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1、浅谈上海虹桥机场应急预案管理浅谈上海虹桥机场应急预案管理ContingencyplanmanagementoftheShanghaiHongqiaoAirport口孙丽霞/文虹桥机场随着三次改扩建,其应急预案管理体系建设实现了从无到有,各类应急设施设备从单一到完备,各类应急人员从普通员工到专业人士的转变,管理体制逐步完善.随着2010年上海世博会的召开,崭新的虹桥机场西航站楼启用,机场的经营面积扩大3倍多,进一步加大了应急救援管理的难度.各类新情况,新问题也随之而来,应急预案的编制有待于完善,设施设备的更新有待于进一步升级,应急救援综合协调能力有待于进一步加强,员工应急专业水平有待于进一步提高
2、等.上海虹桥机场应急预案的现状分析(一)机场突发公共事件的危害.性1.机场突发事故的类型区分根据机场突发事故的类型区分,主要有两类突发事故:飞行航空器突发事故和机场地面突发事故.根据机场突发事故的发生过程,性质和机理,机场应急救援突发事故预案主要分为以下四类:第类自然灾害类预案.主要针对地震,台风,大雾,暴雨,潮汛,冰雪天气等应急处置预案.第二类事故灾难类预案,航空器紧急事件.主要包括失控航空器撞击候机楼,有毒有害气体泄漏事故等应急疏散处置预案.第三类公共卫生类预案.主要包括传染病疫情,感染物品发生泄露等应急处置程序.第四类社会安全类预案,治安群体性事件.主要包括大面积不正常航班,旅客群体性事
3、件,以及遭受爆炸物威胁等处置办法.四大类突发事故的关系是相互交叉和关联的,某类突发事故可能和其他类的突发事故同时发生,或引发次生,衍生事故,应当具体分析,统筹应对.2.机场突发公共事件的特点突发事件的特点表现在一个”突”字上,突如其来,无法预料,且影响广泛,关注度高.主要体现在以下几方面:一是影响范围广.当今世界经济一体化,航空旅客来自世界各地,机场发生突发事故,降低人们对航空安全的信任度,直接影响经济发展速度.二是经济损失大.机场建设投资巨大,虹桥交通枢纽核心区造价近136亿人民币,相当于一个或几个大中型企业的全部资产.即使是某一部分被损毁或发生突发事故,其造成的直接或间接损失都将是难以承受
4、的.三是破坏性极大,容易引发次生灾害.1990年10月2日一架波音737飞机在广州白云机场降落时失控,与停机坪一辆空调车,两架飞机相撞后,发生特大灾害事故,共造成l27人死亡,54人受伤,由此可见一旦发生突发事故,其破坏性是巨大的.四是救援难度大,时间紧迫性强.如果机场发生飞机失事等突发事故,往往是瞬间发生,立即成灾的,机场的应急救援时间紧迫性要求非常高,往往需要当局决策者把握应急救援的最佳时机,做出准确的判断反应.(二)机场建立应急预案管理的重要性生存权是人类社会不断发展进程中的第一权利.保障人民生命财产安全,是一个国家维护社会稳定,实现和谐发展的根本.我国政府提出和倡导的科学发展观的核心是
5、“以人为本”,重点是”关注民生”.机场作为公共性服务场所,承担着维护人民出行安全的重要职能.各类突发性事故,如不能有效地防范和遏制,势必造成极为严重的影响和后果,带来社会性心理恐慌和次生负面效应,损失难以估量.在建立健全突发事故应急机制的前提下,提高机场应对突发危机事件的能力,保证突发事故应急工作协调,有NO.2382010?0865序和高效进行,最大程度地减少人员伤亡,促进航空安全,保护国家和公众财产安全,维护社会稳定.(三)机场应急预案管理目前取得的成效近几年来,虹桥国际机场在应急预案的管理上取得了较为明显的成效.随着上海虹桥机场西航站楼的投入使用,机场应急救援预案在原有应急预案管理基础上
