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1、 研究生课程考核试卷（适用于课程论文、提交报告） 科 目：水资源保护与利用技术 教 师： 姜文超 专 业： 环境工程领域 类 别： 专业型 上课时间： 2015 年 10 月至2015 年 12 月 考 生 成 绩：卷面成绩平时成绩课程综合成绩阅卷评语： 阅卷教师 (签名) 我国水环境管理体制现存问题及改革建议Existing Problems and Suggestions of Water EnvironmentalAdministrative System of China摘要目前，我国水污染问题严重，并威胁着我国经济社会的可持续发展，对人民群众的生活质量和身体健康造成了严重的不良影响。
2、构建完善的水环境管理体制，增强水污染治理工作的体制保障十分重要。本文首先提出了我国水环境管理体制方面的主要问题，接着分析各问题的成因，最后着重从中央与地方之间，政府之间，部门之间，政府与公众之间，提出改革建议。通过在各个方面的努力，我国终将会破除水环境管理体制障碍，改善我国的水环境。关键词 水污染治理 水环境管理体制 体制完善Abstract At present, China is confronted with a severe challenge on issue of water pollution. water pollution have threatened the sustai
3、nable development of economy and society and also have badly harmful effect on peoples health and life quality. Its essential to construct an excellent water environmental administrative system and provide a guarantee of environment protection. In the first part of this paper, the main problems of w
4、ater environment management were revealed. The second part involves the analysis of the causes of the problem. In the end, some suggestions were given according to those relationships: central government and local government,government and government, department and department, government and public
5、. We would break the barrier in water environment management and improve our water environment through all these efforts.Keywords Water pollution control Water environmental administrative system System improving 水是生命之源，获得足够安全可靠的水是人们健康幸福的根本。120世纪以来，特别是随着工业的迅速发展，水污染问题已经逐渐成为全球性问题，严重影响着社会的可持续发展，在我国，水污染
6、问题更是日益突出，如何在发展经济的同时转变我国水环境管理模式，使其适应新时期的发展需求和公众愿望，是我国当前亟须解决的问题。在此背景下，2014年4月24日十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了环保法修订案，并于2015年1月1日正式实施新的环保法，至此，这部中国环境领域的“基本法”，完成了25年来的首次修订，并被专家称为“史上最严的环保法”。2此外，2015年2月，中央政治局常务委员会会议审议通过水十条，并于4月2日出台。但无论是新环保法还是水十条，都对我国现行的水环境管理体制作出了重大的调整和革新，但仍然有一些问题需要解决。1. 我国水环境管理体制现存问题1.1地方保护主义危害严重 20
7、10年，安徽省固镇县的六名环保干部因为照章进行环境监察执法，却被指破坏招商环境而遭到停职。耐人寻味的是，被检查的这家企业原本是在浙江的，因为污染严重而遭到了清理，而当时的固镇县政府为了发展当地经济，将招商引资作为工作的重中之重，并给这家企业提供了很多优惠的政策。 由以上事件可以看出，地方保护主义特别是在经济欠发达地区很是严重，给水环境的治理带来了很大阻碍。一方面，地方保护主义阻碍着中央水污染治理决策的落实和相关国家法律法规的执行。中央决策和国家法律法规从整体利益着眼，强调全国经济社会与环境的可持续发展，中央会通过战略调整、政策法规建设等不断推动水环境治理工作的开展，但地方政府为了维护地方的经济
8、利益“变通”或消极执行的方式行使手中的权力3，违背中央决策和国家法律法规，牺牲环境发展经济。 另一方面，地方保护主义对中央在水污染防治领域的控制力产生了消极的影响。我国现行的是条块结合、以块为主的管理体制，上下级部门是业务指导关系，指导手段有限且力度不足。而地方政府为主管部门提供了工作经费，以及部门间协调支持等政治资源，而且掌握着人事管理的权利。4当面对地方保护主义的影响时，水污染防治系统的纵向链条关系就变得十分脆弱，地方政府的态度成为主管部门能否公正执法的最重要影响因素。 在此背景下，区域环保督查中心应运而生，但其在授权上较为尴尬，发挥的作用也十分有限，因此难以有效破除地方保护主义。1.2统
