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1、对现行个人所得税改革的思考【摘 要】：个人所得税是世界上最复杂的税种之一,也是关系着千万纳税人个人利益分配的大问题,中国的个人所得税税制也经历了从无到有的过程,改革开放三十多年来,个人所得税已从遥不可及逐渐走进我们的生活,成为牵动千家万户神精的敏感税种,在当前经济形势下,中国个人所得税税制急需不断改进和完善,使之能更好完成调节收入的职能改革和完善个人所得税制，建立科学合理的个人所得税征管制度，是新世纪我国经济发展的重要课题。我国现行个人所得税制采用分类税制模式，对不同来源所得，用不同征收标准和方法。我国个人所得税存在的各种弊病和问题，最终在税收功能上表现为两大重要缺陷：现行个人所得税的财政功能
2、不强和调节收入分配上还存在严重缺陷。改革和完善个人所得税制，建立科学合理的个人所得税征管制度，是新世纪我国经济发展的重要课题。本文通过对现行个人所得税制种种弊端的分析，指出了其功能上的缺陷，针对性地提出了改革思考。【关键词】： 个人所得税，改革，税收，征管，强化税收。 1 我国现行个人所得税制的弊端我国现行的个人所得税制于1980年9月开征，至今已有24个年头，它是在向社会主义市场经济的转轨时期建立的，具有一定的过渡性。随着社会主义市场经济体制的进一步发展和完善，这套税制的弊端和不足也日益显露出来，主要表现在以下几个方面。1.1税制模式不完善 我国现行个人所得税制采用分类税制模式，对不同来源所
3、得，用不同征收标准和方法。这种税制模式既不能全面地体现纳税人的真实纳税能力及税收的公平原则，也与个人所得税的主要目标产生冲突，对收入分配的调节力度非常有限，同时分类课税模式也不能有效发挥个人所得税的累进税率结构对经济的自动稳定作用。同一收入水平的个人因其收入来源渠道不同，适用的税率不同，最终负担水平也不相同。例如在中国境内工作的居民甲和乙，每月收入均为1200元。甲的收入额仅为工薪所得一项，乙的收入额由工薪700元和有规律性的劳务报酬500元组成。按照现行所得税制的规定，甲每月应纳税额为20元，乙每月不需要纳税。甲的收入只有一项工薪所得，并达到纳税标准；乙的收入由两项组成，每项收入都没有达到各
4、自的纳税标准。假设乙居民的工薪所得不变，只有当有规律性的劳务报酬为900元时，应纳税额为20元(900-800)20%，税负恰好与甲相同，而此时乙月收入总额为1600元，工薪所得与劳务报酬所得两者均为劳动性所得，性质相同，税负却相差甚远。1.2 税源隐蔽难监控 随着我国改革开放及市场经济的发展, 个人所得由单一向多元化、公开向隐蔽化、相对集中向分散化发展，这种个人所得的“三化”现象还在逐渐扩大，使得个人收入来源渠道增多，人们的收入水平显著提高，收入结构日趋复杂。除税法上列举的11项内容外，还有许多隐蔽性收入及灰色收入等税务机关无法实施监控，即使在相当窄的课税范围内还规定了一些免税、减税，致使大
5、量的税收收入悄悄流失掉，这就造成个人所得税税源难以控管。比如，某人在自己家中办特长辅导班，每月收入3000元左右。他本人没有主动申报，单位没有代扣代缴，这笔税款就流失了。据了解，租用各种场馆举办各类培训班的很多，由于大多属于短期班，并且一般不需发票，又不主动申报。这些都足以说明个人所得税税源隐蔽分散难以实施监控。有资料表明，在我国缴纳个人所得税的人群中，排第一位的是工薪阶层，排第二位的是在中国的外国人，第三才是私营企业主、个体户等。难道这些私营企业主、个体户的个人收入来源比工薪阶层的要低？不，这只能说明税源隐蔽分散，难以实施监控罢了。1.3 费用扣除不合理 我国个人所得税的费用扣除，分别按不同