6、得到进一步的更新和完善.1.建立了应急组织体系.2006年12月,民航华东管理局,上海机场集团,民航华东空管局,中国国家口岸管理部门,东方航空公司,上海航空公司和航空公司运营协会以及驻场武警部队等十六家单位签约成立了”上海浦东和虹桥国际机场地区应急工作委员会”.作为应对突发公共事件的核心地区,上海机场集团进行了系列的机场应急管理单元建设工作,编制了上海浦东和虹桥国际机场地区突发公共事件总体应急预案,对浦东和虹桥两大机场地区突发公共安全事件的应急机构,预案体系,运作程序,预警机制,现场保障等方面进行了全面阐述和详细规定.2.建设了应急预案体系.按照高效准确的原则,机场应急委员会不断完善机场单元式
7、应急管理机制,细化各项工作程序逐步形成.机场集团有上海浦东和虹桥国际机场地区突发公共事件总体应急预案,虹桥国际机场有虹桥国际机场应急救援预案,虹桥国际机场下属各保障部门建立不同的专业预案,如:候机楼航班高位运行应急措施,候机楼突发公共事件应急疏散处置预案,旅客随身行李中有可疑爆炸物处置程序,安检发现可疑炭疽茵处置程序,消防系统的应急预案,登机桥反恐应急预案,防台防汛预案等,逐步建立起了上海机场地区三级应急预案体系,以提高突发公共事件的应急处置和风险防范能力.3.逐步建设起了应急信息平台.虹桥机场公司建立了信息报告系统,加大应急管理信息平台建设.机场公司则依靠现有调度通信系统,整合网络通信资源,
8、搭建起较强的信息通讯平台.随着西航站楼的投入使用,进一步整合推进应急指挥信息平台(AOC)建设,主要是依托现有专业信息与指挥系统,拓展功能,实66NO.238201008现应急信息资源整合,传输与共享,指挥指令的上传与下达,并实现与机场集团应急平台的互通互联.4.开展了应急培训及预案演练.积极开展应急培训l和预案演练,以提高机场应对重大突发公共事件的综合处理和协调能力.2009年机场运营指挥中心组织的大规模综合演练就达lO余次,如机场地面火灾应急演练,机场大面积航班延误保障演练,机场区域发现无主物品处置演练,航空器劫持反恐演练,安检发现疑似爆炸物处置演练等,通过演练检验了应急预案和流程,使机场
9、各级单位加强了相互之间的配合,员工熟悉预案的程序,明确了各自职责和分工.(四)上海虹桥机场应急预案管理面临的新形势,新任务虹桥综合交通枢纽核心区由虹桥机场西航站楼,东交通广场,磁悬站,高铁站,西交通广场等构成,每天可以处理客流近ll0万人次.随着2010年上海世博会召开,西航站楼以及相关配套的轨道交通已于2010年3月16日正式投入使用,7月1日高铁虹桥站正式启用.作为一个如此庞大的公共管理场所,公共安全面临诸多新的挑战.机场如何应对突发事件的发生,最大程度减少人员和财产损失,应急预案管理显得尤为重要.日前卜海虹桥机场应急预案管理中存在的问题(一)应急预案管理中存在的问题随着这几年的上海机场建
10、设和发展,机场应急预案也逐步得到了建立和完善.但是在具体操作过程中仍然存在一些问题.主要有以下几个方面:1.部分预案的编制生成过程不够规范.应对机场公共突发事件的观念没有真正从治理为主转变为以防范为主,缺乏防患于未然的意识,对机场突发公共事件的预防缺乏足够重视,存在麻痹和侥幸心理,往往在突发公共事件的灾难性后果发生后才想办法补救.2启分预案内容不够完备.应急预案无法涵盖所有的可能性,总有一些事件会超出事先准备的能力范围.专业经验的不足也导致了一些预案存在缺陷,缺乏可操作性.突发事件的不可预见性以及发生过程中的突变因素,导致部分预案内容的有限性.3.部分预案缺乏演练,难以事前评估预案的实效.如旅
