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1、民航第二十九期中青班专题研究报告 关于民航行业安全监管工作的思考作者姓名：孙旭毅、陈升、刘明霞、朱诗荣、凌晓熙指导老师姓名：赵玉明报告提交日期：2010年12月13日中共民航总局委员会党校目 录摘要前言 . . 4一、民航行业发展的现状及存在问题 .5（一）行业发展面临主要困难 . 6（二）行业安全发展暴露的问题 .9二、目前行业安全监管工作存在的问题.11（一）政府在安全监管工作中定位不准。.12（二）对行业企业准入门槛过低 .12（三）行政执法不严的问题影响执法效能和行业安全水平的提高 .13（四）安全监管队伍建设面临较多困难 .13（五）安全监管责任不够明确. .14三、安全监管工作存在
2、问题的原因分析. .15（一）政府在安全监管工作中，需要把准定位，抓住主要矛盾 .16（二）进一步理清思路，摆正政府监管与企业自律的关系.18四、改进安全监管工作的措施建议.21（一）全力推进安全管理体系建设，提升全行业的安全管理水平 21（二）加大宏观调控力度，确保行业健康快速发展 .23（三）政府应尽快建立严格的行业准入和退出机制 . 24（四）加强安全监管队伍建设 .25（五）从上至下建立严格执法机制 .28（六）进一步理顺民航局、管理局、监管局之间的关系.31（七）建立高效透明的信息系统.32五、结束语. .34六、参考文献. . 35摘 要近年来，随着国民经济的快速发展，中国民航运输
3、业也获得了前所未有的发展，同时，高速发展给行业的安全带来了巨大的压力，“8.24伊春空难”，给全行业敲响了警钟，企业在安全与发展、安全与效益如何进行平衡，政府在安全监管上也需要好好地进行自我审视和认真反思，本小组提出了安全监管存在的五个方面的问题，并从管理和哲学层面分析了问题原因，进而提出了七个方面改进建议。关于民航行业安全监管工作的思考一、前言近年来，随着我国经济持续增长和经济全球化的深入，中国民航已经进入快速发展期，中国民航运输业也获得了前所未有的成绩。目前我国已经成为名副其实的民航大国，已经成为国际民航组织一类常任理事国，旅客总周转率已经排名世界第二，首都机场、上海机场名列世界机场前五强
4、，同时也保持了较好的安全纪录。但我国民航行业在连续多年高速发展的过程中，同时也聚集了较大的安全风险，无论在从业人员的素质、基础设施、管理水平以及空域资源等方面都暴露出严峻的安全形势，如果不能及时扭转，必将对行业的持续健康发展带来巨大隐患。同样，民航行业政府的安全监管工作也面临着前所未有的挑战，在监管理念、工作思路、监管手段上如果不能与时偕行，与时俱进，将难以引领行业安全发展。8月24日，伊春空难终结了中国民航保持了2102天的安全记录，造成了重大的人员伤亡和财产损失，付出了42条鲜活生命的惨痛代价。痛定思痛，从行业政府的角度对安全监管工作进行反思。在中国民航连续十多年以超过两位数以上的增长率高
5、速发展的阶段，作为行业政府应该保持更加清醒的头脑，在工作中不断思考、不断探索民航安全监管的规律，审时度势，与时俱进，采取更加坚决果断的措施，督促企业履行好安全主体的职责。强化企业自律能力建设，打好行政执法组合拳，促使企业将安全管理作为自动自发、自觉自愿的行为，形成自我监督、自我完善、自我约束的安全管理长效机制。打造一支高水平的安全监管队伍，不断提高安全监管的能力和水平，引领行业又好又快发展。本文拟从政府安全监管的定位、航空企业市场准入与退出、严格行政执法、安全监管队伍建设、安全监管职责划分等几个影响安全监管效能的关键因素进行深入的分析，对改进安全监管工作进行研究，进而在分析和研究的基础之上，提
6、出对进一步改善安全监管工作的建议。一、民航行业发展的现状及存在问题近年来，伴随我国经济持续高速增长和经济全球化趋势的发展，中国民航进入快速发展期，民航业发展呈现出由较快向偏快转变的趋势。在行业快速增长的背景下，中国民航正在承受着较大的安全压力，这对民航业的健康、稳定、持续地发展提出了新的、更大的挑战。在“九五”期间，我国航空运输总周转量年均增长率为11.4%；“十五”期间年均增长率为16.4%；2010年预计全行业完成总周转量497亿吨公里、旅客运输量2.66亿人次、货邮运输量570万吨，“十一五”期间年均增长分别为13.8%，14%和13.2%。2010年运输机场达到176个，五年新增34个
