家由于在政治制度、国家体制和经济发展层次方面较为接近，特别是由于经济全球化的不断发展，以及知识经济的爆炸式增长，使得其中各国在相互学习先进经验的理念上高度一致，相互借鉴日益密切。反映在预算绩效改革中，就有许多显而易见的共性特征。在这些国家中，美国、澳大利亚、新西兰等国的经验尤为具有代表性，这里以美国和澳大利亚的预算绩效管理经验为例，总结经验，得到启示。（一）美国的经验预算绩效管理起源于美国，其发展与探索的轨迹对于整个西方国家都产生了极其深远的影响，并且这
12、种影响的范围还在不断的扩大。早在上世纪初，美国纽约市政府就意识到要通过预算绩效进行测量与报告，这样才能保证预算资金支出的效率，于是著名的纽约城市研究署应运而生。它诞生之后，纽约市混乱、非专业化的财政管理才得到改变，为预算绩效管理的后续发展起到了良好的开端探索作用。美国第一次系统提出绩效的观点是在上世纪30年代的胡佛委员会，20世纪30年代，美国农业部和田纳西河流域管理局首次对绩效预算进行了尝试。特别是1949年的胡佛委员会向国会提交的一份有关绩效预算的报告，详尽描述了绩效预算的概念，并对其给予高度评价，预算绩效管理成为了政府治理的一种全新的理念，其基本含义是将绩效水平与具体的预算数额联系起来。
13、此后美国又尝试过规划预算、计划/规划/预算等方法，都取得了一定成效。这些改革在西方世界产生了巨大的影响，以成本一绩效作为评价标准的管理理念，日益深入人心。由于政治以及技术上的原因，胡佛委员会提出的绩效预算在当时并没有取得成功，但是它向外界传递了明显的信息：首先，它告诉人们是专业人员在管理公共服务的提供和以效率标准进行决策。其次，它还告诉人们每一项支出都被预算官员仔细审查以确保其最大化纳税人利益。在上世纪70年代，石油危机导致发达国家经济普遍陷入滞涨，各国政府普遍面临的国与国之间竞争加剧、全球化进一步发展以及财政管理遭遇信任危机等问题，各国民众普遍要求政府进行改革。在公共选择理论、委托代理理论以
14、及治理理论的支持下，从20世纪80年代开始，西方各主要发达国家掀起了政府改革的浪潮。各国的改革在广度、深度和成效方面虽然存在差异，但都涉及公共管理模式的根本性变革，即表现形式都是对传统公共行政模式的否定，改革的目的都是要寻求替代官僚制组织的政府治理模式，并且都是以政府职能的市场化作为改革的基本取向。这起政府改革浪潮被统称为新公共管理。美国一直延续至今的新绩效预算管理改革正是在重构政府运动以及新公共管理改革浪潮的背景下，在上世纪90年代由美国克林顿政府推行的。克林顿政府在先后推行了政府绩效和成果法案和国家绩效评论之后，开始推行新绩效预算改革。新绩效预算的思路主要是整合部门直接项目产出与社会产出，
15、是对以前所有的预算改革探索经验的总结与发扬。新绩效预算强调对结果负责，而并非以投入为标准来拨款。政府机构节约了成本或者努力提供服务，而获得奖励; 从而在发展战略、成本分析中， 更注重绩效的长期性。通过实行以结果为核心的预算， 赋予政府机构更大的灵活性，在服务提供过程中，政府可以变得更有效率、更富于企业家精神。新绩效预算改革可分为三个阶段，总结如下表： 表1.新绩效预算的三个阶段 （二）澳大利亚的经验澳大利亚的公共支出绩效系统搭建较早，在第二次世界大战之后，澳大利亚的经济飞速发展，但是与此同时，联邦政府的支出也迅猛增加。联邦以及州一级政府的财政收支压力很大，被债务以及赤字的问题严重困扰。特别是上
16、世纪80年代以后，澳大利亚政府由于连年赤字，政府的运行成本持续上升，以至于对经济增长已经产生了极大的消极影响。澳大利亚社会各界对于遏制政府支出快速上升的势头进行了广泛的关注。在这种背景下，澳大利亚政府提出并搭建了公共支出绩效考评系统。此系统遵循“4E”标准，即经济性、效率性、效益型和公平性，全方面考核联邦政府内部的支出情况。具体说来，其流程如下：1.编制政府总体发展目标。此项工作由支出审查委员会完成，该委员会主要由政府总理、国库部长、财政部长等组成，负责根据公众需要研究确定政府在下一财政年度应提供的公共产品数量和种类，确定预算有限安排事项清单，评估实现目标安排的个部门职责，考虑实现过程中的各种