11、客携带疑似爆炸物处置预案等的应急响应依赖于具有特殊技能的应急救援人员或专家,但是这些专业人员很难获得.(二)需要加以细化和完善的六个方面1.完善机场突发事件应急预案的制定和实施细则.2009年7月1日,国务院颁布民用机场管理条例,民用航空管理部门和地方人民政府应该按照条例要求制定所在地机场突发事件应急预案;机场管理机构应该按照预案要求,制定机场突发事件应急处置实施细则.虹桥机场应结合虹桥综合交通枢纽核心区的投入使用,对原有的各类预案进行梳理,及时更新,补充,完善各类预案的实施细则,以适应新的机场应急救援发展需要.美国减灾法规比较完备,全国各类防灾法律有近百项,1976年制定紧急状态法规定全国紧
12、急状态的宣布程序,时间限制,总统的权力,政府财政支出等问题,此后不断修改并制定出联邦紧急事务管理署针对不同行业,不同领域应对紧急状态的实施细则等.2.完善应急救援演练机制.按照民用运输机场应急救援规则要求进行应急救援演练,但在演练的内容,规模,实效上还有待完善和提高.完善应急救援演练各项机制,建立起由机场运营指挥中心(AOC),航站区管理部(TOC),场区(OMC)牵头组织的,以及各驻场单位救援力量共同参与演练的机制和模式,为有效应对机场各类突发事件积累经验,打好基础.3.完善应急救援设施,设备配备.良好的装备是应急救援取得预期效果的重要保障.根据需要配备不同的,必要的装备,可以在抢险救灾中掌
13、握主动权,最大限度地减少突发事件造成的损失.2009年上海浦东机场”l1?28”事故救援成功案例给我们的一个重要启示,采用高科技手段应对重特大灾害的发生.运用综合运输方式,现代通讯技术和先进的应急救援装备等确保机场救援的成功概率.4.完善应急救援人员培训制度.民用机场管理条例明确规定了机场管理机构负责机场应急救援人员的培训.从目前运行情况看,机场应细化应急救援人员培训的要求,明确应急救援培训的人员,培训内容,考核标准等,加大应急救援培训i费用的投入,加强与红十字会的联系,并取得他们的支持和帮助.通过规范,有效的培训,全面提高机场应急救援人员的综合应急救援水平.5.完善机场应急救援专业技术人员资
14、源配置.机场应急救护人员和消防人员是实施机场应急救援工作的主力军,其作用是其他非专业人员无法替代的.2008年6月1曰实施的民用运输机场应急救护设施配备和2006年4月1日实施的民用航空运输机场消防站装备配备标准中对机场应急救护人员,消防人员配备都有明确的规定.机场需配备足够的应急救护,消防人员,调整人员结构,做好应急救护专业人员储备管理.6.完善机场应急救援协调机制.目前机场应急救援管理体制中充分利用地方应急救援的资源,与具有应急救援能力的单位签订互助协议,定期组织演练,形成有效的互动机制,保证机场应急救援工作的有效开展.对上海虹桥机场应急预案管理改进的建议(一)先进机场应急救援经验借鉴NO
15、.2382010?08671.美国民用运输机场应急救援借鉴(1)民用机场的应急救援设备设施.FAR颁发过两个咨询通告,分别为”消防车辆设计规范”和”机场消防剂要求”,对消防车辆作出了详细规定.美国各个大型运输机场的消防装备一般都比较完善,机场将最新的产品和技术应用到应急救援工作当中去,例如新型通信指挥车,生化危险品处理装备,爆炸物处置机器人等.这些设备为有效地开展应急救援工作创造了条件,同时有利于保护消防救援人员的人身安全.(2)机场应急救援工作的培训I和演练.美国机场均配备消防人员技能训练设备和场地,消防人员每年要进行医疗急救知识和技能培训,经考核合格后发放急救员资格证书,方可从事消防救援工