6、的征税项目采用定额和定率两种扣除方法。但在一些具体问题的处理上，既不符合个人所得税的国际惯例，也与我国的实际情况相脱离。这一方面造成计算上的繁琐，给征纳双方都带来计算上的困难；另一方面也存在不合理、不公平的因素，表现在既没有考虑通货膨胀与价格水平的因素，更没有考虑赡养老人及抚养子女的不同情况。 第一，费用扣除的确定忽略了经济形势的变化对个人纳税能力的影响。就我国实际情况来看，1994至1998年商品零售价格环比指数分别为121.7、114.8、106.1、100.8和97.4（上年100），如果说把1993年的生计费用扣除额定为800元是合理的，那么，经过几年的经济发展，原有的扣除标准已明显不
7、合时宜，1998年的费用扣除额应提高到1164元左右才是合理的，而不论其间价格绝对水平是上升还是下降。 第二，费用扣除标准的规定对纳税人的各种负担考虑不充分，对净所得征税的特征表现不明显。纳税人的家庭情况千差万别，婚否、教育子女及赡养老人的多寡都是影响家庭开支的重要因素。在发达国家的个人所得税中，一般都针对纳税人不同的社会负担情况规定相应的扣除标准。而且随着教育、住房和社会保障等领域改革的不断深入，个人负担的相关费用也将呈现出明显的差异。显然，现行税制并没有充分考虑每个人所面临的各种负担，也不能真正贯彻税收的公平原则。1.4 税收负担欠公平 我国现行个人所得税适用两种税率,即超额累进税率和20
8、%的比例税率。超额累进税率也存在有工资薪金所得适用9级超额累进税率，个体工商户生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得适用5级超额累进税率的差异。这种税率制度在世界各国是不多见的，是与国际上减少税率档次的趋势不相吻合的。我国个人所得税的税率形式不仅增加了税制的复杂性，也损害了经济效率，引起了纳税人的诸多不满。具体表现在：第一，工薪所得适用9级超额累进税率，税率级次有9级,最高边际税率达45%，在这种高边际税率、多档次的累进税率结构中某些级次的税率形同虚设，并无实际意义。第二，对工资、薪金所得与劳务报酬所得分别课税是不公平的。两者同属于劳动所得，但适用的税率形式和实际的税收负担却存在
9、较大的差别，工资、薪金适用9级超额累进税率，劳务报酬适用20%的比例税率，虽有加成征收，税收负担也是有些差距的。由于劳务报酬所得的适用税率为20%，且一次性收入畸高时，还要实行加成征收，致使多数时候劳务报酬所得的税负重于工薪所得。第三，个体工商户的生产经营所得和对企事业单位的承包、承租经营所得适用5级超额累进税率，与其他各项应税所得适用的税率又不相同，不仅有违税收公平原则，而且更增加了征管操作的复杂性。1.5 征管手段较落后 个人所得税是所有税种中纳税人最多的一个税种，征管工作量相当大，由于税务机关征管手段落后，很难掌握纳税人同一应税项目的不同收入来源，而且税务机关与金融机构尚未联网，根本谈不
10、上对纳税人收入的有效监督，更无法掌握纳税人的真实收入。我国目前实行的代扣代缴和自行申报两种征收方法，申报、审核扣缴制度等都不健全，难以实现预期效果。第一，代扣代缴难落实。负有扣缴义务的单位或个人在向纳税人支付各种应税所得时，必须履行扣缴义务,并做专项记载，以备检查。但在实践中没有一套行之有效的措施加以制约和保障，代扣代缴义务人的法律责任不明确，难以对员工的各种所得项目实行源泉控制。第二，自行申报制度不健全。目前还没有健全的、可操作的个人收入申报法规和个人财产登记核查制度，加之银行现金管理控制不严，流通中大量的收付以现金形式实现导致人们的收入除了工资、薪金可以监控外，其他收入基本上处于失控状态。
