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1、公共管理学,1,第一讲,公共管理导论,2,1.公共管理的基本问题,1.1 公共管理的基本要素1.2 公共管理的概念及范式1.3 公共管理在中国,3,1.1公共管理的基本要素,Who?谁来管理？What?管什么？Why?为什么管？How?怎样管？,4,Who?谁来管理？,公共管理者人（公务员、公共事业举办者、公共事业工作人员等）政务性管理人员：上级考核选派，民主选举的决策型高级管理人员业务性管理人员：通过考试招聘等途径任用的执行型专业管理人员公共管理者机构 政府机构非政府公共机构（事业单位）非营利组织（公共事业组织、企业化的公益性组织）,5,作为个人的公共管理者,根据瑞典1981年颁布的公共管理
2、教程的指导与标准规定，公共管理者应具有以下技能：在有组织的环境中表现领导素质的技能；解决复杂问题的技能，其中包括在相互竞争的集团间分配和管理资源的技能；使项目、组织和系统规范化的技能；分析研究及实行组织的、管理与改善措施的技能；进行研究和项目评估的技能；口头和文字表达技能。一般而言，公共管理者应具备的素质政治素质、道德素质、心理素质，掌握相当的基础知识和应用知识具有管理所需的计划、组织、领导和控制的能力。,6,案例：交通局长的一天,6:10 从关于项目决策的激烈辩论中惊醒7:20 上班驱车在公路上，一路观察着街面交通的情况8:00 走下电梯，进入局信息中心，公告板显示着全市交通最新情况8:30
3、 在办公桌旁，与行政助理检查优先事项和一天的工作安排8:50 参加第一个会议，他多听少说最后作总结，并被即刻打印下发10:00 接受记者采访和接受居民电话，其要点由办公秘书纪录备案10:40 参加第二个会议，他很快发现自己要在一个工程项目上为他领导的两个部门作决断，这里存在着战略的、预算的和文化上的冲突。12:00 在机关食堂吃午餐，并用筷子搭在碗上与路政处长谈路桥问题走出食堂后，笔记本提醒他下午2点在市政大厅有个会见，要注意礼仪。他意识到管理城市交通的政府活动有时好像是处理外交问题。15:00 礼仪活动结束回到办公室，他查阅笔记本信息并记录下来。15:20 他会见公交公司总经理，商讨市民对公
4、共交通方面的意见。16:50 与高级助手一起审阅关于明天下午向市人大调研组汇报的提纲17:30 回家与妻子和7岁的孩子共进晚餐19:30 参加居民社区交通安全治理的一个会议，由局办公室主任陪同23:00 回家睡觉,7,作为机构的公共管理者,8,案例：发展与改革委员会职责,拟订并实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划 宏观经济预测、预警；国家经济安全，宏观调控政策 参与制定财政货币政策，拟订实施产业政策和价格政策 研究经济体制改革和对外开放重大问题 提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局 重要产业发展战略和规划，农业和农村发展，农村专项规划政策 区域经济和城镇化发展，西
5、部大开发战略规划 国内外市场状况，进出口管理，重要商品总量平衡和宏观调控人口和计划生育、科学技术、教育、文化、卫生等社会事业 可持续发展战略，资源节约综合利用规划，生态建设规划 多种所有制经济状况，优化所有制结构和企业组织结构建议 提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障的政策 国民经济经济体制改革、对外开放的行政法规和规章 管理国家粮食局、国家烟草专卖局,9,案例：发展与改革委员会机构,办公厅政策研究室发展规划司国民经济综合司经济运行局经济体制综合改革司固定资产投资司产业政策司国外资金利用司地区经济司 农村经济司 能源局交通运输司,工业司 高技术产业司 中小企业司 环境和资源综合利用司 社会
