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1、政府和社会资本合作(PPP)模式财政部相关政策梳理汇总自2014年11月国务院颁发关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460号)以来，出于化解地方债务风险和疏导社会资本方面考量，国家高层力推PPP项目，本文对财政部下发的各项通知按照发文部门进行梳理，其中涉及金融司主导的有5项通知，国库司主导的有2项通知，经济建设司主导的有3项通知，多部委联合经财政部综合司发文或国务院办公厅转发2项通知。一、财政部金融司关于PPP合作模式的相关通知自2014年11月29日至今，财政部金融司先后下发4项通知推广PPP模式，加之政府和社会资本合作中心设置在财政部金融司，金融司颁发的各项通知高
2、屋建瓴、提纲挈领。其他司局均围绕金融司PPP各项意见进行展开或深化。经过简单梳理，关于PPP模式的各项通知时间上由远及近、内容思路上逐渐清晰、可操作性越来越强。1、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知2014年11月29日，财政部下发关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113号)，本通知和财金2014112号通知均为2014年12月4日正式刊发披露，国家发改委关于政府和社会资本合作的指导意见也是12月4日刊发。另外一点题外话，财金2014113号通知11月29日刊发，财金2014112号通知11月30日刊发，时间逻辑关系上不大对。话回正题，通
3、知总共7个章节，除去开篇的总则和收尾的附则外，其余5各章节按照PPP操作推进顺序进行阐述，分别为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。第一章 、总则。对社会资本进行定义，社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。但是在2015年5月19日国务院办公厅转发三部委关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见(国发201542号)中，将本地脱钩后的政府平台公司可列为社会资本方。第二章 、项目识别。PPP项目由政府发起为主，社会资本发起为辅。财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，对潜在的PPP项目进行评估筛选，确定备选项目列入年度或中期开发计划。财政
4、部门会同行业主管部门，从定性和定量方面进行物有所值评价，定性方面主要与政府传统采购模式相比，能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争。定量方面主要是判断PPP模式是否降低项目全生命周期成本。此外，财政部门还要进行财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。第三章 、项目准备。县级及以上地方政府可建立协调机制，专门负责项目评审、组织协调、检查督导等，政府或其指定的部门或单位作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交。实施单位应组织编制项目实施方案，实施方案方案包括以下内容：(
5、一) 项目概况(二) 风险分配基本框架。原则上，项目设计、建造、财务、运营维护等风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由双方共同承担。(三) 项目运作方式。委托运营、管理合同、BOT/BOO/TOT/ROT.(四) 交易结构。投融资结构、回报机制(包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助等支付方式)、相关配套安排(项目以外相关机构提供的水电、土地、道路等配套设施和上下游服务)。(五) 合同体系。项目合同是全部合同体系中最重要的法律文件，项目权利义务(责任、风险分配)、交易条件(回报机制、价格调整)、履约保障(保证金、履约保函)和调整衔接(提前终止、合同变更)等
6、边界是项目合同的核心内容。(六) 监管架构。授权关系：政府对项目实施机构的授权，政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式：履约管理、行政监管和公众监督。(七) 采购方式选择。公开招投标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购等方式。第四章 、项目采购。项目实施机构准备资格预审文件、发布资格预审公告，项目有3家以上社会资本通过预审，可继续开展采购文件准备；不足3家的，实施方案调整后重新组织；仍不足3家的，可依法调整采购方式。项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购开展采购的，按照政府采购法律及有关规定执行，通知对采用竞争性磋商开展采购的程序进行详细陈述。(一) 采
7、购公告发布及报名。(二) 资格审查及采购文件发售。已进行资格预审的，评审小组不再进行资格审查，允许进行资格后审的，由评审小组对社会资本进行资格审查。(三) 采购文件的澄清或修改。提交首次相应文件截止日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行澄清或修改，并以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本。(四) 响应文件评审。评审小组对响应文件进行两阶段评审，第一阶段确定最终采购需求方案，评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可以实质性修订采购文件的技术、服务要求及合同草案条款，经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。第二阶段，综合评分，最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提
