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1、由于自然和社会原因，各类突发公共事件骤然增多。灾害、灾难、事故、重大疫情传播、能源危机、宗教矛盾、恐怖主义活动等各类突发公共事件不仅对人民生命财产安全和经济发展造成极大威胁，而且直接危害国家安全和社会稳定，如何应对突发公共事件已经成为各国政府面临的共同话题。网络参与具有便捷、广泛、互动、高效的特点,拓宽了公民参与的渠道，满足了公民日益强烈的参与需求。但是，对于政府而言，公民网络参与是一把双刃剑：一方面，网络参与推动了地方政府的治理创新，使民主行政成为可能；另一方面，网络参与对新时期的地方政府治理提出了新的挑战。我们应该从提升政府和公众网络素质和应急管理理念，建立健全网络参与应急管理的法律法规体
2、系，建立政府与公众的信息良性互动机制，建立常设性应急管理综合协调部门，完善突发事件应急管理的预警机制等方面入手，以便完善我国突发公共事件的应急管理。一、 突发公共事件及应急管理的界定随着经济全球化进程的快速发展，各种影响国家安全、公共安全、环境安全与社会秩序的不稳定、不确定因素日益增多，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件发生的频率高、危害程度大。各种突发事件的发生不仅对社会公众的生命、健康和财产安全构成严重的威胁，而且对政府的合法性提出了严峻的挑战。世界各国都在积极探讨如何建立各种应急机制，以有效地应对突发公共事件。（一） 突发公共事件的界定及分类纵观近些年来风云变幻的国际形势，无
3、论是发达国家还是发展中国家，各国政府普遍面临的一个严峻的挑战，这就是层出不穷、日益突出的突发公共事件。1 突发公共事件的界定目前，国际上对突发公共事件概念具有代表性的定义有欧洲人权法院对“the public emergency”的定义：“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁。”我国颁布的国家突发公共事件总体应急预案对“突发公共事件”做了定义：指突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据社会危害程度、影响范围等因素，可分为特别重大、重大、较大和一般四级。2 突发公共事件的分类我国目前将
4、突发公共事件主要分为：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。表一 突发公共事件分类及表现形式分类特征描述表现形式案例自然灾害由于自然原因而导致的突发事件水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原灾害1998年的长江大洪水、2004年印度洋海啸、2008年初的南方雪灾、2008年512汶川大地震事故灾难主要由人为原因造成的紧急事件，包括那些由于人类活动或者人类发展所导致的计划之外的事件或事故重大安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核与核辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故2007年12月6日的山西煤难、2008年4月28日的山东济南火车越轨事件公
5、共卫生事件主要由于病菌或病毒引起的大面积的疾病流行等事件传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件2003年的“非典”疾病疫情、2005年的禽流感疫情、2009年甲流疫情社会安全事件主要由人们主观意愿产生，会危及社会安全的突发事件涉外突发公共事件、恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、重大刑事案件、规模较大的群体性事件美国“911”恐怖袭击事件、贵州瓮安“628”打砸抢烧事件、西藏“314”暴力事件、乌鲁木齐“75”暴力事件（二） 突发公共事件应急管理的界定有了突发事件，也就有了应急管理。但是，当前的应急管理已经与几十年前乃至上百年