7、，覆盖了全国91%的经济总量、76%的人口和70%的县级行政单元，旅客吞吐量超过1000万人次的机场数量达到14个，首都机场和上海机场将名列世界机场的第二、三位。中国民航局预测，到2020年，我国航空运输总周转量将达到1500亿吨公里以上，旅客运输量7.7亿人，货邮运输量1600万吨；航空公司每天将有5000架左右的飞机在空中飞行；各机场每天将有50000个架次的起降。航空旅客周转量在国家综合交通运输中所占的比重超过20%。波音公司预测，未来20年，中国民航的旅客运输量年增长率约7.4%，货运增长量大概是每年9%，按照此增长率，预计2025年，中国民航运输总周转量将达到2300亿吨公里。其中旅
8、客运输量约为11.8亿人，货物运输量将达到2610万吨公里；客运周转量将达到1.8万亿人公里，货运周转量将达到720亿吨公里。空客公司预测，从2006到2025年的20年里，中国国内航空交通将继续保持快速增长，预计年均增幅将达到11.3%，照此计算，到2025年，中国民航运输总周转量将达到2200亿吨公里。其中旅客运输量约为9.6亿人，货物运输量将达到2100万吨；客运周转量将达到1.2万亿人公里，货运周转量将达到560亿吨公里。多种预测数据表明，到2025年，我国的民用航空总周转量将超过2000亿吨公里，我国的公共运输机场将新建100个以上的机场，机场总数将超过250个，大型运输机将超过40
9、00架，起降架次达到目前的4倍以上。在民航“十二五”规划预测，到2020年，中国人均乘机次数达到047次，旅客运输量达到7亿人次，航空运输开始成为大众化的出行方式，基本建立空中客运快线系统。到2030年，人均乘机次数达到1次，旅客运输量达到15亿人次；民航成为大众化的出行方式；航空消费者对民航服务的满意度达到较高水平。到2020年，中国机场布局基本完善，机场数量将达到240个以上。预计到2030年，中国机场数量将达到300个以上，在100公里范围内，全国95以上的县级行政区、95以上人口将得到航空服务。 到2020年，中国将建成2个以上国际枢纽机场。到2030年，将建成3个以上国际枢纽机场，1
10、0个以上全国性和区域性航空枢纽机场。 航空运输市场的快速发展对民用飞机产生巨大需求。2004年净增90架、2005年净增109架，2006年净增135架。2007年净增 136 架，2008年净增 125 架，2009年净增 140架，2010年预计净增140架左右。预计到2020年，还需要增加2000多架。也就是说，除去更换老旧飞机以外，在接下来的10年，平均每年还要净增飞机200架左右。（一）行业发展面临主要困难1、空域资源日益紧张目前，由于我国空域实行军事管制，空军负责我国空域管理，扮演着使用者和管理者双重身份，民航可使用的空域资源仅占整个空域资源的不足30%，随着民航运输量的快速增长，
11、空域资源紧张的矛盾显现得越来越突出，军队在具体空域管理和运行上对民航空中交通服务的制约作用也日益明显，加之我国空域资源缺少国家宏观战略规划，空域使用仍处于初始状态，且无全国性的流量管理调配系统。随着航班密度的持续加大，飞行流量的快速增长，越来越多的大型枢纽机场进入世界繁忙机场行列，可用空域资源矛盾日益突出，空域资源的配置与利用己严重制约了民航运输业发展，空域资源的紧张导致的航班延误也从原来的次要因素转化为主要矛盾。2、关键技术岗位人力资源严重匮乏在从业人员结构上，总体人员数量不少，但专业技术人才总量严重不足，其中尤以飞行、管制、机务等关键技术岗位人员矛盾最为突出。以飞行员为例，截至2009 年
12、底，持有中国民航局颁发的航空器驾驶员执照的人数已经突破两万，达到20535人，比2003年的不到1 万人翻了一番还多，但飞行员的数量仍难以满足旺盛的生产需求，而且飞行员不足的状况至少将持续十年以上。目前，在国内已有五家飞行驾驶员学校通过审定并正常运行，分别是民航飞行学院、青岛九天飞行学院、深圳鲲鹏国际飞行学校、湖北蔚蓝、天津杰普逊飞行学院。国外许多培训机构也认识到中国民航运输驾驶员的培训市场的广阔，从05 年开始，美国、加拿大、澳大利亚、欧洲等国家和地区的许多航空学校申请并通过了中国民航局的审定，目前国外33 家进行飞机驾驶员培训，美国学校16 家，加拿大5 家，澳大利亚8 家，西班牙2 家，