8、交的最终相应文件进行评分，编写评审报告并向实施机构提交候选社会资本名单排序。项目实施机构成立专门的采购结果确认谈判工作组，按照候选社会资本的排名，依次就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中标者。第五章 、项目执行。社会资本可依法设立项目公司，政府或指定相关机构依法参股。项目合同中涉及政府支付义务，财政部门应纳入同级政府预算。根据项目实际绩效同合同约定标准比较，对社会资本进行奖惩。在项目合同执行过程中，实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决。项目实施机构每3-5年对项目进行中期评估，报财政部门备案。第六章 、项目移交。项目实施机构代表政府收回项目资产，项目合
9、同中应明确约定移交形式(期满终止移交，提前终止移交)、补偿方式(无偿移交，有偿移交)、移交内容(项目资产、人员、文档和知识产权)和移交标准(设备完好率、最短可使用年限)。第七章 、附则。本操作指南有效期3年。2、财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知2014年11月30日，财政部下发关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题通知(财金2014112号)，通知内容仅仅4条。将各省市财政部门推荐的30个项目列为示范项目，其中8个项目为新建项目，22个项目为地方融资平台存量项目。鼓励和引导地方政府平台将存量项目，以TOT等方式转型为PPP项目，切实化解地方政府债务风险。采取竞争性采购
10、方式，引入社会资本；并通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开约定，使社会资本获得长期稳定收益。财政部下属政府和社会资本合作中心对示范项目进行督导。3、财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知2014年12月30日，财政部下发关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知(财金2014156号)，通知就PPP模式的合同管理提出下述意见。一、 高度重视合同管理。在政策和法律层面，将政府和社会资本定义为平等主体，双方基于合同的市场规则相互约束。二、 切实遵循PPP合同管理的核心原则。“依法治理、平等合作、维护公益、诚实守信、公平效率、兼顾灵活”的24字原则。三、 有效推进PPP合同管理
11、工作。本通知还附上了PPP项目合同指南，在关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113号)文件中也明确指出，PPP合同体系由一系列具体合同组成，其中项目合同是全部合同体系中最重要的法律文件，项目权利义务(责任、风险分配)、交易条件(回报机制、价格调整)、履约保障(保证金、履约保函)和调整衔接(提前终止、合同变更)等边界是项目合同的核心内容。本通知附上项目合同，说明PPP各参与方在合同体系内的角色定位、风险分配、权利义务安排，同时在付费机制和行业领域两方面详细剖析PPP合同的核心要素和特定条款。本合同只是一个范本，由于地区间、行业间的千差万别，具体的PPP项目还需因地
12、制宜制定项目合同。4、财政部关于印发的通知2015年4月7日，财政部下发关于印发的通知(财金201521号)，对财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知(财金2014113号)PPP项目的识别中财政承受能力论证予以明确。一、 总则。明确财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”，对于通过论证的项目，将项目财政支出责任纳入财政预算或中期财政规划。明确各地财政(或PPP中心)为主，会同行业主管部门，共同开展PPP项目的财政承受能力论证工作，对PPP项目发起进行识别。二、 责任识别。强调了PPP项目全生命周期的财政支出责任，主要包含股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入
13、4个方面，并对上述4方面责任进行定义和解释。三、 支出测算。(一) 股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例(二) 运营补贴支出，分为在政府付费模式和可行性缺口补助模式两种，区别主要在于是否减去当年使用者付费数额。以政府付费模式为例 (三) 风险承担支出，指通常由政府承担的法律、政策、最低使用量风险带来的财政或有支出损失，在考虑各类风险出现的概率基础上，采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。(四) 配套投入支出，指土地征收、与现有基础设施配套等政府性支出，该等数额为政府提供的其他投入总成本减去社会资本方支付的费用之差额。四、 能力评估。对PPP项目财政承受规模占每年财政一般公共预算比例
14、进行量化，指引中规定应当不超过10%，各地可因地制宜确定具体比例。并规定在正式签署PPP合同时，财政部门应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致。5、财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知自2014年11月30日，财政部将各省市财政部门推荐的30个项目列为示范项目后，2015年6月25日，财政部颁布关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知(财金201557号)，要求加快推进首批示范项目、组织上报第二批示范项目、构建激励相容的政策保障机制。首先，对于第一批示范项目。要确保项目的实施质量，认真做好评估论证，择优选择社会资本；合理确定财政补足金额，按照关