17、不确定性等。2.分解总体发展目标为部门具体目标。政府各部门根据编制好的总体发展目标，将各自应提供的公共产品目标进行分解和细化，形成具体的部门目标。细化的具体目标与总体发展目标相比更为详细以及更富有可操作性，与实际情况结合更为紧密。3.编制年度绩效计划，设计绩效考评指标。政府各部门根据细化的部门目标来编制本部门的年度绩效计划，年度绩效计划与部门预算紧密相连，其内容主要有：部门本年度可具体量化的绩效目标; 完成目标所需的资源、策略、方式和过程等; 绩效目标与部门具体目标的关系; 机构内部管理目标(人力培训等) ; 影响目标完成的各种潜在因素; 绩效考评的时间和形式安排等。4.出具年度绩效评价报告。
18、一个财政年度结束以后，每个相关部门都必须编制本部门的绩效评价报告，用以提供本部门绩效管理的基本信息。绩效评价报告的内容主要有：本年度计划绩效指标与实际执行情况的对比;与以往年度绩效指标实现情况的比较;对未实现的绩效目标的说明及补救措施;对年度绩效计划的评价;对不可行的绩效目标的调整建议;说明报告中提供的绩效信息的质量及其他需要说明的问题。5.对绩效管理成果进行绩效审计。审计工作是由审计部门对于政府部门的工作与活动的经济性、效率性以及效益性进行经常性的审计监督，其主要类型分为效率审计以及主要项目绩效审计两种类型。其中效率审计主要检查个人或机构履行职能或开展活动的程序，以及评价活动的经济性和效率性
19、。项目绩效审计的范围比效率审计要窄， 只评估联邦机构在管理方面的经济、效率和效果， 主要考虑项目和个人的管理职能。澳大利亚国家审计署作为一个既独立于政府，又独立与议会的机构，负责政府的绩效审计工作，从而有效的避免了绩效审计工作受到联邦政府的干扰，保证了审计结果的客观性和公正性。此外，澳大利亚联邦政府为了保证公开透明，从编制预算开始到报告决算到绩效审计都在议会以及社会公众的监督下进行。预算草案在议会通过后就在互联网上公布，公众可以随时查询，也可以随时到市政厅提出公共支出的建议与意见。通过透明的公共支出绩效考评系统，澳大利亚政府赢得了公众的信任感，同时提升了预算绩效管理的作用。（三）新西兰的经验新
20、西兰是OECD国家中推行预算绩效管理较早的，并且相对其他国家而言，新西兰的预算绩效改革进行的最为彻底，很有代表性。在20世纪70-80年代，新西兰的经济发展陷入了困境。政府对经济实行过多的干预和控制, 在国家的出口补贴和进口关税的保护下, 新西兰的私人部门没有面临国际竞争的压力，发展意愿不强烈，经济发展缓慢。为了维持这样的低竞争的局面，新西兰政府积累了大量的财政赤字，同期财政赤字占GDP的比例约为9%。而当左翼劳工党上台执政之后，认为80年代财政经济危机主要是由于政府干预过多。他们认为应当将一大块商业领域交由市场,让市场竞争机制解决。新西兰预算绩效改革正是在这样的大环境、大背景下推行，具体实施
21、的措施如下：1.分别定义预算、产出与结果，明确界定各部分的责任。定义预算为带来产出的基本财政成本;产出是由本部门或第三方提供的产品和服务;结果是政府活动实现的社会效益,是指在法律上对公众重要的政府活动和实际结果。新西兰预算绩效管理的突出特征就是分别界定这三部分的各自的职责，每部分的负责人都必须保证本部分的职能得到实现：决策层、领导层须对预算编制方面负责，具体管理部门对于预算资金分配以及产出对社会公众负责。各部门各司其职，互相协作。2.结合政府中长期战略，制定政府结果导向目标。从1994年开始，新西兰预算绩效管理均与政府所制定的中长期的目标相匹配，并根据目标的重要程度进行先后排序处理，然后落实到
22、部门的具体目标制定上来，将宏观目标与部门具体目标相结合。新西兰的新绩效预算以结果引导预算过程, 不仅要求各部部长在预算中说明产出与政府期望实现的结果之间的联系,还要在审查的过程中广泛地运用经过评估的结果, 这一系列改革为预算的编制、执行、监督和评估建立了明确的结果导向。3.创新政府财务管理方式。顺利实施绩效评估，通过在预算管理中引入权责发生制功不可没。新西兰是世界上最早引入权责发生制的国家。目前世界上只有新西兰、澳大利亚及英国实行完全的权责发生制预算制度。在其1988年颁布的国家部门法和1989年公共财政法的框架下，新西兰对于传统的现金收付制的预算管理制度进行了全面改革，引入了私营部门中普遍使
