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1、构建公共财政下的政府非税收入管理新体系摘要公共财政是市场经济国家通行的财政模式，也是我国财政改革与发展的目标取向。党的十五届五中全会、国民经济和社会发展“十五”计划纲要和十六届三中全会的报告中，都要求加快建立公共财政体制。规范非税收入管理，是实现公共财政体制的重要基础。按照建立健全公共财政管理体制的要求，改革现行非税收入管理体制，进一步规范非税收入管理，对于理顺政府收入分配秩序，增强政府宏观调控能力以及进一步推动行政审批制度改革，进一步提高政府依法行政、依法理财的水平，具有十分重要的意义。论文作者结合自己的工作实际，从公共财政管理的角度出发，以安徽省政府非税收入管理为实例，以有关理论为基础，采
2、用实地考察、相关人员的调查和采访、各种背景文件和信息汇总、各种媒体信息的搜集等调查方法，系统分析了安徽省政府非税收入管理中存在的问题的类型及其深层次的原因，在吸收了国内外经验的基础上，着重介绍了构建公共财政下的政府非税收入管理新体系的基本思路，从转变思想观念、建立健全法律法规、整合分散的管理职能、实施分类管理、建立健全相关信息系统等方面给出了具体对策，并提出了相关的配套措施，从而为规范全省乃至全国的政府非税收入管理提供有益的借鉴。本文创新的观点主要有:一、提出了简单的处罚手段不仅不能达到监督的效果，反而会带来负面效应。二、指出了土地出让收入和教育收费的管理质量是政府非税收入管理成败的关键。三、
3、把规范非税收入管理工作和规范行政事业单位的津贴补贴工作相结合。四、把构建政府非税收入管理新体系，建立公共财政管理体制和民主建设的推进相结合。关键词:公共财政;政府非税收入;管理第一章绪论1.1研究的背景公共财政是指政府提供公共产品以弥补市场失灵和市场缺陷的分配活动。它是市场经济国家通行的财政模式，也是我国财政改革与发展的目标取向l1。1998年12月召开的全国财政工作会议上明确要求:“要转变财政职能，优化支出结构，初步建立公共财政的基本框架。”在此之后，党的十五届五中全会、国民经济和社会发展“十五”计划纲要和十六届三中全会的报告中，都要求加快建立公共财政体制。符合我国社会主义市场经济体制要求的
4、公共财政体制主要包括公共收入体系、公共支出体系、公共财政调控体系和公共财政管理体系2我国的公共收入体系是以税收收入为主体、必要的非税收入为补充。长期以来，税收收入管理体系相对比较完善，而非税收入管理则一直比较薄弱，尚未形成一套规范化的管理体系，在一定程度上制约了公共财政体系的构建，影响了政府宏观调控水平的充分发挥。当前，财政改革的重点是推进部门预算、国库集中支付、政府采购、收入分配制度改革等，这些改革无不都与非税收入息息相关。如果不把非税收入纳入财政统一管理，部门预算改革就难以真正落实到位，综合财政预算编制就名不符实，政府采购和国库集中支付也就不能落实到位，收入分配制度改革也无法实现公平、公正
5、、效率的目标，公共财政体制框架的建立就无从谈起3。因此，按照建立健全公共财政管理体制的要求，改革现行非税收入管理体制，进一步规范非税收入管理，对于理顺政府收入分配秩序，增强政府宏观调控能力以及进一步推动行政审批制度改革，进一步提高政府依法行政、依法理财的水平，具有十分重要的意义，必须切实有效地着力推进。1.2研究的基础和目的本人长期从事非税收入管理工作，实践经验丰富。从1996年国务院决定加强预算外资金管理以来，本人就从事预算外资金管理工作，到2004年财政部关于加强政府非税收入管理的通知(财综200453号)下发以后，本人工作涉及的范围从预算外资金扩大到整个非税收入，直到今天本人一直从事非税
6、收入管理工作，其间经历了票据管理、非税收入征收管理、计划会计管理等所有与非税收入管理相关的工作岗位，也见证了综合科、预算外资金管理局到非税收入管理局的机构变迁过程。多年来，本人一直参与每年的非税收入(或预算外资金)的预算编制、决算报表汇编、财政经济形势分析、相关专题调研等相关工作。先后参加过全省土地出让收入管理现状、非税收入管理现状、完善县域财政体制等课题的调研，还参加了全省的落实“收支两条线”管理规定大检查、规范公务员津贴补贴工作，并始终参与了我市非税收入管理改革的全过程。这为我研究该课题奠定了坚实的基础。在工作中，本人发现了非税收入管理中存在的许多问题，涉及到体制上的、思想上的、法律上的等