6、前的应急管理有了本质的差异。应急管理总是和突发事件相伴而生，应急管理面对的是突发公共事件。可以说，突发公共事件和应急管理是一个事物的两个方面。我们可以把事件作为客体，而应急管理者则被视为主体。应急管理这一学科方向就围绕着对客体规律性的认识，以及对主体作用、价值、操作等运行手段的规定进行的研究与应用。1 国外突发公共事件应急管理在国外多是以危机管理定义的，“危机管理”学科对西方学者而言已有近一个世纪的研究，即指决策者的社会基本价值和行为准则架构面临着严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为了组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降低至最低限度，决策者必须在相当有限的时间
7、约束下做出关键性决策和制定具体的危机应对措施。2 国内中国行政管理学会课题组给出定义：应急管理就是指政府为了应对突发公共事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。由于应对突发事件需要采取与常态管理不同的紧急措施和程序，超出了常态管理的范围，所以政府的应急管理又是一种特殊的政府管理形态，即非常态管理。总之，关于应急管理的一些基本概念学术界做了较为深入的研究，虽然研究的视角和侧重点有所不同但已经取得了共识，有了比较明确的界定，在此做以归纳：所谓应急管理，即是指政府等管理主体，对突发公共事件，根据事先制定的应急预案，采取应
8、急行动，控制或者消除正在发生的危机态势，最大限度地减少危机带来的损失，保护人民的生命和财产安全。二、 突发公共事件应急管理中网络参与的重要性网络政治参与就是以微电子技术、计算机技术、多媒体技术和网络技术为依托，并通过电子计算机与互联网等物质形式来影响政治系统的行为过程。网络参与给政府压力，促使政府进行应急管理。网络参与不仅推动了政府治理理念与治理角色的变迁，而且也影响了政府治理的方式的转变。（一） 网络参与是推动行政变革的重要因素随着网络技术的发展，网络参与的兴起，政府治理的理念已经发生转变，政府不再也不可能成为主导一切的力量，政府所扮演的角色不只是仅仅通过政策和法律来指导和规范公众的行为；政
9、府的角色也不仅仅是建立一系列机制和规范来引导公众。网络参与是推动行政变革的重要因素之一，参与效率高，社会影响大。网络超越了时空限制，突破了传统媒体信息传播的障碍，培养了公民独立、平等、参与的民主意识，带来了公民参与方式的革命性变化，公民通过网络更加广泛、及时、便利地参与政府管理，享受充分的参与自由。1.网络参与产生了交互式治理，加强了政府和公众之间的互动。网民在目前中国公共突发事件应急管理中的参与热情是相当高的。毫无疑问，网络是当前最迅速便捷、影响最快、效率最高的参与方式之一。“网络曝光网友热评媒体报导政府处理”已经成为当前政府处理突发公共事件的固有途径。2.“网络问政”提升了政府的治理水平。
10、网络问政促使政府提升了政府治理的水平，也越来越受到社会各界的关注和重视。面对突发公共事件的突发性，政府可以在第一时间公布应急管理措施，网络构架了政府与公民之间相互沟通与对话的电子桥梁，推动了公民与政府官员直接互动。3.网络参与带来的管理方式的根本变革，形成了对新问题灵活反映的新模式。重视网络参与和电子民主，让公民有更多的自我管理的主动权。信息技术的发展和网络参与的拓展，增强了政府和公民之间的互动。面对突发公共事件的突发性，政府可以快速征求社会各界的意见与帮助，使得全面直接、快速的民主行政也成为了可能。发展网络参与是适应信息化发展趋势的需要，同时在某种程度上也能够推动我国信息化的发展。（二） 网
11、络参与加强了对政府应急管理的监督网络参与提升了政府的工作效率与透明度，加强了对政府的监督。网络使公民全面、深入地了解政府各个方面的信息成为可能。对于政府的每个工作环节、每项公共政策，公民都可以进行评价，从而大大扩展了公民参与公共事务的范围。1.网络打破了传统社会中政府对突发公共事件应急管理的垄断权，因为网络参与的广泛性，信息的透明化，政府需要强调开放式治理，让公民更多地参与到突发公共事件的应急管理中来。大力推行信息化也是我国现代化建设全局的战略措施，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设创新型国家的迫切需要和必然选择。2.突发公共事件应急管理中的网络参与是以公民需求