23、用的权责发生制会计制度。通过这一制度，财政部和国库部、国会审计署可以清楚地掌握各个部门的财务信息以及最近几期变动情况，为其评估绩效提供了有力的工具。（四）OECD国家预算绩效管理经验的总结OECD国家由于经济社会存在许多共性，其成员国通过预算绩效改革的探索有许多成功与失败的经验可以总结与借鉴，对我国现阶段预算绩效管理改革进一步推进起到少走弯路的作用。截至目前，OECD国家的预算绩效改革难言完成，仍然在进一步的探索之中，但是归结起来，确有以下几点宝贵经验可供我国借鉴：一是坚决以市场化为导向进行。无论是美国的新绩效预算还是澳大利亚4E标准的公共支出绩效标准，都体现了类似于私人部门的市场化特征。其实
24、绩效理念究其源头，也是在私人部门中首先得到应用。传统的政府行政管理框架以及投入型预算的运作下，政府不注重资金使用效益、低效率甚至浪费公共资金，引起了越来越多人的反对，特别是在公民权利、纳税人意识日益觉醒的今天，表现的尤为强烈。在公共选择理论、委托-代理理论等现代政府管理学说得到广泛传播的今天，对于政府提高公共资金使用效率的呼声也日渐高涨。公民呼声以及学术界共识使得政府在预算改革方面借鉴了更多微观经济主体管理的经验，改善政府在运行效率和产出方面的不足。这种市场化管理方式已经渗透入发达国家甚至发展中国家预算管理的方方面面，成为预算绩效改革的深刻烙印。二是明确界定绩效目标。美国上世纪40年代绩效预算
25、尝试之所以失败，很大程度上是由于并未整合好部门与社会的发展目标以致于绩效目标的界定方面出现了很大的偏差。新绩效预算则吸取了这个教训，充分整合部门直接产出与社会产出，并在此基础上确定绩效目标。由于与传统投入型预算相比，绩效预算对于项目投入已经大大放松，只把重心放在项目的直接产出与社会产出上。OECD国家在推行预算绩效管理改革的时候，会充分考虑部门与社会当期以及中长期的产出，明确制定各个阶段应当达到效果的整体规划，提升绩效管理的科学性。三是建立完善健全的绩效评价体系。财政预算管理的核心是绩效，绩效的核心是绩效评价。在充分贯彻了绩效的理念后，如何来评判项目是否满足绩效目标则是首要目标；预算绩效管理实
26、践中，最核心的也是绩的标准的确定。绩效评价指标体系的选用如果得当，就能够在很大的程度上提高行政管理的效率，同时，通过对活动或计划建立标准，还可以考核部门各主管工作是否尽职尽责。相反，如果绩效评价指标体系选择不当，或者测量的方法不当，可能还会产生一些负面的影响。建立财政绩效评价体系的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中，使政府预算能像企业财务计划一样，对政府的行为进行内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高政府运行效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。四是注重相关法律法规体系的建设，提升政府的透明度。OECD国家进行政府预算绩效管理改革十分重视相关法律法规体系的建设
27、，政府预算绩效管理的执行主体、监督部门、职责权限、目标内容、操作规程等都有明确的法律规范与原则指导。举例来说，美国颁布了政府绩效和成果法案和国家绩效评论；澳大利亚虽然没有颁布专门的绩效评价法案，但是通过新的相互关联的法律来取代现有的制度条文，以便绩效评价的框架上升到法律高度，保证其法律效力；新西兰1994年通过了财政责任法案。五是在预算管理中引入了权责发生制。权责发生制最初由新西兰在上世纪80年代最先引入，从90年代至今，越来越多的OECD国家在政府预算编制以及政府会计核算领域引入该机制，对推动预算绩效改革起到了非常重要的作用。与传统的现金收付制相比，权责发生制不仅仅是对现金投入的费用进行控制
28、，而是对与产出和结果相关的所有费用进行计量，而在预算绩效管理中，这点非常重要。权责发生制的引入使得政府预算会计能够适应预算绩效管理测量产出效益和结果质量的要求，对于探寻合理的预算拨款规模，制定科学的绩效规划，调整未来绩效目标等工作具有不可替代的作用。三、国内其他地方政府预算绩效管理的探索（一）上海市闵行区的改革实践1.实施背景上海市闵行区位于上海市腹部，是距离上海市中心最近的郊区，现有面积371.68平方公里，周边与浦东新区、徐汇、长宁、嘉定、青浦、松江、奉贤等区接壤。自从2000年建区以来，闵行的经济高速发展，综合实力不断增强，2009年全区预计完成生产总值1234.4亿元，比上年增长10.