11、此外，个体工商户生产经营所得的应纳税款按年计征，分月预缴，年终汇算清缴，实际上个体工商户基本上无账可查，对其所适用的税种和税率在征收中难以划清和操作。2 现行个人所得税制的功能缺陷 我国个人所得税存在的各种弊病和问题，最终在税收功能上表现为两大重要缺陷： 2.1 现行个人所得税的财政功能不强自1994年税制改革以来，个人所得税的绝对额和相对额均保持较快的增长速度，而且其逐年递增率远远高于税收收入和国内生产总值，个人所得税制组织收入的作用逐步得到强化。同时，我们还应该看到，无论是个人所得税的绝对额，还是其占税收收入和GDP的比重，都还很低。我国的个人所得税收入占税收收入的比重，大大低于发展中国家
12、的正常水平。有学者指出，以我国1997年的人均GNP水平为基础，按照国际上正常的统计规律推算，我国个人所得税收入应占税收总额的10.07%，而我国目前还不足其1/2。可见，个人所得税组织财政收入的功能还非常弱，征收的潜力很大。这是人们普遍认为个人所得税是我国最有发展前景税种的重要缘由。 2.2 调节收入分配上还存在严重缺陷从功能上来看，个人所得税由于采用累进税率，在收入分配方面具有独特的作用。当前，我国居民贫富悬殊，收入分配不公问题依然很严重。有关资料显示，1995年我国的基尼系数为0.445。按照西方国家通行的标准，基尼系数小于0.2为收入分配高度平等，基尼系数在0.2到0.3之间为收入分配
13、相对平等，基尼系数大于0.3小于0.4为收入分配状况较为合理的区间，基尼系数大于0.4表明收入分配差距偏大。不难看出，在我国收入分配问题比较突出的条件下，需要不断加大个人所得税对居民收入分配的调节力度。而目前个人所得税的收入规模和完善程度都与其本身调节功能的有效发挥存在很大的差距。3 改革现行个人所得税制的思考 改革个人所得税制，应结合我国当前实际，科学借鉴国外个人所得税制中的一些成功的经验和做法，有计划、有步骤、分阶段实施，逐步建立一套设计科学、运作规范的个人所得税制。3.1 采用综合课税模式。 从个人所得税征收模式的演变来看，英、美、日等国大体上经历了一个由分类课征到综合课征的发展过程，将
14、某一年度内的各项所得汇总后，统一按规定的累进税率计算征收所得税。综合征收因其税率的一致性和扣除的多种性相互配合，可以最大限度地实现其实际税负的公平，达到合理调节个人和家庭收入分配的目的。目前我国所得形式和来源渠道的多样化，给所得性质的鉴定带来一定的困难。所得分类分项的含糊不清影响纳税人的扣除额和适用税率，税负分配的苦乐不均对个人纳税的积极性产生极为不利的影响。只有通过实行综合课税模式才能有效克服分类所得税制现存的各种弊端。此外，实行综合所得税模式还能同个人保险、医疗以及教育制度等其他领域的改革相配套，有利于对个人的各项费用进行适当、合理的扣除，提高居民个人的纳税积极性。 3.2 建立收入监控机
15、制。 我国个人所得税款流失严重的重要原因是税源不清，抓住税源监控是个人所得税征管的一项重要的基础性工作。在这方面可借鉴美国的税务号码制度。所得税务号码制度实际上是“个人经济身份证”制度，即达到法定年龄的公民必须到政府机关领取纳税身份号码并终身不变，个人的收入、支出信息均在此税务号码下，通过银行账户在全国范围内联网存储，以供税务机关查询并作为征税的依据。因此,我国也可采用这一做法,尽快建立“个人经济身份证”制度,在实行银行储蓄存款实名制基础上增强个人收入的透明度，促进公民依法自觉纳税，减少偷漏税款行为。同时，对个人所得税的应纳税所得范围重新进行界定，将征税范围采用反列举免税项目的方法，即明确规定