12、为基础的政府治理，它简化了政府治理的流程和形式，并能积极、灵活地做出应对。这从另一方面也有利于提高政府的办事效率,也加强了对突发公共事件应急管理的监督。3.通过网络参与的形式可以降低公民参与应急管理的成本，也可以节省办事人员的时间、人力、物力和财力，提高办事效率，同时信息公开能够很好地接受监督。在突发公共事件发生后，网络作为一种工具能够在第一时间发现，提出解决问题的有关措施，突出了网络参与应急管理的应急性和便捷性。（三） 网络参与提升了公民的参政意识公民的参与权、知情权、表达权、监督权在“网络问政”中都得到了一定程度的体现。在突发公共事件应急管理中，不仅存在着公民主动参与应急管理的形式，政府也
13、在积极主动邀请公民参与应急管理，面对突发公共事件的突发性，政府也希望公民能够献计献策。这种参与方式拓宽了突发公共事件应急管理机制的参与渠道，同时也满足了公民强烈的参与要求。政府和公众保持密切的联系，让公众对政府的重大决策拥有更大的发言权和享有更广泛的参与权。网络政治参与者往往具有较强的公民意识、较强的参政意识、较高的参政能力和较为浓厚的参政兴趣，关心政治、并愿意为改善政府的公共管理做出努力；能够做到尊重法律，维护法律的尊严，并将自身的参政行为纳入法律的框架，从而最大限度地为政府所认同和接受。三、 突发公共事件应急管理中网络参与的特点与形式网络参与具有便捷性、广泛性、互动性等特点。它有利于拓宽参
14、与渠道，满足公民日益强烈的参与需求，也有助于推动政府和公民的直接互动，改善公民参与的效果。在网络参与突发公共事件应急管理的过程中，根据不同的原因和分类方式，网络参与也存在多种参与形式。（一） 突发公共事件应急管理中网络参与的特点从本质上说，网络参与是一种特殊的政治参与形式，并且随着网络技术的日益发展，这种参与方式在人们的政治生活中扮演愈益重要的角色。与其他参与方式相比，网络参与具有以下特点：1 速度的快捷性当今世界，网络已经成为发展势头强劲的大众媒体。网络参与对社会舆论的态势和走向起着重要的作用。网络传播信息的高速性，使政府与公民之间能够以“光速”进行双向交流。当某地有突发公共事件发生时，公民
15、能够足不出户，只需移动和点击鼠标就可以浏览网站上的各种信息。并可以发表自己的言论和想法，为应急管理出谋划策。每个拥有网络终端的公民都可以通过专题、论坛等渠道，在瞬间表达自己的意愿，而且在很短的时间内，公民也可以得到政府部门对于突发公共事件应急管理的政策与措施以及政府对于民众心声的答复的信息，从而使公民参与公共事务管理变得便捷。2 参与主体和内容的广泛性网络参与的广泛性主要体现在网络参与主体的广泛性和参与事务的广泛性。网络的普及，使拥有网络终端的公民日益增多，而拥有这些网络终端的公民都可以通过电子邮件、网上电子公告牌、视频会议、网络听证会、电子市政厅等多元化的渠道，自由表达自己的意见和利益要求，
16、从而扩大了参与突发公共事件应急管理的公民范围。另一方面，网络使公民全面、深入地了解政府对突发公共事件应急管理各个方面的信息成为可能。对于应急管理的每个环节，公民都可以进行评价和监督，从而扩大了公民参与突发公共事件应急管理的范围。3 政府和公众的互动性在网络上，任何人都可以自由地交换各自的信息、知识和经验，独立地发表自己的言论。公民以极大的热情参与突发公共事件应急管理，从而形成良性互动，而良性互动的结果是公民的信息反馈速度以及政府对问题的反应速度都大大加快。由此可见，网络架起了政府和公众之间相互沟通和对话的电子桥梁，推动了公民和政府的直接对话。（二） 突发公共事件应急管理中网络参与的形式普遍的政
17、治参与可以使个人和他们所处的制度和环境联系起来，从而提升人们的政治效能感。网络技术的发展为普遍的政治参与提供了技术条件。区别于现实的政治参与方式，网络参与通过网络技术实现的参与拓宽了突发公共事件应急管理的渠道和手段。根据不同的原因和分类方式，网络参与突发公共事件应急管理也存在不同的参与形式，主要有以下几种参与形式：1 积极参与、消极参与和不参与网络参与可以分为积极参与、消极参与、不参与。这主要是受到经济条件、技术水平、心理动机等因素的影响，网络参与者在突发公共事件应急管理中表现出鲜明的特殊性。积极参与能够反映公众参与意识的增强，而消极参与和不参与就可能导致突发公共事件应急管理的缺失，即公众对政
18、府应急管理的监督权利和建议权利缺乏，也就不能更好地参与突发公共事件的应急管理。2 直接参与和间接参与这种直接性和间接性的参与主要表现在参与方式和参与性质上。在参与方式上，网络参与主要表现在直接参与和间接参与并存的局面。在网络参与中，任何人都可以自由的在法律允许的范围内表达自己的意愿和想法。但是，在现代的网络参与过程中，公众处于虚拟、隐匿的状态，缺乏真实的“在场感”，因而又表现出间接参与的特点。在参与性质上，网络参与在突发公共事件应急管理中表现出直接参与和间接参与并举的局面。在突发公共事件应急管理网络参与中，直接参与是指参与者就政府关于应急管理的决策等政治性实务提出建设性的意见，从另一方面是对政