13、法国3 家。以2009 年为例，在国内外进行飞行员训练的学生共计2895人，其中国内1174人、国外1721人，年飞行员缺口在1000名左右，而且，至2020年，每年飞行员缺口都将维持在1000人左右的水平，由于飞机引进的速度较快，而飞行员培养的速度及能力跟不上，致使现有的飞行员不得不高强度工作，有的航空公司甚至有相当一部分飞行员长期处于疲劳状态，严重透支身体健康，同时也给飞行安全带来重大隐患。据调查，在今年航空市场形势明显转暖的情况下，大部分航空公司一线人员普遍存在人员疲劳问题，而以飞行机组最为突出，国内航线以及短程和国际航线的飞行员如果月飞行时间为80小时，而实际的工作时间至少达到1001
14、10小时，但由于值勤期计算方法中，机组人员到机场的地面运行时间、航前准备以及航班延误大部分都未计入执勤时间内，表面上飞行员工作没有超时，实际工作时间远不止每月90小时，因此很多飞行员长期处于高负荷的工作状态，工作疲劳长时间得不到有效缓解，对于飞行安全带来很大的隐患。3、 基础设施建设明显滞后。由于历史原因，机场属地化管理时以企业方式进行管理，而大部分中小机场都长期处于亏损状态，多年无法凭借自身能力进行设备升级和技术改造，随着生产运行量的不断增加，原有的建筑以及设施设备都难以满足快速增长的生产的要求，致使很多机场设施设备得不到及时改善，导致带病运转或超负荷运行。而大机场同样面临不小的困境，由于机
15、场的企业管理性质，大部分交由地方国资委进行管理，虽然民用机场管理条例中明确了民用机场是公共基础设施的社会属性，要求各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平，但目前民用机场管理条例并没有完全达到预期的效果，地方政府还没有真正意识到民航对地方经济的拉动作用，更多地把建设资金的压力交给的机场，由机场贷款来实现改扩建工作。而遇到机场的大规模扩建和改造时，完全依靠机场自身能力进行动辄上百亿的建设投资还是无法实现的，比如，首都机场三期扩建投入391亿，浦东机场三期建设投资400亿，新白云机场投资438亿，昆明新机场投资231亿，大连机场新建、重庆机场扩建也都接近200
16、亿，投资额之巨大，远远超出机场自身的投入能力，因此，经常是机场扩建竣工之日就是新亏损开始之时，试想机场每年还贷付息就20多个亿，还何谈效益和再生产以及安全投入？可以得出这样一个结论：大机场的盈利也是暂时的，无法实现投资回报是必然的。民航行业作为国家交通重要组成部分，没有国家政策的大力支持和投入是难以快速发展的，在2009年国家4万亿投资中，铁路、公路分别为以千亿计，而机场建设则完全不在一个数量级，从这就可以看出，国家政策对民航的支持力度的差距。反观欧美、日韩等国政府，通过国家立法明确机场是公益性机构，不收税，不允许盈利，机场建设主要由地方政府投、融资，发行债券来实现。机场如果有盈利，第二年必须
17、降低对航空公司和旅客的收费，实现让利于民，而我国正好相反，把机场完全作为盈利的企业进行管理，恐怕在全世界也没有像我国那么多的机场上市公司，上海、厦门、深圳、广州，首都机场也在港股上市，如果不是民航局及时叫停，恐怕还有更多的机场回会上市，机场一旦上市，实现首先考虑的是为股东实现利益最大化，而安全生产的投入就会受到限制甚至否决，同时，机场的盈利要求也导致对航空公司和旅客的高收费，压缩了航空公司的利润空间，抬高了机票的售价，抑制了普通百姓的乘机出行。因此，机场企业化管理对民航事业的发展就像紧箍咒，严重制约了整个行业的健康发展，更大大降低机场自我更新和改造的能力，致使很多设施设备存在的安全隐患难以整改
18、，给安全运行带来较大的隐患。因此，必须通过各种途径，广泛宣传，动用一切资源争取民航行业发展的政策，在建设改造资金和税收等方面争取优惠政策，给航空公司、机场创造良好的经营环境，使之能不断自我更新、自我完善，不断提高安全设施条件。我国民航行业在如此高速发展的情况下，无论在人员素质、基础设施、管理以及空域等方面都暴露出严峻的安全形势，如果不能及时扭转，必将对行业的持续健康发展带来巨大隐患。同样，民航行业政府的安全监管工作也面临着前所未有的挑战，在监管理念、工作思路、监管手段上如果不能与时俱进，将难以引领行业安全发展。8月24日，伊春空难终结了中国民航保持了2102天的安全记录，也给全行业敲响了警钟。