7、多个方面，也看到了非税收入的管理从1996年以前的混乱状态逐步逐步走向规范，一些问题得到了很好的解决，在支持地方经济发展、优化经济环境、促进社会稳定等方面发挥了越来越大的作用。但是，管理中仍然有许多问题长期未能解决，距离规范管理还有很大差距，不能适应当前的经济和社会发展需要。在学习了公共管理和公共财政等相关理论后，本人结合自己的工作实际，试图从公共财政的角度出发，提出规范非税收入管理的相关对策和建议，为有关决策者提供借鉴和参考，这也是本人选择该课题的原因。1.3研究方法及意义1.3.1研究和调查方法本论文采用了理论与实际分析相结合的方法。理论分析一方面依据公共管理及公共财政管理的基本理论，一方
8、面依据重要文献，并且以重要文献为主。文献资料主要是中文文献，来自对中国相关书籍、期刊以及网络的查询。通过对以上查询到的文献的阅读、分析，必要时进一步研究文献中引用资料的原始出处，掌握原作者的基本思想，指导论文中的理论分析。在本论文中采用和借鉴的理论有:(1)公共管理的基本理论;(2)公共财政管理理论;(3)政府非税收入管理理论;(4)民主制度建设理论;案例分析是通过实地考察与调研，主要提出了构建公共财政下的政府非税收入管理新体系的基本思路，从转变管理理念、建立健全相关法律法规、整合分散的管理职能、实施分类管理、建立健全相关信息系统等五个方面提出了构建公共财政下的政府非税收入管理新体系的具体策略
9、，并提出了相关保障措施。在信息的收集和汇总方面上，利用了在财政部门工作的优势，采用以下调查方法:(1)实地考察、相关人员的调查和采访;(2)各种背景文件和信息汇总;(3)各种媒体信息的搜集;(4)会议交流。3.2研究的意义规范非税收入管理，不仅是深化财政改革、健全公共财政体系的重要基础，也是优化经济发展环境、源头防治腐败和理顺收入分配关系的重要举措，更是落实党中央、国务院重大决策和科学发展观的必然要求，其深远意义已远远超出了财政工作本身。本文利用公共管理及公共财政的有关理论，结合安徽省政府非税收入管理的一些经验，列举了目前政府非税收入管理中存在的一些问题，剖析了构建公共财政下的政府非税收入管理
10、新体系的必要性、可行性，并提出了具体的思路、对策和相关配套措施。希望通过这些分析能够为安徽省的政府非税收入管理工作提供一些建议，并为国内其他省份的非税收入管理工作提供参考。1.4本文的研究思路及内容安排本篇论文的展开遵循提出问题、分析问题和解决问题的逻辑顺序进行的。第一章为导论。主要介绍论文的研究背景、研究的基础、研究方法和意义及本文的主要创新点。第二章为政府非税收入管理概述。主要介绍了政府非税收入的概念、特点、非税收入取得的必要性、在公共收入中的地位以及市场经济国家的相关做法和成功经验。第三章为安徽省政府非税收入管理的基本状况、存在的问题及其成因分析。在这一章里，主要从规模和结构两个方面介绍
11、了安徽省政府非税收入管理的基本特点，并介绍了管理的现状和相关的管理措施。重点介绍了管理中存在的征收体制不规范、机构设置不合理、收缴管理不规范、资金使用效率低下、监督机制不健全等问题。并从思想认识、经济体制、行政管理体制以及法制建设等四个方面对存在的问题进行了深入的剖析。第四章为构建公共财政下的政府非税收入管理新体系的基本思路和具体对策。重点介绍了重建完备的项目体系、构建规范的资金运行体系、建立有效的监督体系等构建管理新体系的基本思路，从转变思想观念、建立健全法律法规、整合分散的管理职能、实施分类管理、建立健全相关信息系统等方面给出了具体对策，并提出了转变政府职能、深化财税体制改革、统一管理模式
12、、规范行政事业单位分配关系、推进民主财政等保障措施。第五章为总结与展望。对论文的观点进行总结，指出了论文中存在的不足。1.5本文的主要创新点本文的主要创新点在于以下几个方面:1、从公共财政的角度出发，回顾和总结了政府非税收入管理的历史沿革，充分借鉴了国外的理论和实践成果。2、有一定的理论创新和制度创新。以安徽省为实例，在深入分析的基础上，结合国情、省情和工作实际，提出了一些新的理念和观点，构建了政府非税收入管理的新体系。3、本文紧密结合了本人的工作实际，提出了构建政府非税收入管理新体系基本思路、具体政策建议和相关保障措施，具有很强的可操作性和一定的应用价值。第二章政府非税收入管理概述2.1政府