19、府办事流程的监督和实时跟踪。网络参与有利于第一时间发现问题和提出问题。另外，间接参与是指参与者在对突发公共事件应急管理的社会现象发表言论时所进行的评论和批判，这是公众心声和意见的反映的渠道之一。前者尽管指向政府决策和管理存在的问题，但其目的是通过直接的、建设性的意见和建议来监督并寻求问题的解决之道。后者主要是通过对突发公共事件应急管理的机制进行解剖，探求政府理应承担的相关责任，借助间接性的、批判性的方式促使政府完善治理结构和治理方式。3 有序参与和无序参与在政府的支持下，经过现实政治参与训练的公民为网络有序参与做好了理性准备，网络政治参与者往往具有较强的公民意识、较高的参政能力和较为浓厚的参政
20、兴趣；能够做到尊重法律，维护法律的尊严，并将自己的参政行为纳入法律的框架，从而最大限度地为政所认同和接受。政府与公众保持密切的联系，让公众对政府的重大决策拥有更大的发言权和享有更广泛的参与权，将政府政策的制定过程包含于广泛的社会咨询过程中，是激发政府部门的活力、提高政府国际竞争力的重要途径。因此，扩大公民的有序网络参与已成为各国政府的基本共识。但是，与现实有序网络参与不同的是，由于缺乏制度化、规范化和程序化的保障，有序的网络参与显得尤为脆弱，甚至经常性地走向反面，即无序的状态。在网络参与的发展过程中，由于网络自身的无序性和自由性，如不加以正确引导，公民网络参与势必会造成参与无序和一些非制度化的
21、参与方式。四、 我国突发公共事件应急管理中网络参与的现状分析对于政府而言，公民网络参与是一把双刃剑：一方面，网络参与推动了地方政府的治理创新，使民主行政成为可能；另一方面，网络参与对新时期的地方政府治理提出了新的挑战，有很多要解决的问题需要学界和政府管理者去探讨与思考。（一） 我国突发公共事件应急管理中网络参与取得的成就改革开放30多年特别是近年来，我国政府高度重视应急管理工作，坚持把构建中国特色应急管理体系作为预防和应对各种风险、危机，促进科学发展、和谐发展的重大任务，围绕应急管理预案、体制、机制、法制即“一案三制”建设进行了不懈努力，开展了多方面卓有成效的工作，应急管理思想理念不断明确，应
22、急管理预案体系基本形成，应急管理体制初步建立，应急管理机制不断完善，应急管理法制得到健全，应急管理队伍体系已经形成，应急管理保障能力逐步提升，应急管理教育培训明显增强。（二） 突发公共事件应急管理中网络参与存在的问题我国突发公共事件应急管理虽然取得了一些成就，但是网络参与突发公共事件应急管理也存在一些问题。网络参与既有利于促进政府应急管理的科学化、民主化、合理化，提高工作效率的一面，也可能导致网络参与失序即网络暴政或网络导致突发公共事件。1 网络信息的客观性问题 互联网信息的特性导致公民网络参与的非理性化发展。互联网建设的初衷就是为了保护人们的隐私，公民可以用虚拟的身份在网上发表政治见解，而不
23、需要承担社会责任。正是因为这一原因使得任何人和任何组织都可以自由地上传信息而又无需审查，故此造成信息资源无限扩大，信息以爆炸式的速度增长。由于公民的时间和精力有限，面对着多而杂的信息，思维上易被他人牵着走而失去自己的判断，行为上容易跟随大流走，理性程度不高。有关政府的负面影响一旦出现在网上，马上能吸引一部分网民的注意。传播的面越广，信息的真实性就越没人去质疑，最后哪怕谣言，在网络中也被认为是真实的。一旦谣言肆意流传，以讹传讹就会越演越烈，与舆论相反的事实真相则会被追逐出去。网络的匿名性又降低了网络的行政约束、道德约束、法律约束，因而导致极端言论更容易流传。2 网络参与的公平性问题 网络参与的不
24、公平可能加剧公民参与的不平衡。一方面，我国在网络普及程度不断提高的同时，与先进国家相比还存在较大差距。国内不同地区、不同领域、不同群体的网络普及程度很不平衡，城乡、区域和行业的差距有扩大趋势，成为影响突发公共事件应急管理中的公民参与协调发展的障碍。另一方面，少数知识精英掌握着网络技术和管理知识，控制信息的输入和输出，逐步融入政治体系并按自己的意愿影响着政治体系的发展，最终可能加剧“信息富人”和“信息穷人”之间参与政府管理的不平衡。一些平民百姓可能只会关注自己的权益和安全，也不会注意到其他信息的真实可靠与否，这就容易被不法分子利用，从而扰动民心，制造混乱和暴动。3 网络参与的规范性问题 传统媒体