6、发展司 经济贸易司 财政金融司价格司 价格监督检查司 就业和收入分配司 法规司 外事司 人事司,10,What?管什么？,从管理领域来看，要管经济、管社会、管政治从具体公共事务内容来看，要管理10个方面的公共事务从与私人部门的比较来看，要根据公共管理的要求和特点管理公共部门自身,11,从管理领域来看，管什么？,经济管理宏观调控短期市场价格稳定与有序竞争长期经济快速增长与充分就业国有资产增值与保值公共规制反垄断和促进有效竞争干预公共产品和准公共产品价格控制投资规模、收益与方向,公共安全等社会性规制社会管理社会保障（失业、养老、病残、伤害、灾害、孤儿）资源与环境控制土地和自然资源管理环境控制政治管
7、理国家与政府制度公检法与社会秩序对外国际关系,12,从管理具体公共事务来看，管什么？,国家发展战略公共政策与决策法律和行政程序公共部门人力资源公职人员公共财政（公共预算、政府采购等）国土和其他公共资源、自然环境和人工环境公共项目公共信息各项公共事业政府绩效,13,从与私人部门的比较上看，管什么？,不同的结构权利责任的清楚与模糊：公共机构组织效率的管理不同的激励客户和资金：公共激励机制的管理不同的背景长期连续性与届内任期短期性：决策体制管理不同的目的：利润与大众福祉：公共部门的公共性管理,14,Why?为什么管？,市场失灵：看不见的手看不见了路政府失灵：看得见的手只看自己的手指外生性失灵不完全信
8、息决策内生性失灵非公共利益行为体制性失灵投票悖论、组织间关系、时滞传媒和舆论失灵：非正式组织行为无政府主义行为奴隶思想,15,市场失灵,不完全竞争：技术、规模经济、垄断、进入障碍外部非经济性：市场交易中对第三方产生的伤害公共产品：“搭便车”现象经济稳定：市场自发波动使社会总供求失衡内部非经济性：合同契约中没有反映出的成本，形成了对交易者的伤害不完全信息：不完善的广告、商品说明、从众失误、错误市场预测等动态比较利益：最优增长和发展路径,16,How?怎样管？,管理策略：角色与知识的运用三个角色(人际角色、信息角色、决策角色)角色是管理者行为的一组期望值，例如：导演、主教、首相、台长、系主任、局处
9、长、足球教练、理事长 乐队、教区、政府、电视台、学校、机关、足球队、公共事业部门两类知识新问题,17,公共管理者的角色关系,18,公共管理者的知识-需要知道什么？,背景政治和法律的制度与过程组织关系价值观与道德理念、民俗过程公共政策制定与实施的过程传统管理五职能（计划、决策、组织、领导、控制）,19,公共管理策略的新问题,联结职能新的组织现实：第三方政府的出现联结职能的界定公共管理的全球环境新的全球现实公共管理全球环境的涵义行政管理体制的跨国比较公共管理者必须应对一系列新问题和限制,国家的公共企业性质管理国际企业的挑战非预期的后果不同意见的大量参与者之间的讨价还价和互相妥协的产物，是行动的协调
10、极为困难公共部门本身的复杂性社会科学本身的复杂性随机事件的影响,20,复习思考题：,公共管理的基本要素是什么？公共部门管理与私人部门管理有哪些区别？什么是公共管理的策略？,21,1.2公共管理的概念及范式,公共事务的内涵和特性公共权力的内涵和作用公共管理的概念公共管理学的范式与内涵 公共管理学的研究对象,22,公共事务的内涵和特性：“公共的public”内涵,是与“私人的”相对的概念突出表现为公共产品（public goods）非竞争性：使用意义，共享性数量表现，可以突破非排他性：所有意义，共享性质量表现，难以突破产品性质与制度是一个集合的概念公共机构多数人利益众人的事务,23,公共事务的内涵
11、和特性“事务”的内涵,提供物质产品提供劳动服务社会事务的类型硬公共产品：公共方式提供的有形物质产品软公共产品：公共方式生产的社会性服务私人方式生产的有形物质产品：竞争性物品私人方式生产的社会性服务,24,公共事务的内涵和特性,公共事务的内涵：是提供公共物品的社会活动它决定全体社会公众生活质量和共同利益的提高 公共事务的特性公益性非营利性规模性政治性责任性,25,公共权力的内涵和作用,权力的内涵公共权力（public right）的内涵理想的公共权力内涵现实的公共权力内涵公共权力的“公共性”程度的发展公共权力的作用维持社会生活秩序的稳定克服社会内部的各种矛盾与冲突引导社会秩序向某一定方向发展公共