29、2%，其中第三产业增加值比上年增长24.8%；实现财政总收入342.8亿元，比上年增长7.4%，其中，区级财政收入110.3亿元，比上年增长14.3%。虽然经济高速增长，政府财力也同步增长，但是由于城镇化不断推进，人口不断增长，公众对于公共服务的需求也与日俱增，政府预算资金的供求矛盾日益凸显。为了缓解公共资金压力与公共服务的紧张状况，闵行区政府积极探索公共预算绩效改革，经过5年的探索与尝试，已经形成了一套贯穿于整个预算过程的具有特色的绩效管理模式。2.预算绩效管理的主要内容上海闵行区的改革是在预算监督的大框架进行的，并且部分应用了美国联邦政府绩效预算的核心工具。其改革是区人大推动，以预算监督改
30、革为框架、以绩效评审为重点，并且被相关媒体成为预算再造改革。具体说来，有以下的主要内容：（1）形成了以结果为导向的预算管理模式以结果为导向的预算管理模式，或者成为目标-结果导向的预算管理模式，是与过程管理相对应的预算管理模式。传统的预算管理模式注重过程管理，忽视目标管理，其重大缺陷在于缺乏明确的管理目标，难以协调众多的要素在有目标的前提下整合。值得注意的是，结果导向的预算管理并非不注重过程管理，而是在评判的时候注重结果。闵行区财政局在2008年率先选取教育、卫生、劳动就业、社会保障、公共安全等涉及民生的五大领域首先试行以结果为导向的预算编制试点，2009年又颁布了闵行区全面开展以结果为导向的预
31、算管理改革的实施意见，形成了以结果为导向的预算管理的基本模式。该模式要求区委政府制定的战略目标，各部门分别确定工作目标，根据工作目标确定预算目标和绩效目标，再根据实现绩效目标的需要计算确定财政投入。明确量化了预算资金分配，保证了目标公众的利益。（2）建立了全过程的绩效评价体系闵行区财政局在借鉴国内外成功经验的基础上，结合自身的实际情况，研究开发了一套评价程序和评价体系，把对项目支出结果的事后评价扩展到预算管理的全过程。特别值得一提的是，闵行区在进行项目的全过程评价时，借鉴了美国联邦政府的项目评估分级工具（PART），每个参评的项目都必须通过回答14个问题，获得有效、基本有效、一般、或者无效的等
32、级，获得无效等级的项目很有可能会被取消。此外，在评价结果的社会公开方面，闵行区也是走在前面，在其政府公开信息目录中可以查询到参评项目的事前、事中、事后的各阶段评价。全过程的绩效评价体系突破了单纯事后评价的局限性，有利于保障预算内资金的有效配臵和发现问题及时纠正，提高政府管理效率、资金使用效率和公共服务水平。（3）强化了以人大为主导的参与式绩效预算机制闵行区绩效预算决策机制始终坚持了以人大为主导，制度化有序参与的方向。首先，在预算编制和审议过程中，政府和财政部门根据人大对于预算审议的要求，改进了向人民代表大会提供的预算信息，努力探索分层分类、繁简适度、清晰易懂、重点突出地向人代会和人民代表提供预
33、算信息。其次，在项目绩效评价过程中，邀请人大、政协的专家和代表共同参与对绩效目标和指标的论证、对项目效果和评价报告的评审，充分发挥人大的主导作用。参与式绩效预算机制有利于推进预算决策的科学化和民主化，有利于人民代表大会加强对于预算的审议监督。（二）广东省佛山市南海区财政专项资金竞争性分配的尝试1.实施背景广东是我国改革开放最先开始的地方，也是我国经济水平最高、发展速度最快的地区之一。同样的，广东省在推进各项财税改革的动作方面，也走在全国的前列。从2004年起，佛山南海区财政局以专项资金绩效评价为起点，构建了以结果为导向的预算编制、绩效评价、绩效问责的完整绩效管理链条，探索出了一条财政专项资金绩