25、报导不准确，网民以讹传讹，所以要规范网络参与。新闻媒体的报道不准确或者因角度差异，造成网民群体的理解差异，进而形成与事实相距甚远的谣言；二是通过网络信息的留言或论坛上的一些未经证实的传言之后，改编成新的谣言。而这些谣言在得到澄清之前，会逐渐引发出倾向性的更加鲜明的网络舆论，越来越偏离事件的真相，扰乱公共话语体系和公民的价值判断，进而导致“网络扰政”甚至是“网络暴政”，也可能出现网络诱致“突发事件”的产生。（三） 突发公共事件应急管理网络参与存在问题的原因随着网络技术的发展和公民参与热情的提高，网络参与突发公共事件应急管理成为我国管理实践的新模式。公民网络参与作为公民参与的新方式，以其独特的优势
26、在政府治理中彰显出其自身的价值和意义，但是也因为互联网自身的特点以及公民自身的问题使政府应急管理产生了一些不可避免的问题。造成这些问题的原因主要有以下几个方面：1 政府和公众网络参与素质不高首先，政府在突发公共事件应急管理的理念上，“重救轻防”的思想仍占主流。政府在突发公共事件应急管理的过程中也未能关注到网络参与起到的重大作用。其次，现阶段我国网民的素质在一定程度上还比较低，尤其是由于网络的虚拟性、匿名性，使得网民把参与应急管理当成对政府活动不满的发泄渠道。由于网络的虚拟性、隐蔽性、匿名性等技术原因，一些非政府网站极有可能被别有用心的人利用，发布虚假的政策信息，编造政策谎言，制造假新闻，从而蒙
27、骗了广大公众，导致网络参与的失序与失范，这种状况若得不到有效的控制与规范，将导致思想的混乱和社会的失控，后果极其严重。2 政府应急管理体制法律制度不健全目前，我国缺乏一部关于紧急状态与行政紧急处置方面的法律。虽然制定和颁布了一些应对突发公共事件的法律和法规，如防震减灾法、消防法、气象法、防洪法、安全生产法、森林法、传染病防治法和突发公共卫生事件应急条例等。但是这些法律本身具有很强的部门特征，难以整体协调。对于网络参与的监督和引导在法律制度上都缺乏完整。网络监督机制不够健全，管理有待不断规范。网络民主监督不同于传统意义上的民主监督，难以按照传统的监督模式来规范和进行，因此，必须创新网络民主监督新
28、机制。3 信息管理良性互动机制不完善由于我国正处在社会化转型时期，在突发公共事件应急管理中就更容易造成无序和非制度行为的泛滥。民主政治体制尤其是政治参与机制还存在很多不完善的地方。而在网络政治的发展过程中，由于网络自身的无序性和自由性，如果不加以领导，势必会造成参与无序和一些非制度化的参与方式。政府与民众之间的信息良性互动机制尚未建立。面对突发事件，一些地方政府和部门首先想到的是屏蔽信息，不愿向公众公开。但事实上，在信息高度发达的今天，政府的权威信息传播得越早、越多、越准确，就越有利于维护社会稳定和政府的威信。4 常态化应急机构尚未建立应对突发事件，我国政府实行的是临时专门机构管理的模式，即针
29、对某一特定危机事件，在一个临时性、非常设机构的领导下，由一个或者几个具体的部门来应对危机事件。缺乏专门的、常设的机构来从事重大突发事件的管理工作，这具有较强的临时性和不确定性，不利于危机事件的有效处理。目前美国、英国等很多西方国家都设立了专门的危机管理机构，平时负责突发事件的研究与模拟演练，当危机发生后能迅速由平常状态转入非常状态，承担起危机的紧急应对和处置工作。5 缺乏有效的网络预警机制从危机管理的角度及以往重大突发性危机事件的案例看，危机从潜在到发生、产生巨大危害性后果有其固有的演变过程，如果在危机潜伏期尽早识别危机，对于其后防范危机、控制危机有决定性意义。对一些明显可能成为重大突发事件的
30、问题缺少事先详细的预警分析，结果导致政府处理重大突发事件往往是撞击式的被动反应模式。而网络预警机制作为一种应急管理信息发布的渠道去没有得到很好的实践，加强事先系统预警预控职能迫在眉睫。五、 规范突发公共事件应急管理中的网络参与正是由于我国网络参与突发公共事件应急管理的现状不尽如人意，而且存在不少问题亟待解决，因此规范突发公共事件应急管理中的网络参与势在必行。网络参与治理是以公民需求为基础的政府治理，它简化了政府治理的流程和形式，关注的是公民需求，并能积极灵活地做出应对。将传统应急管理的方式和现代网络参与的方式结合并很好地运用，构建传统应急管理和网络参与结合的体系，是我们今后突发公共事件应急管理