13、非税收入概念的提出政府非税收入是相对于税收而言的，是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。广义地说，政府非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入I4j。长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念和口径。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在财政部、中国人民银行关于印发财政部国库管理制度改革试点方案的通知(200124号)文件中。其后，关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告提出要“切实加强各种非税收入的征收管理”，2003年5月发布的关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知(财综200329
14、号)的文件中，第一次对“非税收入”概念提出了一个较为明确的界定:“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入”。2004年财政部关于加强政府非税收入管理的通知(财综200453号)，对非税收入的概念进一步作出了明确的规定，即:政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会和公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收
15、入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。政府非税收入管理范围包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等sl。这种从“预算外资金”到“政府非税收入”的转变，不仅仅只是名称上的变化，而是从管理方式到本质属性的一个质的飞跃。因为“预算外资金”是从管理方式方面提出的概念，而“政府非税收入”则是从资金属性方面提出的概念，更能体现资金的“财政性”，有利于收入的组织和管理。这种变化一方面是建立公共财政体制的内在需求，是公共财政完整性、公开性、透明性、法制性等基本
16、特征和原则在政府收入体系上的重要体现，另一方面，也对经济民主和政治民主有着巨大的促进作用。这标志着我国在建立公共财政体系，强化财政职能，规范政府非税收入管理上取得一种认识上的突破。 2.2 2.2.政府非税收入的特点及收入取得的必要性1政府非税收入的特点政府非税收入的特点主要有:(1)有偿性。这与税收收入的无偿性形成明显的区别。即非税收入的支付者在付费和获取利益之间是直接相连和对等的，而纳税人在缴税后，并不能立即得到直接对等的利益。(2)专用性。即非税收入的使用是和其来源紧密联系在一起的。如罚没收入主要用于矫正外部负效应。(3)非普遍性。即非税收入具有特定的管理对象和征收对象，其范围不如税收那
17、么广。2.2.2非税收入取得的必要性非税收入作为财政收入体系的重要组成部分，在世界各国都普遍存在，绝不是可有可无的。其存在的依据主要有以下几个方面:(1)政府提供准公共产品6l。由于准公共产品供给成本呈递减趋势，具有规模经营的特点，并且具有消费拥挤性或价格排他胜的特点，所以它既有公共产品的特性，也有私人产品的特性。对于一般受益的公共产品，主要是由税收来提供，私人产品主要由市场来提供，而对于特定受益的准公共产品则应该由收费来提供，这样才能做到公平，避免出现“搭便车”的现象。(2)政府矫正负的外部效应。一般而言，正的外部效应能否产生非税收入，取决于政府的干预方式。如果政府采取直接投资兴办国有实体的