34、效管理的成功之路。而从2008年开始，广东省财政厅又在全国首创推出了财政专项资金实行竞争性分配，开创了省一级财政专项支出绩效管理的先河。广东财政专项资金绩效管理既立足于我国的国情，又吸收了国外的先进经验，同时没有照搬其现有的规章制度，探索出了一条具有中国特色的财政专项资金的绩效管理模式。广东的经济总量虽然在全国一致排名第一，但是在其内部区域差异同样明显，按照地理位臵与经济特点划分为珠三角经济区、东翼、西翼以及北部山区。东西两翼和北部山区占全省土地面积和人口总量分别为69:5%和50.2%，GDP总量仅占全省的17.4%，人均GDP只有珠三角地区的1/4。广东省内部区域差异系数为0.77，为高于
35、全国平均水平。传统的财政转移支付专项资金难免陷入撒胡椒面的局面，不能让财政专项资金产生点带动面的作用。在财政资金有限的情况下，缺乏优选机制，导致公共资源配臵效率不高。2008年，广东省财政厅通过实地调研，在全省范围内推行了产业转移工业园的专项资金竞争性分配，建立多中选好，好中选优的项目优选机制。2.专项资金绩效管理的主要内容专项资金竞争性分配改革的思路是，对资金分配结果具有可选择性、不固定使用对象的专项资金，在分配环节引入竞争机制，在明确使用范围及预期绩效目标的基础上，通过招投标或专家评审等方法，在众多备选项目中选择最能实现专项资金绩效目标、使用效益最高或实施成本最低的项目。广东财政自2008
36、年对省级财政专项资金试行竞争性分配改革以来，已竞争性分配重点产业园区建设、农业、水利、劳动力转移扶持资金近85亿元。具体说来，其操作中主要做法是：（1）建立完善专家库由于绩效评价的跨行业、跨地区以及跨层次的特征，导致绩效评价工作的难度颇大。广东省为了解决此问题，并且为了强化资金投向的科学性、公开性和准确性，引入了专家评审机制，并在此基础上建立了评审专家库。目前专家库已有环境保护类、财税金融类、发展规划类、卫生医药类、农林类等类别的专家，以满足各行业评价的不同需要。对个别技术要求高、专业性强的部门或项目的竞争性评审，确保在竞争性分配专家库中遴选不少于50%专家的前提下，采取部门推荐与专家库中遴选
37、相结合的办法确立评审专家。专家库的管理遵循集中管理、信息共享、有序使用、安全保密的原则。（2）分类进行处理广东省对于省级专项资金竞争性分配的思路是按照四类不同的类型进行处理：一是对于面向企业、事业单位安排的资金，主要采取向全社会公布，对所有符合条件的单位进行招标、投标，如装备制造业专项资金、农业机械化科研课题资金等；二是对于涉及全省可在地区间转移实施的资金项目，采取向全省各地财政和主管部门公布，由各地提出具体实施的条件和办法，组织专家评价确定项目的办法进行，如产业转移扶持资金、动物防疫体系建设资金、农业机械化示范基地资金等；对于已有具体的总体实施规划但需分年实施的项目，采取向各地公布后，鼓励地
38、方提出实施方案，择优确定实施的时间顺序，按照条件最优，时间最快的原则优先确定项目，如乡镇卫生院机构建设专项补助资金等项目；对于政府出资向社会购买服务的项目，采取向社会公开招标的方式通过法定程序确定服务机构，如农村劳动力转移培训补助资金等项目。（3）制定竞争性分配方案，确定流程按照两权不变的原则，省级主管部门作为财政专项资金竞争性分配改革的实施主体，负责设计竞争性资金分配改革的实施方案，制订具体工作实施计划、广泛宣传动员、全面组织实施。同时确定竞争性分配的工作流程：一是要件准入，也就是项目准入门槛。由省财政厅、经贸部门确定专项资金项目的准入条件和认定办法。二是专家评审。由财政厅负责从已建立的专家