31、中的网络参与的合理路径。主要可以从以下几个方面做起：（一） 提升政府和公众网络素质各级政府要不断提高自身的危机意识，充分学习有关突发事件的管理等相关知识，克服固有的“重救轻防”的危机处理思想；要在日常的管理工作和计划工作中将危机预警和危机处理作为重要的工作内容去抓；要开展广泛的宣传活动，使各级领导干部和普通工作人员都深刻意识到危机管理和突发事件处理的重要意义。网络素质的高低是政府和公民进行双向信息交流的根本性影响因素。要提高政府的网络素质，主要有以下几个方面：1 提升政府网络素质首先要提高政府的网络素质。一方面要转变政府管理理念、组织结构、管理方式和服务方式，创新政府管理体制，提高政府管理效能
32、和服务水平，要提高政府对网络信息的获取、加工、处理能力。另一方面，要强化领导干部的网络化知识培训，普及政府公务人员的网络技能培训，全面提高公务员的基本素质和能力，以适应政府管理网络化的需要。近年来，政府公共服务问题成为网络论坛的热门话题，同时也是政府受到网络批评的主要原因。政府要担当起公共责任，实现角色回归。加快政府信息化建设，提升电子政务层次，改革政府机构。网络参与带来了平等的机会和真实的声音，网络的人人参与精神和匿名交流性使得人人都有机会进行平等的交流与参与，而匿名的网络环境让人更多的人有理由、有机会说真话、实话。政府对网络民意的重视也说明了政府观念上的一种转变。但是网络信息的海量性以及人
33、们参政议政的热情程度不是仅靠政府部门某个部门或个人所能应对的。加快政府信息化建设，改革政府机构，建立将社会公众的意愿纳入政治决策过程的有效机制，提高政府的决策理性和公共政策的品质，是现代政府面临的一大任务。2 提升公众网络素质要提高公民的网络素质，必须大力加强公民的网络知识教育，使公民了解网络参与的基本发展情况、体系架构和工作原理，提高公民的网络应用能力，从而使广大公民在网络社会中有充分的“发言权”，积极参与和监督政府治理。近年来，我国在预防和应对各种重大突发公共事件中取得了比较显著的成效，包括及时、有力、有效地应对了破坏力极强的地震灾害和极端气候灾害以及重大突发事件，保障了我国改革开放的不断
34、深化和经济社会的持续发展。但是，政府并没有把突发公共事件的管理与应对纳入到事关发展的重要议事日程上来，对突发公共事件反应能力不足，因此要增强政府的危机意识。同时，公众也要加强对突发公共事件应急知识的了解。（二） 建立健全网络参与应急管理的法律法规体系互联网世界是一个培育公民精神和参政能力的公共场所，同时更是一个滋生极端个人自由主义和无政府主义的场所，因此，规范网络参与行为成为我国政府的必然选择。在突发公共事件应急管理中，政府也要注意到网络参与给应急管理带来的利弊。经过积累性的网络法规建设，创建与现有法律体系相匹配的网络法，将网络参与纳入法制化轨道，以形成有序参与的政治格局。用制度和法律来规范网
35、络参与，使之成为传统的公众参与之外的有效补充，是颇为艰巨的工作，目前可以从以下几个方面做起：1 制定和完善政府信息共享和政务公开的法律制度制定和完善相关法律制度，实现政府信息共享，政务公开，确实保障公民的知情权、参与权、监督权。据统计，社会信息总量的80%控制在政府手中，要保障公民的参与权不受侵害，必须首先要有相应的法规制度，实现政务公开。2 建立健全网络规范制度网络开放、自由、平等的特性带来了网络伦理危机。因此，制定合理的网络伦理规范，制定一个合理的网络社会所要遵循的社会性伦理规范迫在眉睫。3 制定重大事项事前公示制度在重大决策出台前进行公示，进行必要的网络调查，主动接受公众监督，取得公众的
36、理解和支持。这项制度是实现决策科学化、民主化的必要程序，也是推动民主监督的重要环节。4 建立网络监督反馈制度由于民主监督是一项严肃的组织行为，当监督提出后，应及时反馈受理情况，并通报监督的结果。要健全网络监督的程序和规则，公民的网络参与需要予以正确的引导和扶持，实行公众参与、专家讨论设定和领导决策相结合的方式，确保公共政策决策和实施的制度化和程序化。政府可以在突发公共事件应急管理中通过建立一系列的制度，来切实保障公民的知情权，以保障在应急管理的实施过程中能够听到公民的声音，能够及时地获取公众的意见和建议。我们在大力加强对已有相关法律法规的执行和宣传力度的同时，应完善我国危机处理方面的普通法与特