18、方式，就会产生，如公立学校的收费等;反之，若采取向私人部门提供补助的方式，则一般不会产生非税收入。而对负外部效应的矫正，政府必须采取强制手段进行干预，使外部效应内部化，按照矫正外部效应所需成本使用收入。在市场经济条件下，国家凭借对国有资源(资产)进行收费、罚款或没收等，让生产者负担真实的生产成本，从而产生非税收入。(3)国有资源(资产)产权收益的国家所有。主要包括国有资本经营收益、国有资源(资产)有偿使用收入。主要是国家凭借对国有资源(资产)的产权，对其出租、出让、委托经营等取得的收益进行分配，从而产生非税收入。2.3政府非税收入在公共收入中的地位资料显示，上世纪80年代以来，我国政府非税收入
19、规模一直呈上升趋势，一方面规模不断扩大，另一方面占财政收入的比重不断攀升。据财政部资料显示，到2004年，我国政府非税收入已接近1万亿元大关。2007年全国非税收入更是完成了2.4万亿，而同年税收收入则完成4.9万亿元(不含关税、契税和耕地占用税)，非税收入接近了税收收入的一半71。其中地方政府的非税收入规模更是超常增长，占地方政府收入(即地方税收收入和地方政府非税收入)的比重迅速提高。以安徽省为例，其非税收入占地方政府收入比重连续多年都在50%以上(见图2一1)。可见，非税收入已经成为政府财政，特别是地方政府财政的重要收入来源。从世界各国的情况来看，几乎所有发达国家都非常重视非税收入管理，并
20、建立了严格的法律制度规范，将其作为整个财政管理的重要组成部分。2.4市场经济国家非税收入管理的相关做法及借鉴1.统一纳入各国财政预算，采取有区别的管理模式2.项目管理法制化、收费标准科学化3、政策制定民主化l8。他们在项目设立的过程中，大多与服务对象进行磋商，确保缴费人在收费政策的制定过程中具有实际发言权。或采取公开、公正、透明的听证会制度、设立答辩程序等，广泛听取社会各方意见，取得缴费人的理解和支持。4、采取多种收缴方式，严格收缴管理程序。按照既有利于及时足额征收、方便缴款人，又有利于降低征收成本的原则，确定多种收缴方式。如，通过“消费者自动银行”自动划转、由金融机构代办缴付、通过电话委托缴
21、付、通过邮寄付款、直接向征收机构缴纳等等，征收方式灵活多样。另外，他们大多建立国库单一账户，实行严格的“收支两条线”管理制度。5、严格的监督体系。各国在非税收入的管理中，都建立完备的监督管理体系。不管是在事前、事中还是事后都有强有力的监督手段，乱收费、乱罚款、乱摊派等违法违规行为一经发现，往往采取重罚的方式，坚决做到令行禁止。第三章安徽省政府非税收入管理的基本状况、存在问题及其成因分析3.1安徽省政府非税收入管理的基本状况3.1.1安徽省政府非税收入运行的基本特点3.1.1.1从非税收入的规模看一是从绝对规模来看，主要有以下特点:(1)政府非税收入规模不断扩张。自1996年以来，安徽省政府非税
22、收入的主要趋势是不断扩张(见图3一1)。这是市场经济进一步深化和安徽省经济发展步伐加快的结果。尤其是经营土地和城市，使土地出让收入迅速增长，导致非税收入规模不断扩张。(2)政府非税收入增长率与税收收入增长率总体上呈反向变动，两者替代关系明显(见图3一2)。对于政府而言，在一定时期内，从整个经济中所获取的资源或收入是有一定限度的。政府收入又是由税收收入和非税收入构成的，既然政府收入的总额有限，这样税收收入与非税收入之间就存在着一定的替代关系，非税收入增长必然影响到税收收入的增长。(3)政府非税收入增长波幅较大，稳定性较差。这是由其自身性质和特点决定的，它不仅受到经济波动的影响，更要受到国家政策变
23、化的影响。3.1.1.2从非税收入的结构看一是从项目结构来看(见表3一2)，呈现以下特点:(1)政府非税收入来源渠道多元化。主要有行政事业性收费、政府性基金和国有资源有偿使用收入等7大类。(2)行政事业性收费、政府性基金和国有资源有偿使用收入成为政府非税收入的三大主体项目。1996年，行政事业性收费、政府性基金和国有资源有偿使用收入三项合计为78.3亿元，占政府非税收入的比重为56.7%，以后呈逐年攀升趋势，到2003年居然达到了90.7%，其主体地位毋庸置疑。二是从管理结构看(见表3一3)，其特点有:(1)未纳入预算管理的非税收入所占比重较高，但最近几年比重下降较快。在1996年，未纳入预算