19、痛定思痛，作为行业政府应该保持更加清醒的头脑，采取更加坚决果断的措施，督促企业履行好安全主体的职责。（二）行业安全发展暴露的问题1、民航行业高速发展与安全管理水平滞后的矛盾日益突出。尤其在人员、基础设施、管理等方面暴露出的矛盾越来越明显。随着生产量的不断增加，航空公司、机场、空管、油料等各运行单位都存在人员数量不足，难以满足生产需要的情况，而且新员工的培养需要相当长的时间，并不是招来人员就能上岗，机长、管制员、安检、加油员等一线最重要的专业技术人员都早已开始吃紧，疲劳作业情况时有发生。新成立的航空公司缺少飞行员就许以重金到处挖墙脚，导致三大航的飞行队伍难以稳定，放不了机长的副驾驶，动辄以跳槽相
20、威胁，搞得航空公司没有办法。而新机场建设速度较快，仅在“十一五”期间就净增机场 34个，导致机场运行安全人员缺乏，现有工作人员培训不足，尤其安检、空管、运输等专业人员的培养和储备，没有与机场建设同步进行，导致机场开航前四处借人，勉强维持运行，但安检、空管等专业人员必须有相当长的养成时间，短时间内难以胜任本职工作；部分航空公司扩张速度超出自身承受的能力，管理团队缺少足够的控制能力，急于四处扩张，在各处建立分子公司，运行控制能力欠缺，甚至经常出现了在飞行人员的管理上出现了“人看不到公司，公司看不到人”的现象，严重影响航空公司安全指令的贯彻和执行，致使安全管理裕度不能满足运行安全的要求。2、部分企业
21、在安全和效益产生矛盾的时候，不能清醒地判断自身的安全保障能力，对自身承担的安全生产的主体责任缺乏深刻的认识，没有保证必要的安全生产裕度，对可能发生的安全问题缺乏足够的警惕，偏重追求经济效益，对存在的安全问题缺乏冷静清醒的感受，存在一定的侥幸心理，冒险超负荷运转，过度使用资源，导致机组疲劳运行，飞机长时间多故障保留运行，来不及及时维修，有的航空公司飞机的定检都安排在每天航后下半夜，维修人员疲劳专业，影响了维修质量，甚至有的航空公司仅按照最低设备清单（MEL）放行飞机，机械故障得不到彻底排除，给飞行安全带来极大隐患。3、部分单位安全隐患长期存在，单位的领导盲目追求财务报表的美观，吝惜对安全生产的投
22、入，部分单位甚至没有年度安全投入计划，有的甚至多年安全投入几乎为零，致使安全设施长时间得不到必要的改善，安全隐患未能有效及时整改。同时，在安全教育及专业技术培训方面也缺少必要的经费投入，致使从业人员的素质和能力难以满足运行安全的需要，导致事故链闭合几率大大增加，给行业持续安全带来巨大安全风险。4、局方在宏观调控方面缺乏必要的、果断的、强有力的手段和力度，对日益严峻安全形势虽有所预判，但缺乏科学合理的评估机制，对可能产生的重大安全问题缺乏前瞻性的分析和判断，导致采取果断措施信心不足，勇气不大。另外，局方安全管理部门和运输控制部门政令不一致，原本企业的安全生产已经饱和，安全管理状况下滑，应该限制运
23、行总量，降低生产强度，扭转安全形势，而在飞机购置审批、航班航线审批的部门仍然批准超额购置飞机、新增航班，致使在宏观调控方面逆向而行，最终导致生产的安全情况的进一步恶化。二、目前安全监管工作存在的问题（一）政府在安全监管工作中定位不准，仅仅强调加大检查频度，加大检查深度和质量，而没有真正关注作为安全生产主体的企事业单位自我管理、自我监督、自我完善机制的建立和运行，没有充分、有效调动作为安全生产主体的企事业单位安全管理系统自身的积极作用，往往忽略对其安全系统运行质量的监控，而仅仅满足于帮助企业发现生产运行中的具体问题，关注了局部而忽视了整体，关注于表象而忽视了根本，致使监管工作常常出现错位、越位和
24、缺位，导致越俎代庖而事倍功半。（二）对行业企业准入门槛过低，尤其新进入行业的航空公司、机场运行安全裕度偏低。由于近年来民航事业的快速发展以及民航对地方经济的显著拉动作用，引起社会各界的高度重视，兴办航空公司、新建机场的热潮不断涌现。但不容忽视的是民航行业是高投入、高风险、低产出的行业，而有相当一部分企业和地方政府实际上并没有认清这一特点，对自身的经济实力和管理能力与行业安全要求的差距也缺乏清醒地认识，仅仅凭着投资冲动进入这个行业，往往在进入民航行业时豪情万丈，运行起来才知道非常艰难，不仅需要持续不断的大量资金投入，还要应对复杂变幻的外部环境，往往导致后劲不足，投入乏力，运行举步维艰，安全上更是