16、作.达拉斯机场消防培训设施包括模拟飞机外部起火,发动机起火和飞机内部火灾的模拟系统,以及生化危险品消毒系统和爆炸物处理系统.2.香港机场应急预案管理的借鉴香港机场的应急救援工作是在一次次血与火的洗礼和考验中不断完善,发展到今天已是世界第一流的.如果简单用四句话来概括就是:预案齐全,不断完善;装备优良,世界一流;演练频繁,经验丰富;最快速度,最低伤亡.(1)完善的预案.香港机场的应急救援中心,除了设备齐全外,其应急救援各类预案书面材料达到厚厚的3本之多,各种情况只要我们能够想到的都有预案,各个部门的职责非常明确.机场的应急救援计划(AEP)是机场运行手册的重要组成部分,也是机场许可证检查的重要内
17、容.(2)地方力量的增援和配合.香港机场的周围最近l5分钟内有两个消防中队,一旦出现紧急情况可以在最短的时间到达出事地点,机场的道路交通标志都有明显的集结点符号,救援力量可以根据指示尽快到达出事地点.(3)应急救援知识和觉悟的提高.应急救援的重要性在香港机场可以说是家喻户晓,而这种普及程度在我们内地机场水平却很低,在每个人心中远远没有得到足够的重视.应急救援是不十白一万,就十白万一.相比之下,对我们来说对普通民众普及学习应急救援知识的任务更艰巨.(二)机场应急预案管理改进的建议针对机场公共安全管理的现状,其存在的不足以及需要进一步完善的地方,我们借鉴发达国家和地区的机场应急预案管理经验,以科学
18、发展观的角度,从持续安全的长效机制考虑,笔者提出如下对策及建议:1.完善机场目前现有的应急预案.随着西航站楼的投入使用,机场目前的各类应急预68NO.238201008案都将逐一进行梳理,更新和完善.这样不仅可以增加机场现有应急预案的有序性和实效性,更重要的是可以确立应急预案的合法性和科学性.民用机场管理条例明确了机场管理机构制定本机场相应的突发事件应急实施细则,虹桥机场已经做了相应的修改和完善,并结合今年世博会安保要求,正在不断地进行模拟演练和评估,以求应急预案管理更加体现科学性和实效性.一2.加强日常预案管理的教育培训和演练.重视对员工的日常预案教育培训,以及对社会民众的危机意识培训,是提
19、高机场主体和个人应对公共安全事件能力的重要手段.经常性地组织开展演练,检验培训效果,机场现场指挥人员,消防人员,医护人员的应急救援业务水平直接关系到能否有效施救,减少人员和财产损失.在发达国家,十分重视对民众危机意识的培训,尤其对于直接进行公共安全管理部门人员的培训l尤为严格.以美国为例,具备了20多个应急救援培训中心.在亚洲地区,新加坡民航学院重点培训l机场应急救援人员.建议与国内,国外培训I机构合作,对机场的应急救援人员进行培训l.3.完善机场应急预案处置机制.完善快速有效的机场应急预案处置机制,是加强机场与地方政府应急救援衔接的重要保障,包括协调机制,指挥机制与分级响应机制.良好的协调机
20、制可以解决在应急反应中的分工问题,可以在不同级别的组织之间建立协作关系,以便在机场应急反应资源不足时及时申请获得上一级部门提供的援助.指挥机制通过覆盖范围广泛,报警方式多样的应急联动中心获得突发公共事件的相关信息,并根据专家委员会对突发公共事件的发生,发展趋势,救灾方案,处置办法,损失评估和事后恢复提供建议进行决策.应急机制的建立还要遵循适度反应原则.对事件的严重程度估计不足,反应迟缓,第一救援力量不能满足应急需要就可能会造成更大范围的人员伤亡和物质损失.但是,对突发事件估计过重,反应过度,也会占用大量的应急资源,影响到对其他突发事件的处置能力和造成大范围的恐慌心理,并在恐慌心理的作用下采取过激的非理性行为,引发严重的后果.因此机场发生突发公共事件后的应急响应也要按照分级管理,分级响应,自下而上的程序进行.综上所述,鉴于目前机场的现状,我们对应急预案管理还处在初步探索和研究阶段,随着我国公共危机管理制度及机制的逐步完善和实践经验的不断丰富,相信机场的应急预案管理也将进一步得到充实和完善.