24、管理的非税收入所占比重在S0%以上，以后虽然有所下降，但到了2003年，仍然在60%以上，只有在2004年以后比重才快速下降。(2)纳入预算管理的非税收入所占比重逐年上升。纳入预算管理的非税收入所占比重从1996年的16.8%逐步上升到2006年的72.4%。这主要是由于2004年以后加大管理力度，土地出让收入逐步纳入预算管理，而土地出让收入在非税收入中占很大比重，所以显得2004年以后预算管理的非税收入上升速度很快。3.1.2安徽省政府非税收入管理现状近年来，安徽省各级财政部门在加强非税收入管理，建立健全公共财政制度，建立健全监督管理制度等方面作出了许多有益的探索，制定了一系列政策，采取了一
25、些有效措施，对于加强非税收入管理起到了积极作用，主要表现在:(1)加强了非税收入项目管理，从严控制收费立项审批和标准制定。为加强非税收入管理，从源头上预防和治理“三乱”，结合行政审批制度改革，安徽省各级政府和财政部门加大了治理乱收费力度，对非税收入建立了严格的审批制度，如:收费项目由中央和省两级财政部门会价格部门审批，收费标准由中央和省两级价格部门会同财政部门核定;“十五”期间，停止审批新的专门面向农民的行政事业性收费和政府性基金，原审批的项目也不再提高标准;彩票l3公益金按照国家批准发行额度、种类及游戏规则向社会筹集等。另外，还对全省各级行政事业性收费项目进行了清理，实行了收费项目目录公告制
26、度。(2)改进了非税收入收缴方式。一是基本形成了以财政部门为主，价格部门和执收执罚单位为辅，各部门相互配合的政府非税收入征收管理体系;二是设立行政服务中心并实行收费公示制度，由缴费人直接到行政服务中心申报和缴费:三是全面清理银行账户，规范银行账户设置工作;四是在“以票管费”和银行代收制度等具体征收制度方面进行了有益的尝试和创新;五是加快了信息化建设的步伐，全省非税收入收缴信息化管理全面铺开。(3)从资金管理方式上看，逐步将非税收入纳入预算管理。由于历史原因，我国非税收入分为预算内、外两种管理方式，自1996年开始，国家规定预算外资金要逐步纳入预算管理。未纳入预算管理的要缴入财政专户，实行“收支
27、两条线”管理。近几年，各级财政部门每年都要将一部分预算外资金纳入预算管理，目前，政府性基金、罚没收入全部缴入国库。中央批准的收费项目约近90%缴入国库，10%缴入财政专户。国有资产(资源)有偿使用收入、国有资本经营收益一部分缴入国库，一部分纳入财政专户，彩票公益金等其他非税收入缴入财政专户。(4)试行部门综合财政预算和“收支脱钩”制度。从2002年开始，中央财政对国家质检局等34个部门非税收入实行“收支脱钩”的预算管理方式。2004年又将“收支脱钩”部门进一步扩大到41个部门。安徽省及时将非税收入纳入部门综合预算编制范围，通过编制部门综合预算，实现预算内外资金统筹安排。(5)制定了一些非税收入
28、管理法规和办法。2004年，财政部在深入调查研究，广泛征求意见的基础上，发布了关于加强政府非税收入管理的通知(财综【200453号)文件，安徽省随后出台了安徽省政府非税收入收缴管理暂行办法(财综2005858号)，所属地、市也相继出台了一此地方性法规和办法。这些法规和办法的颁布和实施，对于进一步转变思想观念，拓展财政理财领域，深化非税收入“收支两条线”管理改革起到了积极作用。3.2非税收入管理中存在的问题虽然，各级政府财政部门在政府非税收入管理上做了大量有益探索，取得了一些成效，但是非税收入规范化管理仍存在许多急需解决的问题。3.2.1征管主体不明确，体制不规范(l)征管主体不明确。由于非税收
29、入的所有权、使用权和管理权未真正归位，目前的征收主体是各级行政事业单位和社会团体。征收主体过于分散，形成了多方征收、多家使用、多头管理的格局。(2)征收体制不顺。目前政府非税收入征收存在条条管理的情况，即市县有关部门征收后，必须要全部或部分上缴省或中央，相关的经费支出也是由省或中央直接下拨9。由于没有规范的非税收入分成管理体系，相关资金的上缴和下拨都在各部门内部上下级之间进行，这样就会出两个问题，一方面政府非税收入的征收管理与同级财政脱钩，而上级财政对此有时也鞭长莫及。如:交通部门的养路费、车辆通行费等。另一方面，对一些垂直管理部门的政府非税收入征收监管困难，如:税务、工商、质监等部门。这样实