25、难有保障，东星航空的倒闭就充分说明了这一点，同样，地方政府在建机场时没有考虑到运行中还要不断持续的投入，有的甚至想通过支线机场获得盈利，足见对支线机场运行困难估计不足。最关键的是在这些航空企业在进入行业时，往往都有地方政府的鼎力支持，同时这些企业也动员一切能够动员的社会资源，对行业政府进行联合攻关，有的是市政府领导，有的是省政府领导、甚至更高级别的领导亲自出面，为这些企业准入争取政策甚至申请偏离豁免，在不同层面给民航政府造成相当大的压力，在一定程度上对审批的标准、严格的程度上造成影响，甚至有的还留下了一些安全隐患。李家祥局长在“8.24”空难分析中指出的“像刚刚成立的河南航空公司一共才5 架飞
26、机，就分散在3个基地运行。生产战线拉得过长，资源过度分散，人员异地执勤增多，在飞行人员的管理上出现了“人看不到公司，公司看不到人”的现象。一些安全管理措施自然难以到位。这些都为持续安全埋下隐患。”痛定思痛，我们在对类似河南航空公司这样的单位在运行合格审定过程中是不是应该考虑到运行后可能面临的风险，是不是应该更严格一些，将安全的隐患尽可能解决在运行之前，防止带病运行现象的发生，否则，一旦投入运行隐患的整改恐怕就遥遥无期了。同样，很多地方政府没有具备相应的经济实力，但由非常期盼拥有自己的机场，所以在建设过程中，尽可能压缩建设投资，减少设施设备的配置数量和标准，以此来减轻地方政府配套资金的压力，并动
27、用各种资源取得运行开放资格，但机场一旦投入使用，各种问题和矛盾完全暴露出来，而这些问题的整改再也得不到资金的投入，成为长期存在的安全问题，给飞行安全带来巨大的隐患。（三）行政执法严不起来的问题，严重影响执法效能和行业安全水平的提高。由于历史原因民航从九十年代政企分开，但行业系统内仍难以割断彼此之间的联系，人员之间更是经常交流，政府和企业之间领导换岗也是较为平常。目前在监管局的监察员很多都来自企业，常常出现检查的对象是自己原来的上级领导，另外，也常面对被处罚的单位领导原来就是局方监察员的老领导，所以难以开展有力度的处罚。同时，由于民航行业内人际关系的原因，很多局方人员的家属就在被监管单位之中，还
28、有就是局方的飞行员本身在航空公司飞行取酬，更加难以对企业开展严格的执法。在开展行政执法过程中，一线监管单位面临严重责权失衡状态。在行政审批过程中，在影响企业的政府安全投入、项目审批、航线时刻方面，一线监管单位没有话语权，而手中仅有行政执法职能，久而久之，就与被监管单位成为对立面，关系成为难以协调的矛盾，当坚持严格执法时，往往得不到企业领导的理解，致使与被监管单位关系紧张甚至对立，也不易被自己上级领导认可，所以致使大部分监管层面的领导在上任之初，就不得不首先考虑如何与辖区单位处理好关系，而严格行政执法只能放在协调关系之后。更为重要的是从来严格执法都是从上而下的，如果仅仅要求具体操作层面严格执法，
29、而没有上级强力支持和督察，严格执法很难落到实处。目前由于对监管局的安全监管考核的不断严格，从监管局层面已经日益感受到安全监管压力的增加，监察员也意识到自身监管责任的压力，但问题是监察员和一线监管单位面对的是拥有强大社会资源和人脉资源的大型国有企业，开展严格的行政执法影响到的是企业领导的政绩和形象，经常得到的必将是来自内外两个方面的挤压，如果没有坚强的支持，严格执法将难以实现。（四）安全监管队伍建设面临较多困难。首先是监察员素质问题。在实际参加监察工作的监察员中，由于相当部分现有监察员缺少专业技术背景和企业生产工作经历，并不太熟悉企业生产运行状况，学习法规规章多停留在纸面上，与实际生产情况还有较
30、大的距离，致使对企业安全管理存在的问题把握得不准、认识得不深。其次是对监察员培训深度不够。从开始学习到成为可以独立开展工作的监察员，需要相当长的理论和实践方面的培训，而目前我们持证的监察员仅仅凭几十个学时的培训，就取得了监察员证件，而且有的专业监察员证件是一票到底，终身有效，取证之后再也没有参加相关的培训，监察员的能力和素质就可想而知了。在民航局2008年6月推出的关于进一步加强安全监管工作的决定中，就提出要建立健全安全监管人员准入退出机制，充实安全监管机构专业技术力量，研究制订招录安全监管专业人员的优惠政策，探索安全监管人员聘用机制，统一调配安全监管人员。要求在2010年前，监管办专业技术人