15、于印发的通知(财金201521号)精神，每年度PPP项目安排的预算占一般预算支出比例应当不超过10%。其次，对于组织第二批备选项目。政府和社会资本合作期限原则上不低于10年；对采用BT方式，通过保底承诺、回购安排变相融资项目不予受理。优先支持平台公司存量项目转为PPP，存量项目债务应纳入地方政府性债务管理系统，或2013年全国政府性债务审计范围。第三，激励相容的保障机制。建立能进能出的示范机制，打破示范项目一定成功的误区。加快出台物有所值操作指引等配套细则。鼓励示范项目用好用足现行各项扶持政策，如贷款贴息、支持奖励，推动设立PPP基金，研究出台“以奖代补”措施，符合条件的项目优先获得支持。二、
16、财政部国库司关于PPP合作模式的相关通知财政部国库司主要负责组织预算执行、拟订预算会计制度、国库管理制度、组织实施政府非税收入国库集中收缴、承担国库现金管理的有关工作、管理国债发行、拟订政府采购制度并监督管理。自2014年11月29日财政部颁发关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113号)以来，就PPP合作模式中主要涉及到政府采购相关内容，国库司先后下发2项通知。1、财政部政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法2014年12月31日，财政部下发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法(财库2014214号)，其内容是关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通
17、知(财金2014113号)中的竞争性磋商内容的进一步细化，可以作为财金2014113号文件竞争性磋商的操作实施细则。具体内容在此不表。2、财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法2014年12月31日，财政部下发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法(财库2014215号)，就PPP模式的采购程序予以明确。其采购程序和关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113号)中的竞争性磋商程序类似，并对采购方式、资格预审、现场考察和答疑、采购评审、采购结果确认前的谈判、采购结果确认工作等具体流程进行详细阐述。一、 明确采购方式，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋
18、商、单一来源采购。二、 PPP项目采购应实行资格预审，但不是强制要求。三、 项目实施机构、采购代理机构成立评审小组，由5人以上的单数组成，专家人数不少于2/3，且至少应含1名法律专家和1名财务专家。四、 3家社会资本通过资格预审的，可继续开展采购文件准备，不足3家的，应调整，调整后仍不符合的，应变更采购方式。五、 评审小组出具评审报告，重点是推荐候选社会资本排名。六、 项目实施机构成立专门的采购结果确认谈判工作组，按照候选社会资本的排名，依次就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中标者。七、 在中标通知书发出30日内，项目实施机构与中标的社会资本签订经政府审核同意的
19、PPP项目合同。三、财政部经济建设司关于PPP模式的相关通知财政部经济建设司主要承担工业、交通、资源、建设等方面的部门预算有关工作；拟订基本建设财务管理制度；承担有关政策性补贴和专项储备资金财政管理工作；承担财政投资评审管理工作。在PPP模式推广过程中，特别是涉及到与行业主管部门联合发文，均以经济建设司为主。自2014年11月29日颁发关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113号)以来，财政部先后联合住建部、环保部、交通部下发多项有关PPP的通知。该等通知内容类似，主要区别在于不同行业领域之间的PPP项目边界，如何将各项权益通过有效打包整合提升收益能力，降低PPP
20、项目的全生命周期成本，以促进一体化经营、提高运营效率。 1、财政部、住建部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知2015年2月13日，财政部、住建部联合发文关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知(财建201529号)，两部门决定在供水、污水处理、道路桥梁、停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP推介，对于两部门推介的项目将优先给予资金政策支持、融资支持和相关配套政策。通知的总体思想是，由市政公用领域政府单一供给方式向引导社会资本参与，由土地抵押、融资平台发债筹集资金方式向以特许经营方式吸引社会资本参与。推介项目以使用者付费为主，优先选择收费定价机制透明、
21、有稳定现金流的市政公用项目。为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。通知对各行业PPP项目边界进行明晰，其中，道路桥梁可实行建设施工、养护管理一体化的经营方式，为存量项目向PPP引导指明方向。2、财政部、环保部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见2015年4月9日财政部、环保部联合发文关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见(财建201590号)，就扎实推进水污染防治领域PPP工作进行部署。3、财政部、交通部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见2015年4月20日财政部、交通部联合发文关于在收费公路领域推广运用政府和社会