30、际上就形成了一个管理的盲区，给政府非税收入的依法足额征收带来了障碍。3.2.2机构设置不合理，职能重复交叉全省非税收入管理机构设置存在不合理、不规范和职能不健全的现象。组织是管理过程中不可或缺的手段，有效的组织设计是保证组织目标实现的前提。而统一指挥原则是组织设计的基本原则之一，即每个下属应该有一个并且仅有一个上级，上下级之间形成一个清晰的指挥链，避免多头领导和多头指挥110。目前，全省非税收入的管理职能划分和机构设置没有统一模式。在省级，非税收入的管理职能分散到财政厅综合处、国库处、预算处和其他各职能处室以及省非税收入管理局。而全省17个地市中，大多数都采用这种分散的多头管理模式，就征收而言
31、，主要有四种形式:一种是没有专门的非税收入征收机构，如毫州;有的非税收入征收机构还同时征收其它税费，如芜湖;有的地市非税收入管理局和综合科分散征管，如铜陵;还有的地市非税收入管理局和综合科合而为一，如滁州。总的来说，非税收入管理始终没有统一归口。另外，还存在非税收入管理机构名称不一致、级别不一致、性质不一致、人员编制不规范等诸多问题，有的地市非税收入管理局是行政机关，有的则是事业单位;有的地市编制多，有的编制少;有的地市级别高，有的地市级别低等等。这种多头、分散、不规范的管理模式不仅割裂了非税收入管理职能，分散了征管力量，造成了管理脱节，收入流失、分配失控、监督失灵，而且加大了管理成本，从而引
32、起管理的混乱和低效。3.2.3非税收入收缴管理仍然不规范(1)“缺收”和“乱收”并存，收与不收弹性大，随意性强，且收费中“三乱”泛滥。尽管中央三令五申，但向企业乱收费、乱罚款和乱摊派屡禁不止，已成为一种普遍现象，而管理上则是职权分散，多头管理，支出多门，导致秩序混乱。加上征收制度在执行上缺乏刚性，不能与税收征收一样做到依法足额征收，过于“随意”。在一些地方和某些部门，只一味强调要治乱减负，却很少考虑少收或不收可能带来的负面影响，沾亲带故，说情照顾，能少收就少收，即使是足额征收了，领导大笔一挥，说退就退掉了，收入流失普遍。(2)预算管理“双轨制”。第一种是预算内管理方式:即非税收入资金上缴国库、
33、纳入政府预算的管理。第二种是预算外管理方式:即非税收入资金上缴财政专户、纳入政府预算外的管理。当前地方政府非税收入资金管理是缴入国库的少、缴入财政专户的多;纳入预算的少，纳入预算外的多;资金财政部调控使用的少、各征收部门使用的多。导致非税收入资金统筹不到位，影响了收入分配职能的发挥。3.2.4收支脱钩管理难以真正到位，资金使用效率低下我们虽然要求各部门政府非税收入要编入部门综合预算，并实行收支脱钩管理。但目前实行的收支脱钩许多是不全面、不完整的，也可以说是形式上的。对于执收单位来说，尽管有一大部分非税收入实行了收支两条线管理，但实际上非税收入的使用实际上和收入是存在着暗中的“挂钩关系”。资金的
34、所有权和使用权仍然属于执收执罚的部门和单位，并未彻底割断部门、单位与其经济利益的关系，纳入预算外管理的非税收入更是如此41。这严重影响了部门、单位执法的公正性，并直接导致财政资源配置的低效率，削弱了财政管理职能和政府调控能力，非税收入难以形成地方可用财力。3.2.5监督机制不健全控制是管理的重要职能之一，没有控制，组织目标就难以实现。控制贯穿于管理的全过程，有效的控制不但要适度而且要适时。控制根据时机可以分为前馈控制、同期控制和反馈控制。而前馈控制和同期控制往往控制成本更低、效率更高，也更重要川。目前，非税收入管理缺乏统一，完整，规范的法律法规，在收入项目的立项、收入征管和支出安排上存在较大随
35、意性，缺乏有效的监督机制，导致对政府非税收入监督职能的弱化，前馈控制和同期控制严重缺乏。一些地方虽然每年都开展集中性的监督检查工作，但这只是事后控制，不能达到防患于未然的目的，不但控制成本增加，而且管理的目标难以实现l2。另外，由于处罚手段简单，缺乏力度，即使是事后的监督检查，也很难达到控制的目的。虽然(违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定国务院令第281号中规定了相关的处罚条款，但是在实际工作中，处罚主要还是针对执收单位的违规收入进行没收和罚款，很少有针对相关责任人个人的处罚。这一方面导致了执收单位和执法部门讨价还价，尽量争取少罚一点;另一方面，对于缴费人也是很不公