31、员比例达到80%。但时至今日，监管队伍仍未得到明显的改善。再次是薪酬问题，随着近几年公务员津补贴规范后，薪酬的降低幅度较大，与行业内企事业单位的薪酬差距越来越大已是不争的事实。三年前局方还能从企业挑选业务骨干加入到监察员队伍，而目前这个途径已经基本关闭。而今年公务员招录有出台新规，新毕业的大学生必须参加工作两年以上才能进入公务员队伍，而在行业内企业的员工也会因薪酬差距，不愿到局方来工作，导致局方不得不在行业外招录监察员，新招录的人员需要从最基础的民航专业知识开始培训，几乎是从零开始，严重影响监察员专业能力的培养和成长。尤其在生产迅猛增长的情况下，政府安全监管能力已经跟不上生产形势的发展，从监管
32、人员数量、素质、能力、水平，都与安全监管要求产生了一定差距，另外监管队伍的稳定性的矛盾也日渐突出，飞行、管制、签派、机务等专业技术人才已经开始逐步流失，留不住优秀人才，召不来行业精英，使得监管力量难以得到根本改善。五、安全监管责任不够明确，责权不一致，无法有效落实责任。随着民航行业安全压力的增大，民航局不断加大对安全监管责任的追究。2009年底，民航局出台了民航安全监督管理局安全监管绩效考核办法，从2010年开始，对各监管局安全绩效进行考核，考核办法共有6大项130多条，可以说非常细致、非常严格。从民航三级职责分工看，民航局主要负责制定行业安全监管规章标准和安全政策，地区管理局负责组织、指导和
33、协调安全规章标准的实施和安全政策的落实，监管局依据法规规章和授权，对本辖区企事业单位执行安全生产规章标准和落实安全政策的情况实施具体的监督管理。监管局在三级分工中属于最末端，几乎没有行政许可权，而且在民航安全监督管理局安全监管绩效考核办法中2.1.5条明确规定以监管局名义做出行政许可决定，每次减1分，而实际操作情况是涉及审批项目和资金、航线时刻的都没有交给监管局办理，但需要承担安全责任的大部分还是交给监管局操作。如不停航施工的审批等项工作，大部分还是由监管局实施，只不过由监管局审查后，到上级机关盖章履行手续，安全责任还是由监管局负责。如此以来，监管局处于严重责权失衡状态，要承担行政审批的责任，
34、却不具备相应权利，却履行相关职责，处境十分尴尬。在工作职责的授权上随意性很大，而且没有统一的规划，在授权的时候，没有书面记录，也缺少承担相应职责必须的培训，更缺乏对监管局完成工作的能力和精力的评估，对完成工作的质量上难以满足要求。三、安全监管工作存在问题的原因分析李家祥局长常说“思路正确打胜仗，思路错误打败仗，没有思路打乱仗。”“想明白了才能干明白，想不明白怎么也干不明白。”所以说在目前的安全监管工作形势下，最关键的是搞清楚在行业安全工作中政府该干什么，企业该干什么，各应该负什么责任，安全工作主要矛盾是什么等一系列问题。当前，从安全监管的方式和思路方面或多或少还存在一些定位不清，工作重心偏离等
35、问题，以至于有时种了别人的地，荒了自己的田，导致局方在监管工作中常常出现越位、错位和缺位现象。以前常常提到对企业进行24小时不间断的持续监督检查，回头看来基本上都是不可能实现的，现在每天有2000多架飞机在我国空域飞行，我们所有监察员不吃不喝、不眠不休都不可能对每架飞机运行状况进行监控，而且我们仅仅有不到200名左右飞行方面的监察员可以进行检查，24小时不间断的持续监督检查只能是个无法实现的目标，另外，即便局方的监察员数量足够同时监督检查这么多飞机，那么，企业自身的安全管理体系在干什么是不是更值得我们思考呢！李局长在大道相通中还提到要解决问题，一定要牵住“牛鼻子”。而我们在安全监管中，常常感到
36、形势严峻、疲惫不堪、力不从心，应该反思我们在工作的思路上是否有偏差，是不是没有牵住“牛鼻子”，而是去抓牛尾巴或牛角，使错了劲儿，所以会感觉到十分吃力，甚至困顿不堪，事倍功半。（一）政府在安全监管工作中，需要观念的转变，需要理论的创新，需要把准定位，抓住主要矛盾，真正做到到位、不越位、不缺位、不错位。李家祥局长在实现安全发展的关键在于落实责任中明确指出，在安全生产的四个责任中，企业占有三席，即安全生产的主体责任、企业领导的领导责任、员工的岗位责任，而政府则应该承担安全监管责任。如何认清政府安全监管与企业自我管理的关系就显得至关重要。毛主席在矛盾论中指出，在复杂的事物发展过程中，有许多的矛盾存在，