39、库中随机选取专家进行评审，对候选的项目进行评审。三是政府标准。专家评审通过后，由广东省财政厅负责统一拨付。（4）充分发挥社会监督的作用在省范围内发布专家评审会议的公告，邀请广大媒体参加专项资金竞争性分配评审会议，同时，还邀请省政府办公厅、监察部门、审计部门的派出人员对现场进行监督评审工作。保证整个专家评审过程公平、公正、公开，臵于社会监督之下。（5）实行专项资金的全过程绩效管理对于竞争性分配资金的管理，并不仅限于资金使用效果的绩效监控，而是涵盖了涵盖申报、评审、使用(执行)、评价运用各环节，真正把跟踪问效、绩效问责制度的执行落到专项资金竞争性管理的每一步。广东省财政厅在实施广东省产业转移竞争性
40、扶持资金绩效管理暂行办法中，明确对专项资金的使用，事前进行绩效目标备案、事中实施绩效督查和跟踪问效、事后综合绩效评价和绩效问责，并在办法中首次提出问责惩罚措施。对绩效差劣的地区和项目单位，给予提醒注意或黄牌警告;问题严重的给予红牌处罚，并暂停资金拨付或收回未使用的资金等。此外，结合省直属部门掌握的财政专项资金试行竞争性分配改革特点，制定了省级财政专项资金竞争性分配绩效管理暂行办法，明确从绩效目标审核、评审专家遴选、开展单位绩效自评及财政部门重点评价等方面，对省级部门掌握的专项资金竞争性分配实施全过程绩效监管。3.专项资金竞争性分配的成果一是有效开拓了各部门（地区）科学发展的新思路。各部门（地区
41、）通过竞标财政专线资金，强化了自身的竞争意识，同时也有效的明确了本部门（地区的）发展思路，打破了以往发展的固定路径与固有思路。同时，借助外部专家库的力量以及社会各界的监督，能够更加清楚的认识到本地区发展的不足，并以此为契机挖掘潜力，提升自身的竞争力。二是促进了财政专项资金分配的科学化和理性化。进行财政专项资金竞争性分配，改变了以往一对一的审批制度的缺陷，缩小了权利寻租的空间，有效提高了财政资金的配臵效率和使用效率。由于存在专家评审制度和社会监督制度，专项资金分配的主观随意性大幅降低，突出了为民理财、科学理财的主旨。三是转变了财政专项资金的管理模式。首先是由主管部门自身决定转变成竞争择优。以往来
42、说，财政专项资金的争取都是通过跑项目得来，往往是会哭的孩子有奶吃，项目申请者会使尽浑身解数争取资金。实行竞争性管理后，各部门（地方）将会突出表现自身的优势以及能够最大化资金使用效果的证明。其次是由部门间内部协商转向透明公开。以往专项资金的分配一般由相关部门和财政部门协商后决定，分配过程不公开，依据不明确，虽然暂时回避了矛盾，但是没有解决矛盾，分配者始终面临各种矛盾冲突所带来的巨大压力。专项资金竞争性分配升级了决策方式，引入专家评审机制，建立专项资金分配程序和规则，整个过程遵循公平、公正、公开的评审原则，在完整的制度化过程中科学分配资金，实现了向透明公开的转变。四、陕西榆林市的预算绩效管理实践陕
43、西榆林市位于陕西省北部，能源矿产资源丰富，素有中国科威特之称。近些年来，在当地经济高速发展，财政收入快速增长的背景下，榆林市仍面临着一些问题：财政资金分配缺乏科学的依据，财政工作重收入、轻支出、重分配、轻管理；部门本位主义严重，项目管理不规范；财政管理职能缺位，项目支出后，难以全程有效的跟踪和衡量其绩效大小；财政支出压力增大；严重影响预算执行和财政资金使用效益。针对这些问题，2008年以来，榆林市政府提出构建实力、效益、民生、法治、阳光财政的奋斗目标，并将财政支出绩效评价作为该市财政六项改革之一来抓，从传统财政管理中引入绩效管理，确立三注重、一建立的工作理念，从注重资金投入转向注重支出效果，从