36、平的，而且有可能进一步加剧他们的负担，因为执收单位可能采取“堤内损失堤外补”的办法，变相让缴费人承担损失。所以，执收单位对这类处罚基本是有恃无恐，很难达到监督的目的。3.3非税收入的无序膨胀和管理混乱带来的负面效应非税收入作为政府财政收入的有机组成部分和税收收入的不可缺少的补充形式，在地方财政中越来越占有举足轻重的地位。非税收入在优化资源配置和加强宏观调控，发展社会公共事业和提高公益服务水平，弥补税收入的不足，调节各经济利益主体行为，调动积极性，制止收入流失和增加财政收入上也能起到一定的积极作用113子。但是，非税收入作用的发挥是有一定限制条件和范围的，一旦过度膨胀、缺乏有效管理，则会带来许多
37、问题。1、分散了国家财力，削弱了国家宏观调控能力现行的非税收入除少数项目纳入预算内管理，其他大部分纳入财政专户管理。而资金数额巨大的非税收入，长期分散在各部门、各单位之内，游离于预算和政府的监督之外，形成预算外挤预算内的局面4。这些预算外资金分散了国家财力，财力的分散一方面在很大程度上降低了政府的宏观调控能力和财政资金的使用效益;另一方面则弱化了政府的宏观调控职能，使得政府难以从整体上把握财政资金的收入信息，无法均衡调节其在各部门中的使用，从而造成分配秩序的混乱。2、加重了企业负担，影响经济的发展在市场经济中，企业是市场的主体和经济发展的主要动力，企业负担的高低影响到企业的投资和消费行为，一旦
38、负担过高，必然对经济的增长产生遏制作用11l。然而，我国企业是政府收入的主要承担者，目前企业所要承担的税、费等负担非常沉重。更严重的是一些乱收费等不合理负担的存在，这些收费大都硬性摊派、强制征缴，而不管企业是否实现了销售收入和利润，因而使困难企业更不堪重负。无奈之余，生产者或是面临亏损，或是采取转嫁负担和以费挤税的方法以减少费用的影响。其结果是影响了经济的发展。3、加剧分配不公，造成政府行为的扭曲首先，从收费主体看，非税收入收费管理的部门化和征收主体多元化导致了政府收费政出多门，资金管理混乱I61。许多行政部门利用管理中的种种弊端和漏洞谋取收费资金，这部分收入主要取决于其垄断优势和收费能力。这
39、样就导致各部门、各单位之间的待遇相差悬殊、苦乐不均。其次，一些收费项目多的行政部门，往往将收费当作本部门主要的目标，而非税收入大多用于项目建设和非生产性建设及本单位自身的日益增长的经费开支，却忽视了政府管理服务职能的发挥，导致了政府行为的扭曲。再次，现实中的收费往往成为各单位、部门的“小金库”，也容易造成腐败问题的产生。3.4非税收入管理中存在问题的成因分析目前安徽省非税收入规模不断膨胀，管理上存在混乱，不规范的情况和问题，据高不下，不断扩张，收费过多过滥分析和考察其成因主要有以下几点:3.4.1思想认识方面的原因对非税收入思想认识上的误区主要表现在以下两个方面:(1)政府及财政管理部门认识的
40、偏差。目前，各级政府还没有真正把非税收入纳入政府理财的范畴，非税收入管理理念尚未形成。许多地方政府认为非税收入“毛多肉少”，不能有效增加政府的可用财力，花大力气规范非税收入管理“划不来”，也有的认为非税收入规模过大影响了财政收入的质量，还有的认为非税收入是自收自支单位的主要经费来源，抓收力度大了难免出现“三乱”现象、“收支脱钩”会影响执收执罚部门的积极性等等。所以，在抓财政收入时一直存在重税收轻非税、重预算内轻预算外的思想，支出管理上仍然沿用“谁收谁用，多收多用，多罚多返”的老办法，随意性较大。(2)执收执罚部门认识的偏差。尽管中央一再强调非税收入也是财政性资金，所有权属于国家，使用权属于政府
41、，管理权属于财政。但大部分执收执罚部门仍然把它看成是自有资金，认为政府无须调控，财政也无须管理。这些认识上的误区导致现行的非税收入征管体制不健全，在非税收入管理上投入的人力、物力不足或分布不科学，严重制约了政府非税收入管理的水平173.4.2经济体制方面的原因非税收入的膨胀是与我国处于经济转轨时期，政府预算管理体制不规范和不稳定为背景的，安徽省也不例外。转轨时期伴随着决策权的分散化，地方事权有所增加，而在调节中央与地方、全局与局部的利益关系上，尚未形成稳定、完善和规范的制度体系，尤其在分税制改革后这一矛盾更为突出8。1994年的分税制改革后，中央对包括地方税在内的所有税目、税基和税率拥有最终决