16、免税项目，对其余收入和福利、实物分配均纳入征税范围。3.3 健全费用扣除制度。 在个人所得税制建设中，费用扣除是一个至关重要的问题。与其他税种相比，按照纯收入征税是个人所得税最为显著的特征。因此，也就有必要对有关的项目进行必要的扣除。一般来看，个人所得税的费用扣除大体上可以分为两部分：一是生存和发展所必需生计费，二是为取得收入所必须支付的有关费用。扣除生存和发展所必需的生计费应因时、因地、因人而异。应实行费用扣除指数化，以保障纳税人的基本生活需要，并允许物价指数和生活水平偏高的地区，生计费适当上浮，做到因地而异；还应根据纳税人的婚姻、年龄、健康、赡养老人及抚养子女等状况确定相应的扣除标准。对于
17、取得收入所必须支付的有关费用的扣除可采取据实列支的办法进行扣除。 3.4 科学设置所得税率。 税率设置直接影响税收负担的公平。个人所得税的税率，应根据世界税制改革“低税率、宽税基”及税制简便的趋势和我国当前个人收入分配的实际状况，结合计税方法的选择综合考虑、科学设计。首先将个人所得税应税项目中的劳动性所得加以合并，归为一类，同等课税，并对综合所得合理规定预扣率，定为10%以内较为合适；其次将个人所得税两套税率合并，对综合所得按统一的超额累进税率计征；再次是缩减累进税率的级次，以设4-5级为宜，最高的边际税率定为35%，并按年计征，按月或按次预征，年终汇算。 3.5 强化税收征管手段。 强化个人
18、所得税的征管可以从以下几方面着手： 一是提高公民的纳税意识。调动各方面的力量，加大税法的宣传、辅导和培训力度，严厉打击偷漏税行为，尽快提高全体公民依法纳税意识，为依法治税提供良好的社会环境。二是进一步强化源泉扣缴制度。完善个人所得税双向申报制度。要采取措施强化代扣代缴工作，完善扣缴方面的法律规定、制度和方法，扩大代扣代缴面，提高代扣代缴的准确率，依法严肃处罚不能严格执行有关规定的单位和责任人，并明确纳税义务人不申报、不纳税、申报不实的法律责任，以便建立起法人或雇主与个人之间的交叉稽查和稽核体系，健全个人所得税税源监控机制。三是要以计算机网络为依托。建立统一的纳税人识别号，这是归集、处理、交换、
19、查询税务信息的先决条件，也是依托计算机监控管理的前提；税收征管要逐步实现专业化和现代化，通过计算机完成税务登记、纳税申报、税款征收、入库销号、资料保管等工作，对个人所得税征收管理的全过程进行全方位的监控，分析个人所得税税源的变化及政策执行情况。同时，逐步实现同财政、银行、企业等有关部门的联网，形成社会办税、护税网络。四是加大对高收入行业和重点纳税对象的稽查力度。严厉打击惩处偷逃税行为。要采取强有力措施，改进个人所得税检查方法，全面开展以高收入行业和高收入者为重点的个人所得税专项检查，对偷逃税行为加大处罚力度，对触犯刑律的，要及时移送司法机关，追究刑事责任。五是规范税务代理工作。税务代理制可以把
20、税务机关和纳税人、扣缴义务人紧密地联系起来。目前，税务代理在我国还是一项新的尝试，国家税务部门应监督、指导税务代理活动的正常开展，税务代理的行业管理机构也应加强对工作机构的监管。在税务代理机构内部，要逐步引入竞争机制，税务代理人员应不断更新知识，提高业务能力。 六是强化税务稽查。强有力的税务稽查制度，是个人纳税申报制度得以高效运行的关键。强化税务稽查不仅要为稽查人员配备现代化的稽查手段，更要提高其业务能力和政治素质，实现科学管理和高效运作的紧密结合，不断提高稽查质量。4.结论 总之，改革和完善个人所得税制，使其更加科学规范、符合国际惯例，是为了更好地发挥税收的功能，也是市场经济发展的必然趋势，因此必须对现行的个人所得税制进行改革。参考文献：1.中国统计年鉴1999 中国统计出版社1999年版。2.陈雯.财政改革新论 阎 中国经济出版社1999年版。3.王韬. 朱文娟我国个人所得税负担能力的宏观分析,2007(2)4.刘洪光.涉外税务1999年第10期,2007,(4)5.赵人伟.中国：走向21世纪的公共政策选择 社会科学文献出版社1999年版。