44、注重分配转向注重管理，从注重项目转向注重效益；建立严格、规范、有效的预算绩效管理体系和运行机制，提高财政资金使用效益，稳步推进预算绩效管理工作。（一）榆林市近年来财政运行基本情况1.近3-5年该市财政收支规模与增长情况十一五以来，榆林市经济社会持续快速发展，财政收支保持高幅增长。特别是2008年以来，该市财政工作以构建实力、效益、民生、法治、阳光五大财政为目标积极开展工作。2010年，该市财政总收入400.8亿元，近三年每年增速达百亿，十一五期间年均递增43%，其中地方一般预算收入125.5亿元，年均递增39.4%；上划中央及省级收入275.3亿元，年均递增44.8%。财政支出237.2亿元，
45、十一五期间年均递增39.2%，与地方一般预算收入增幅基本同步。财政总收入、地方一般预算收入总量跃居全省第二，上划中央收入总量为全省第一，财政支出总量排全省第二。2.榆林市级财力和财政供养情况2010年该市地方一般预算收入45亿元，加上上级各类补助和转移支付收入99.5亿元，减去对下辖县区的各项补助和转移支付资金104.8亿元，剔除非税收入中的专收专支因素1.4亿元，该市2010年度决算财力为38.3亿元。2010年榆林市供养行政事业单位人员2.2万人，此外还对全市各类社会保障人员(优抚定补人员3万人，农村低保40万人，城市低保12万人，五保供养2.4万人，农村合疗266万人，城镇居民医保29万
46、人，城乡居民养老参保对象80万人，还有各类学生、其他公益性岗位和困难补助等人员约70万人)，根据县区财力水平予以不同比例的供养补助；此外，还对困难县的进行补助。剔除给县区的各类转移支付后，可用于市级支出的人均财力仅为6.5万元。3.榆林市财政面临的增支压力和困难一是现行财政体制已不适应资源型城市的发展现状。榆林是资源型城市，按照现行一刀切的财政体制，其经济越发展，留地方的份额越小。首先是留地方的收入比重太小。2010年全市地方财政收入125.5亿元，仅占财政总收入的31.3%，并且还呈逐年下降趋势。其次是返还地方的收入增量太小。榆林上划中央两税从1994年的1.4亿元，增加到2010年的165
47、亿元，年均递增34.7%，而中央对榆林的两税返还从1994年的1亿元增加到2010年的8亿元，年均递增仅13.9%；第三是转移支付制度不健全不规范，资源开发和能化基地建设带来的生态治理和民生建设任务很重，而中央及省级政府没有相应的措施和专项资金支持，与此同时上级对榆林的各项转移支付和补助力度减弱，项目资金配套比例下降。二是支出需求增长过快，财政收支矛盾非常突出。支出需求增长过快，财政收支矛盾非常突出。一方面榆林地方财政收入增加极为有限，上级财政补助力度减弱，财政供给能力与经济社会发展对资金的需求相距甚远；另一方面上级政府特别是中央政府出台的各项改革政策、民生工程等公共财政必保的支出需求越来越多
48、，地方政府承担的支出任务越来越重，民生方面的刚性支出增长很快，2011年榆林预计新增财力35亿元，其中80%部分即28亿元要用于民生支出，而为保稳定、保民生、保考核年需的新增硬性配套支出就需60多亿元，其中教育投入18亿元、社会保障投入13亿元，医疗卫生投入10亿元、三农投入15亿元、其他民生投入5亿元。同时，城市基础设施建设和社会事业发展历史欠账很大，各方面都急需资金，支出需求增长远远大于财力增长，财权事权不匹配，财政收支矛盾非常突出。三是南北发展差距大，财政调控责任压力大。2010年榆林南部县人均GDP为1.1万元，低于北部县6.6万元；人均地方财政收入128元，低于北部县3612元；人均财力4.1万元，低于北部县8.3万元，财力最高的县和最低的县相差20多万元。榆林市政府每年都要拿出大量的资金，弥补南部困难县财力缺口，支持民生建设，统筹南北协调发展。2010年市本级对县各类转移支付资金达23亿元，其中南部困难县16亿元。但是