37、其中必然有一种是主要矛盾，由于它的存在和发展，规定或影响着其他矛盾的存在和发展。因此，研究任何过程，如果是存在两个以上的矛盾的复杂过程的话，就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。李瑞环同志在学哲学用哲学中也提到在分析矛盾的特殊性中，要注意抓住主要矛盾，否则就将陷入一般的研究，结果还是如堕烟海，找不出解决矛盾的方法。抓不住主要矛盾，工作就没有秩序，必然是乱乱哄哄，没头没脑；抓不住主要矛盾，就抓不住全局，必然是辛辛苦苦，糊里糊涂；抓不住主要矛盾，就不会有正确的部署，必然是不能合理地使用兵力，眉毛胡子一把抓。如果抓不住主要的问题和关键的环节，就不可避免地要打乱仗。毛主席还
38、指出从事物的内部、从一事物对他事物的关系去研究事物的发展，即把事物的发展看做是事物内部的必然的自己的运动，而每一事物的运动都和它的周围其他事物互相联系着和互相影响着。事物发展的根本原因，不是在事物的外部而是在事物的内部，在于事物内部的矛盾性。任何事物内部都有这种矛盾性，因此引起了事物的运动和发展。事物内部的这种矛盾性是事物发展的根本原因，一事物和他事物的互相联系和互相影响则是事物发展的第二位的原因。唯物辩证法认为外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因而起作用。那么，在民航安全管理工作中，企业是安全生产的主体，是保证安全的内部因素，是安全生产主要的矛盾方面，认清了这个前提，我们就可以准
39、确地把握政府监管的定位，行业政府的安全监管只能是外部因素，而非决定性因素，应该作用于内部因素才能充分发挥政府监督的作用，因此，我们应该清醒地意识到没有任何民航企业的运行安全是依靠政府监管出来的，而是依靠企业自我的安全管理体系作用发挥来实现的。基于这种认识，政府的安全监管应该把重心放在如何帮助、督促、警示企业切实履行好自身的安全主体责任上来，放在想方设法督促企业主动地构建自身的安全管理体系上来，而不是仅仅把工作的重心放在发现了多少个具体的问题上，尤其在民航运输市场快速发展的情况下，更应该采取一切必要的措施和手段，督促企业认认真真、不折不扣地落实好安全生产的主体责任，保证足够的安全裕度，确保旅客生
40、命和财产安全，这样才是确保行业持续健康发展的长治久安之道。（二）进一步理清思路，摆正政府监管与企业自律的关系。民航体制改革以后，民航安全生产运行主体的行政隶属关系发生重大变化，各单位的安全生产主体责任和民航行业政府的安全监管主体责任已经逐步明确。目前，安全监管已成为行业政府的中心工作。要做好安全监管工作，就必须明确政府监管与企业自律之间的关系。政府监管就是代表国家行使对安全生产进行监督管理的职能。民航局通过制定安全生产方针、政策、规划、要求、措施等对企事业单位的安全生产进行规范；管理局及监管局通过掌握企事业单位的安全生产状况，并严格按照法律法规、规章、标准监督企事业单位的安全生产行为，纠正并严
41、格处理违法、违章行为。企业自律就是企事业单位以自我约束、自我激励为主要手段的安全生产机制。这里面包括必须在法律法规的约束下开展生产经营活动，逐步提高安全管理水平，不断推进安全技术进步，自觉地持续改进安全绩效，加大安全生产的投入，建设良好的企业安全文化等。简言之，在我国民航安全管理体系中，政府监管是安全管理机制的基础，企业自律是安全管理机制的核心。因此，在政府监管的具体实施中，我们不能越位，不能缺位，更不能错位，政府监管不可能替代企业在安全生产管理机制中发挥核心作用。虽然，安全生产责任与安全监管责任有着密切的联系，但是安全生产责任不等于安全监管责任，不仅要防止安全监管工作方面的不作为，也要防止把
42、安全监管责任无限扩大化的倾向，避免由有限权力承担无限责任。企事业单位作为安全生产单位，负有安全生产的主体责任，局方为政府监管部门负有安全监管责任。因此，局方的中心工作就是履行安全监管职能，我们的工作重点就是使国家、总局的法律、法规、规章、标准得到切实的遵守，使国家和人民的生命和财产安全得到保障。通过近年来安全监管工作的深入，使我们越来越深切的感受到一个单位安全管理的水平的高低取决它的安全管理体系运行质量。经过几年磨合，由很多单位对局方的监管从心理抵触逐渐开始接受，而且常常说局方监管是不收费的服务，非常欢迎，有的单位甚至产生依赖思想，有困难找政府，有问题请局方协助解决。这种现象一方面说明局方已经