37、别法体系，尽快制定紧急状态法或危机管理法。在法律层面上明确各级政府在危机处理中的责任，用法律保证危机处置的高效快捷。只有把危机管理法制化，在面对危机采取措施时才能有法可依，才具有权威性。（三） 构建政府与公众的信息良性互动机制“谣言止于智者。”有效进行信息的发布、引导和批驳，尊重公众的知情权，把群众欲知、想知、应知的信息及时、准确、完整地告知群众，既可以矫正视听，避免信息传递失真，又可以提高政府公信力。所以，政府应该加快信息公开制度化建设，提高政府管理透明度，建立政府与公众的信息良性互动机制。1 创建网络参与的联动应急机制由于互联网具有虚拟性、隐蔽性、发散性、渗透性和随意性等特点，越来越多的网
38、民愿意通过这种管道表达观点、传播思想。由于信息传播与意见交互的迅速，网络舆论的表达也日益多元化。如果引导不善，负面的网络舆情就将会对社会公共安全构成较大威胁。网络参与的联动应急机制包括监测、预警、应对和后处理四个环节。第一，监测是指对网络参与的内容、走向、价值观等方面进行密切关注，并将新情况及时反映到有关部门。第二，预警是指对内容进行判断和归纳，并对正在形成、有可能产生更大范围影响的舆论进行筛选，并做好应对准备。第三，应对是指网络舆情变成现实后，政府要采取行动化解危机、消除不良影响。第四，后处理是指当处理完毕后，联动应急机制应切换到平时状态，根据行动中的具体问题做出总结报告，提交相关部门，改进
39、和更新预案库。2 整合信息资源整合信息资源，充分发挥互联网等现代信息传播媒介的作用。网络的互联互通和资源共享保障了信息快速通畅地传递，为公众提供了一种新的信息管道和话语空间，这就需要政府借助先进的信息传输手段发布信息，引导公众配合政府共同采取措施，消除突发公共事件的影响，提高应急管理的能力和水平。例如，2005年中国东南沿海多次遭到台风袭击，政府部门通过手机短信向市民发布最新信息，预告台风登录的时间、地点和风力，同时介绍应对台风的常识，收到了良好的效果。3 树立正确的舆论导向面对突发公共事件，公众最信赖的仍然是大众传媒。因此，媒体要充分运用自己在公众中的影响力，采用有效的传播技巧和手段，及时搜
40、集、表达公众的意见和需求。无论是在突发公共事件的事前管理阶段、爆发期的应急管理阶段还是恢复重建管理阶段，媒体都承担着重要责任。网络媒体要发挥舆论引导作用，宣传、解释政府的行动，引导公众理解和支持政府的行动。网络作为第四传媒力量不仅在不断增强，而且新媒体与传统媒体之间关系日趋紧密，相互交织。一些热点事件往往有这样的传播规律：网络转播，传统媒体发言，网络开花，传统媒体结果。所以，在舆论危机下，政府要这样来维护政府形象：政府和媒体的合作政府和媒体之间的良性互动解决危机。4 实现网络参与与传统媒体高频互动在突发公共事件中，公众扮演了重要的角色，从事件的披露到追踪，公众用审视的目光紧盯着公共事件发展的全
41、过程，而在传统应急管理中，公民网络参与也在积极地进入突发公共事件的视野。如何处理好传统应急管理和现代网络参与的关系是我们要考虑研究的问题。在民主化和网络化的新世纪，外部网络参与与政府应急管理机制实现优势互补，这对于推动我国政府应急管理民主化进程以及我国公共应急管理系统的科学构建具有重要意义。网络参与要与传统媒体实现及时高频地互动，发挥大众媒体在信息传播和新闻报道上的传统权威。（1）网络先行，传统媒体追踪报道。网络舆论做带来的影响是巨大的，现在很多传统媒体记者也都每天在各大论坛中“潜水”、跟帖、发帖，随时发现身边的新闻线索。所以一旦有突发公共事件发生，传统媒体可以借助网络先行报道，第一时间对突发
42、公共事件状态进行报道。（2）传统媒体报道，公众自发关注形成关注合力。网络先行报道，然后通过媒体的介入，扎实地采访报道，使之再次回到网络，从而更加放大舆论效果。这样，无论是网友还是读者、听众、观众等都将了解此事，这无疑会给相关的部门造成压力。每起事件发生一周时间内，政府就可以有效介入，并向公众及时做出回应。政府要主动通过网络发布防灾、救灾知识，增强公民的危机意识。同时要运用行政手段和公民网络参与等方式来加强信息管理，从而增强信息公开。强化政府信息公开机制，通过记者招待会、听证会等形式及时将信息向公众予以公布。（四） 建立常设性应急管理综合协调部门面对频繁发生的威胁公共安全、社会秩序和公民生命财产
43、安全的突发事件，各级政府要将应急管理作为日常行政管理的组成部分，与政府常态管理结合起来。我国应借鉴国外经验，尽快建立常设性应急管理综合协调部门和机制。平时负责突发事件的研究与模拟演练，当危机发生后承担起危机的紧急应对和处置工作。并根据危机的潜伏期、爆发期和危机后的重建期等不同阶段的特点，及时提出各种决策预案。1 设立对外的发言人机制突发公共事件中公众最信赖的是大众传媒。所以在突发公共事件应急管理中要注重传统媒体的作用，通过设立对外发言人机制，将政府的立场、决心及措施等，快速、准确、全面地传递给公众，从而提升政府争夺网络话语权的能力。另一方面，媒体会通过政府新闻发布会、发言人等机制将事件状态及民