12、权力的内在矛盾,26,公共管理的概念,公共管理思想的来源和表述公共管理与公共行政的区别公共管理的概念,27,公共管理思想的来源和表述,来源：由公共行政的概念发展而来表述：Administration为服务，控制或统治Management意为用手控制Public Administration为服务Public management控制或“获得结果”manager经理人员administrator行政官员或行政人员,28,公共管理与公共行政的区别,29,公共管理的概念,是社会公共组织以及其他组织推进社会整体发展、增进社会共同利益的实现，通过制度创新和手段创新对公共事务进行调解和控制的社会活动。为社
13、会提供公共产品的管理活动,30,公共管理学的范式与内涵,公共行政学范式科层制理论政治行政两分法重视过程研究政策科学和政策分析研究范式重视决策研究重视定量分析“新公共管理”范式,31,公共管理思想源流,初期：公共行政学派（20世纪20-30年代到60年代）中期：新公共行政学派和政策分析或政策科 学学派（20世纪50年代起至今）,行政之研究（威尔逊）,公共行政学研究导论（怀特）,公共行政原理（威洛比）,拉斯韦尔的政策科学,重视执行研究,重视决策研究,德布洛姆的“政策分析”,德洛尔的政策三部曲,32,公共管理范式的出现（70年代）,P-途径（the policy approach）政策途径重视政策分
14、析的定量方法重视项目管理重视政治执行官与资深管理者的对话B-途径（the business approach）商业途径重视组织结构与过程关心发展经验理论，重视战略与组织管理重视职业化公共管理者行为建设公共管理范式新在何处：,33,新公共管理范式新在何处：,拒斥公共行政学和执行研究一种乐观的规范研究领域以顶层管理者的战略决策为重点通过案例研究来发展知识为管理者提供决策参考,34,公共管理学的研究对象,什么是公共管理学？公共管理学的研究对象和学科特征公共管理学的研究方法,35,什么是公共管理学,三种不同的认识等同于公共行政学是公共行政学的一个分支不同于传统公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的
15、科学框架是研究公共部门如何提供公共产品的管理学,36,公共管理学的研究对象和学科特征,主体对象：包括所有公共部门研究方法：广泛运用经济学、管理学理论研究焦点转换：由过程研究转为项目、结果与绩效研究重视战略管理重视政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制、公共管理伦理等研究,37,公共管理学的研究方法,经济学途径公共选择理论和新公共政治理论途径新制度主义或新制度学派的公共政策研究途径,38,复习思考题,什么是公共事务，它有哪些特征？什么是公共权力，如何理解它的作用？简述公共管理与公共行政的区别。,39,1.3公共管理在中国,公共管理在中国的兴起中国公共管理体制现状中国公共管理发展趋势,40,公共
16、管理在中国的兴起,全能政府政企不分权力过于集中平均主义的社会平衡机制双轨制政府三只眼政府增长产值、收入保障、利润放权政企分离、简政放权存量政府公共管理政府培育市场、弥补市场全额提供公共产品,41,中国公共管理体制现状,基础的脆弱性后天市场经济培育市场的任务负担重管理体制的脆弱性传统计划经济体制的惰性法律意识淡薄国家公务员队伍的脆弱性市场观念公共管理观念不明确法律意识职业意识不明确开拓进取公务员目标不明确,42,中国公共管理发展趋势,基础更少的政府更多的治理(governance)趋势公共管理科学化公共管理民主化公共管理法制化,43,复习思考题,如何理解社会主义市场经济体制与公共管理的关系？,44,