42、定权，地方政府没有开征新税的立法权。中央调整税基或税率，甚至取消地方税种的尝试都影响到地方的利益。在既定的地方税税种框架内谋求税收收入增长受相应税源的约束，往往难以保证地方政府支出增长的需要9。而现行的政府间转移支付制度较为僵化，不仅构成复杂，几个主要组成部分目标还不一致，而且重在维持原有的收入分配格局，所以并不具备调节地区差异方面的功能，缺乏足够的透明度和稳定性。加之中央财政面临较大的赤字和债务问题，靠中央财政转移支付的增长来解决地方财政支出扩大的缺口变得十分困难20。所以，长期以来，地方政府存在财权与事权不对称的现象，地方政府事权大，财权小，掌握的财力少。为了保证地方各项事业的发展，地方政
43、府只能自寻财源，从而容易走上扩张政府非税收入的道路。此外，现行预算调节方式还缺乏严格的制度保障和稳定性，地方政府可能产生当其预算收入有较大增长时收入会被中央财政重新“划分”走的担心。在这种情况下，地方政府往往更倾向于以非税收入的方式来增加其财力，成为一种逆向选择。3.4.3行政管理体制方面的原因一方面，安徽省非税收入目前由各部门分散管理。行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。彩票公益金由财政、民政、体育三个部门负责管理;国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益由财政部门以外其他相关部门为主管理2。这种相互交叉、多头控制的运行机制存在着很多弊端:一
44、是把收费项目与标准管理分开，收费管理与“政府基金”分开，人为地割裂了收费管理的内在联系;二是执收执罚的部门多、环节多、项目多、标准多，越权批准或擅自出台收费项目和提高收费标准等问题;三是将行政性收费与事业性收费按同一原则进行管理，脱离实际:四是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，分析处理问题的出发点存在差异，加之对国家机关的法律约束普遍乏力，容易出现一些部门之间文件“打架”和巧立名目、变相审批的问题。这种政出多门的机制的根源在于行政体制改革长期滞后，政府行使职能上“缺位”与“越位”并存。由于政府与市场分工界定模糊不清，各级政府的事权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。另一方面，在体
45、制转轨和政府职能转换过程中，每次体制变动都会衍生出一些靠非税收入“吃饭”的部门，形成“增机构一一收费一一养人一一再增机构”的恶性循环22。3.4.4法制建设方面的原因当前，相对于税收收入而言，政府非税收入管理的法律层次较低，法制约束性不强。现有的政府非税收入管理法规主要有:国务院关于加强预算外资金管理的决定【国发(1996)29号、违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定国务院令第281号及财政部关于加强非税收入管理的通知财综(2004)53号。而完全针对“非税收入”这一概念的法规只有财政部关于加强非税收入管理的通知级次较高，其他大多是一些政府部门分散或联合发布的决定、办
46、法和通知，法律级次较低，不易协调，实际贯彻执行难以得到充分保障。具体来说，从政府非税收入的界定、征收、票据管理、资金使用、监督检查等各个环节都缺乏一个统一规范的管理制度23】。所以严格来讲，全国至今还没有一套统一、完整、规范、系统的法律法规可以遵循。这一方面造成安徽省与其他省份的管理办法不一致，全省各级财政之间的管理模式也不统一，导致管理上的被动。另一方面，与有法可依的税收相比，人们看到了差异，很多人误解为非税收入的征收弹性大，可以讨价还价，可以缓缴甚至拒缴，从而导致有章不循或有章难循，政府非税收入大量流失。所以说，缺乏有效的法律保障是政府非税收入管理混乱和低效的重要原因。第四章构建政府非税收入管理新体系的思路及对策加强非税收入管理，是适应市场条件下理顺政府收入分配关系和建立健全公共财政职能的需要。我们要进一步转变观念，理清思路，着眼于做大财政收入蛋糕，优化财政收入结构，提高财政调控能力，正本清源，理顺税费关系，拓展管理范围，规范管理行为，完善管理机制，努力构建公共财政框架下政府非税收入管理新模式。4.1构建政府非税收入管理新体系的基本思路从系统科学看，一个完整的政府非税收入管理体系应该是由完备的项目体系、科学的组织体系、规范的征收体系、严格