43、逐渐树立了威信，但同时也反映出企业自身安全管理主体责任意识还没有完全建立。同时，我们在安全监管的过程中还存在一定的错位。比如，在我们检查飞行部的飞行员训练的时候，发现问题后是否关注到航空公司的安全监察部门是否对此问题进行了检查；我们发现安检现场执勤问题的时候，是否追溯机场的安全监察部门定期对执勤情况进行监控。如果企业自身对其运行状况都没有制度化、规范化的监督检查，仅仅依靠局方的有限的人力资源做到对企业运行状况全方位、全天候、全覆盖的监督检查是根本不可能实现的，更重要的是这些工作原本也不是政府应该做的。作为政府应该监控的是企业的安全管理体系是否建立，自我监控是否到位，安全教育和培训是否符合运行要
44、求，安全信息管理是否到位，风险控制是否满足安全要求，突发事件响应准备是否充分，自身的安全监督与审核机制是否形成等。我们安全监管的目的决不仅仅是帮助企业发现多少个安全问题，更要站在企业安全管理体系之上，通过抽查发现的问题分析企业安全管理体系存在的缺陷，督促企业及时完善安全管理体系暴露出的问题。在我们学习FAA安全监管体系的时候，更应该注意到政府的安全监管是在企业对自身安全管理高度自律的基础上实现的，否则，一个机场监察员平均监管25个机场，一个飞标监察员监管2、3个航空公司将是难以想象的。因此，在我们监管工作如果脱离企业安全管理体系进行，仅专注于发现企业运行存在的问题，久而久之必然等同于为企业内部
45、的安全管理机构，而丧失政府安全监管的作用。在几年来的现场监察工作开展过程中，发现政府的安全监管部门在不断加大监察的频度和力度，经常轮流值班、加班加点，弄得人困马乏，不堪重负；而有的企业自身的安全管理机制却非常羸弱，有相当一部分企业自身的安全管理部门，专业技术人员匮乏，不能有效地对本单位的安全运行实施监控，往往把工作重心放在给领导写汇报材料和迎接检查上，而对自身安全管控的功能不能实施，有的甚至形同虚设，因此，造成一方面政府三令五申要求企业加强安全管理，控制风险，不断督促“三个力戒”和“三个防止”，不断地加大检查力度和频度，另一方面，企业却难以形成有效的呼应，生产形势稍好，就把安全还是放在了效益之
46、后，致使安全问题屡禁不止，最终酿成“8.24”伊春空难。因此，安全监管必须象大禹治水一样，采取疏导的方式，即督促、帮助企业建立健全自身的安全管理体系，使企业建立自我监控安全管理的机制，形成安全的闭环管理和长效机制，消除安全事故产生的根本原因，化解安全危机于无形，把所有安全隐患消灭在企业自身安全监控系统之内，这样才是解决安全监管的最根本的途径。 在行业政府的安全监管工作中，作为局方的检查因人力和精力以及时间的限制，只能采取抽查的方式，发现的问题也只能是零零散散的，或者说是偶然的和局部的，我们应该清醒地意识到两个不得不接受的严峻的现实：一是局方不可能发现企业的所有安全问题；二是局方监察员不可能比企
47、业的员工更了解生产运行中存在的安全问题。在安全生产的体系中，应该是这样一个由点、线、面、体、系五个层面组成的，点即为每个参与生产的员工，线为每个生产的岗位，面即是每个生产作业的流程，如客运、货运、安检等作业流程；体为每个运行生产的单位，如机场、航空公司、空管、油料等单位；系即是整个运行的整体，那么，作为政府在监管中，应该通过抽查点、线和面的运行状态来，监控每个单位和整个系统的运行质量，抽查不是为了发现具体的问题，而是通过发现具体问题来分析系统存在的缺陷。为更好利用政府有限的资源，最大限度地发挥安全监管效能，必须加强对企业安全管理体系运行质量的监控，努力从系统和整体的高度来评估企业安全运行的状况，不断引导企业建立完善安全管理系统，逐步建立自我监督、自我约束、自我完善的安全管理体系，逐步加大对企业安全管理部门履行职责情况检查，看一看是否建立了监督检查计划，计划是否得到有效落实，发现问题如何进行闭环管理，风险如何有效控制等等。通过监督检查和多种行政手段，逐步增强企业自身安全管理的主动性和自觉性，逐渐树立自身安全管理意识，切实承担起安全管理的主体责任。在前几年民航局对日、澳两国民航考察的日本、澳大利亚民航行业管理考察报告中就明确提出：日、澳两国均为民航业发达国家，完善的法律、法规对整个行业的方方面面都作了明确的规定，政府机构、市场主体、从业人员都能够自觉根据有关法规规范自己的行为