44、众心理及时反馈给政府。当社会舆论和政府行动一致时，公众表现为对政府的高度理解和支持，那么应急管理也比较有效。例如，SARS初期，政府没有及时公布真相并采取措施，使得公众对政府的信任度降低，而当政府真正开始采取行动时，公众依然从其他渠道搜集信息，作为行动的参考。在这种情形下就需要传媒发挥舆论引导作用，宣传、解释政府的行动，引导公众理解和支持政府的行为。同时，政府及其他应急管理主体应该通过电视、广播、手机短信、滚动新闻、手册等多元化、立体性信息网络方式，以最快的速度向公众发布预警信号，确保公众能够及时、准确、全面地获悉相关信息，积极鼓动全社会参与突发公共事件应急管理。2 建立多方协调的一站式应急管
45、理通过规范和扶持权威媒体网站，建立多方协调的一站式应急管理，能够在第一时间反映问题，并进行时时报道和跟踪，安抚民众焦急和不安心情。政府要充分重视网络的媒介作用，利用网络的信息优势，为应急管理构建有利的外部环境。政府和应急管理机构要通过规范和扶持权威媒体网站填补传统媒体报道的空白，推动信息透明和公共监督。在突发公共事件发生和应急管理的过程中，利用官方权威网站对事件态势进行跟踪报道，例如：人民网、中国网、新华社、中央电视台网络电视等网站和媒体要联合起来，推动信息公开和治理监督。3 发挥社会力量的作用突发公共事件发生后，需要有全社会的力量来应对危机。各种非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体
46、和公众在危机管理中都可以发挥积极的作用。建立一种综合性的协调部门来规范各部门的行为，在灾害发生后，就算各种社会力量有心参与，若没有一个系统的机构来进行协调就会事半功倍。所以要明确具体要求和办事程序，规范社会力量的参与路径。（五） 完善突发事件应急管理的网络预警机制政府应加强预警机制的有效性建设，在对本地区重大突发性危机事件预测和监测的基础上，制订本地区重大突发性事件应急预案。预案应具体详细，有针对性、操作性和灵活的开放性。预案的制订应制度化，并定期修改及进行必要的演习以检验评估预案的可行性及效果。1 网络预警机制是一项系统的工程网络预警机制包括“舆情规划、舆情收集、分析处理、舆情预警”四个前后
47、相连又相互渗透的环节。针对应对突发公共事件的突发性，网络预警机制更能体现其预测性和及时性。网络预警机制是信息搜集、传递、处理、识别与发布的一个机制。任何环节的不灵敏，都可能导致这个系统的预警失去意义。2 网络预警机制是一项联动的工程网络预警机制是一项联动的工程，需要公安、宣传、文化、统计、网站以及政府各个职能部门紧密配合，协同作战，互通信息，否则将造成人力物力的浪费。各部门之间以及各等级之间要相互合作相互协调。所有组织都需要横向和纵向的协调机制，使决策与执行形成紧密配合的有机整体。例如地质灾害预警，不仅要求气象部门承担预警职责，更要求救灾管理部门、国土资源部门等相关部门进行及时协作与默契配合，
48、此时网络在预警过程中可起到承前启后的作用，网络可以作为危机预警一个重要的发布渠道。随着国家对应急管理体系建设逐步地重视，我国应对各种突发公共事件的动员能力、反应能力、处置能力和恢复重建能力有了明显提高。同时，我们也要清醒地看到，目前我国正处在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的过程中，面临着体制转换、结构调整、保护环境、改善民生、消除贫困等多重压力，社会利益关系错综复杂，各种自然灾害频繁发生，安全生产事故难以避免，公共安全面临许多新的挑战，应急管理工作形势严峻。这就要求我们必须增强忧患意识，更加重视应急管理工作，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化提供一个稳定、安全、和谐的社会环境。我们要认真研究探索应急管理工作的规律，学习借鉴世界各国应急管理的成功做法和经验，继续全面构建中国特色应急管理体系。在突发公共事件应急管理中，政府也要注意到网络参与给应急管理带来的利弊。在民主化和网络化的新世纪，外部网络参与与政府应急管理机制实现优势互补，这对于推动我国政府应急管理民主化进程以及我国公共应急管理系统的科学构建具有重要意义。致 谢经过半年的忙碌努力，本次毕业论文已经接近尾