22、资本合作模式的实施意见(财建2015111号)，两部门决定在收费公路领域鼓励推广PPP模式。收费公路PPP模式所涉及的收费公路权益包括收费权、广告经营权和服务设施经营权。可将各项权益通过有效打包整合提升收益能力，以促进一体化经营、提高运营效率。由于收费公路具有较为稳定的现金流，存量项目易于做TOT模式，新增项目可考虑BOT或BOO模式，可以说是一个较好的切入点。四、国务院转发或多部门联合发文的PPP通知自2014年11月国务院颁发关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460号)以来，尤其是财政部和发改委均积极推进PPP模式，两部委几乎同时发布PPP操作指南。不同的是，财政
23、部为了化解地方债务压力，偏向于存量项目处理，发改委主管新项目审批，更钟情于新增项目。甚至在社会资本的涵盖范围、主导机构、审批流程等方面存在一定的分歧或重复，但随着PPP的逐步推进，两部委意见逐渐趋同，且在多重场合联合发声发文，国务院办公厅更是对涉及到多部门联合发文进行转发，彰显出国家层面对推进PPP模式的重视。1、财政部、国土部、住建部、人民银行、国税总局、银监会关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知2015年4月21日财政部等6部门颁布关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知(财综201515号)，在公共租赁房领域支持PPP，拟以
24、此提升公共租赁房配置效率，消化库存商品房。运用PPP推进公共租赁房建设运营的目标是，构建“企业建房、居民租房、政府补贴、社会管理”的新型公共租赁房投资建设和运营管理模式，提升公共租赁房服务质量和管理效率。其基本原则是，政府组织，社会参与。政府根据公共租赁房发展规划和年度计划，组织合适的项目开展PPP试点，并明确各方责任。公共租赁房PPP项目合作模式和条件。政府对PPP项目公司承担有限责任，不提供担保或承诺。公共租赁房PPP项目必须同时具备下述条件，1.已纳入住房保障规划；2.交通便利，学校、医院配套齐全；3.以40平小户型为主，单套控制在60平以内；4.承租公租房保障对象数量稳定；5.保障对象
25、按市场租金水平向项目公司缴纳租金；6.政府按保障对象支付能力给予分档补贴及其他政策支持；7.公租房运营期限不少于15年。对于公共租赁房PPP项目房源，可以是政府自建自管，也可以从存量商品房房源里面收购。对于政府平台公司的存量和在建公共租赁房，可以在评估基础上将资产整体转让给PPP项目公司。市县财政部门通过贷款贴息方式，支持公租房PPP项目购建和运营管理；对公租房建设，免收各项行政事业性收费和政府性基金；公租房用地可以租赁，对于新建公租房项目以及使用划拨用地的存量项目，政府可以土地作价入股方式注入项目公司，不参与公租房经营期间收益分享，但拥有对资产的处置收益权；新建公租房PPP项目，可以规划一定
26、比例的配套商业用于出租和经营，以实现资金平衡。在融资政策方面，支持项目公司发行企业债券，适当降低中长期企业债券的发行门槛，支持房地产投资信托基金REITs.2、财政部、发改委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见2015年5月19日国务院办公厅转发三部委关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见(国发201542号)，在公共服务领域支持PPP。首先，意见阐述PPP的重大意义。有利于转变政府职能实现政企分开，有利于打破行业准入限制形成多元化的资金渠道，政府以运营补贴作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评估作为对价支付依据，并纳入预算管理，有利于完善财政投入
27、和管理方式，提高财政资金使用效益。其次，总体要求。政府和社会资本合作过程中，提出“依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥”二十字方针基本原则。发展目标为争取通过PPP减少地方性债务，在新建公共服务项目中，逐步增加使用PPP模式的比例。再次，构建保障PPP模式的制度体系。1.规范项目操作流程，分行业分领域制定标准化合同文本；2.健全财政管理制度，开展财政承受能力论证，将项目涉及的运营补贴、经营性收费权和其他支付对价等，纳入年度预算、中期财政规划，并向本级人大或其常委会报告；3.建立多层次监管体系，对公共服务的质量和价格进行监管；4.完善调价机制，按照“补偿成本、合理收益、节约资源、优质
28、优价、公平负担”原则；5.完善法律法规体系，鼓励有条件地区出台地方性法规或规章。第四，规范推进PPP项目实施。化解地方政府性债务风险，运用TOT/ROT等方式，将融资平台存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营。在债权人同意的前提下，将政府性债务转为非政府性债务。大力推动融资平台与政府脱钩，在不再担任融资平台前提下，可作为PPP模式的社会资本方，严禁融资平台通过保底承诺等方式参与PPP项目，进行变相融资。引入价格和补贴调整机制，航丰自来水厂BOT项目水价调整和基础设施基金+BT回报利率调整即是典型的价格调整方案。第五，政策保障。简化审核流程；多种方式保障项目用地，划拨、出租、作价入股等；鼓励地方政府在承担有限损失前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，通过引入架构化设计，吸引更多社会资本参与。实质上类同森联基础设施基金引入华宝信托发起基金，借助华宝信托的结构化产品，实现更多投资人参与。