9、一监督管理难以落实 在我国的水环境管理实践中“九龙治水而水不治”的情况十分普遍，水环境管理职能分散，且部门间存在着广泛的权限交叉，例如发改委负责节能减排、清洁生产等工作；水利部负责水资源保护、水土流失防治等工作；农业部负责农业污染防治等工作；城建部门负责排水设施和污水处理设施建设等工作；环保部负责水体的污染防治等工作。6虽然水环境管理工作涉及面广且非常复杂，分工负责是十分必要的，但这种权利的碎片化，加大了水环境管理的难度。 在环境保护法中把环保部门的工作定位为“统一监督管理”，然而在实践中，“统一监督管理”却难以落实。首先在协调方面，部门协调机制的不完善，不同部门又有着各自的利益，因此部门间的
10、有效协调成为水环境管理工作的重点和难点。其次在监督方面，从水十条可以看出，对于不同的领域，水污染防治行动的牵头部门不同，很多时候环保部门也没有参与，环保部门无法起到“监督管理”的作用；此外，环保部与其他职能部门是平行的部门，对于其他部门缺乏有效的监督手段，监督手段的缺失使得环保部门缺乏大局上的掌控力，面对众多的分管部门难以形成制约力量以保证总体目标的实现，环保部门的作用更多地表现为形式上的统管主体，处于有责无权的尴尬地位，所承担的“统一监督管理”职能很大程度上被肢解和架空。 针对上述统一监督管理难以落实的问题，新环保法在这方面没有取得任何突破，仍笼统规定为统管与分管相结合，如何统管如何分管却没
11、有明确规定，“统一监督管理”还是难以落实。1.3跨界水污染管理有待加强 2012年的长治水污染事故、2013年河南惠济河开闸泄污事件等，都给周围县市甚至邻省的水环境造成污染，严重影响了人民群众的用水安全，流域作为一个整体性系统具有较强的外部性，要解决类似上述的跨界水污染问题就需要进行流域统一管理，而我国的水环境管理是以行政区划设置为基础的属地管理7，在此模式下，地方政府作为独立的利益主体，只对本辖区内的水环境污染承担责任，在局部利益的驱动下，地方政府往往放任甚至保护本行政区域内发生的、对其他行政区域造成影响的污染行为。 为满足区域水环境管理的需要，我国在七大流域设置有流域水资源保护局，承担水资
12、源管理和水污染治理的双重职能，然而流域水资源保护局缺乏地方政府的直接参与，使其在区域协调上权威和能力不足，难以突破属地管理模式的约束。环境保护部下属的六大环保督查中心也具有协调地方水环境管理的职能，但是受制于机构设置与职能范围等方面的缺陷，环保督查中心地位较为尴尬，目前难以成为区域环境管理核心力量。5 现在， 我国一部分地方政府正进行着一种“地方政府倡导式的非制度性合作协调机制”,8这些形式有利于各方利益的充分表达，在推动流域管理一体化上取得了初步成效，是但当利益发生冲突时，合作便会因分歧过大而受阻。此外，地方领导人作为合作的重要推动力，人事变动使得合作的稳定性难以得到保障，而且各方的行为缺乏
13、有效的约束力量，达成的协议也往往会因为约束力不足而得不到执行。1.4公众参与作用有限我国的水环境管理中公众参与非常不足，没有充分发挥出表达利益诉求、参与决策和监督的作用。从参与的路径来看。我国的公众参与主要体现为自上而下的参与9。这种参与路径使得公众参与受限于政府部门的利益选择，而处于被动的地位，不利于公众诉求的表达，也无法满足公众参与环境管理的需求，所以只能通过群体性事件或其他非正常方式来表达利益诉求，更有调查显示，随着环境问题的日益突出，环境群体性事件也呈上升的态势，其造成的负面影响是不容忽视的。从参与的阶段来看。我国的公众参与主要体现为末端参与，参与的时点集中于水体污染即将或已经发生时，
14、这时再通过检举或控告的方式阻止污染的发生就需要付出较大的成本。末端参与使公众往往只能被动地接受来自政府方面的信息，其意见和建议无法有效融入到政府管理行为中。在环境影响评价法的第11条规定，将公众参与阶段向前延伸到“规划草案报送审批前”但对于已经生成的草案，公众的意见很难再产生实质性影响。 在新环保法中确定了环保公益诉讼主体,“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织，可以向人民法院提起诉讼”，但在全国也大约也只有300家社会组织可以提起诉讼。此外，符合上述要求的环保非政府组织通常具有政府背景，行政化趋势明显，很难获得独立的话语权10
15、；自下而上的环保非政府组织规模较小，经费来源上缺乏保障，在号召力、组织能力和影响力上都十分有限。因此公众的力量难以通过非政府组织有效组织起来，在与政府、企业的博弈关系中始终处于弱势地位。2我国水环境管理体制中存在问题的原因2.1“GDP优先”观念具有深刻影响 现今经济建设依然是我国政府工作的中心，经济指标在政绩考核中占有主导型地位，此外，在地方财政收入占GDP比例相对稳定的前提下，经济的发展也意味着政府财政收入的增加。晋升机会与财政收入，构成了地方政府和官员的核心利益11，经济高速增长在短期内为地方政府和官员带来的效益要远远大于环境保护。因此有些地方政府为了发展经济，对于一些高能耗高污染的项目
16、只要经济效益好就会强行上马，并放松监管为企业提供种种便利，而对环保法律法规的要求和公众的意见置若罔闻。上文所提的安徽固镇事件，便是此原因导致。2.2条块体制存在固有缺陷 我国的行政管理体制是典型的条块体制。表现为“条块结合、以块为主”和“纵向分级、横向分散”的特征。上级部门对下级部门进行业务上的指导，实施“条条”管理；各级地方政府对本辖区的水环境质量负责，为本级主管部门提供人、财、物，实施“块块”管理。4条块体制的一个固有缺陷就是“条块分割”。同级地方政府之间、职能部门之间不相隶属，在各自的辖区或专业领域内独立行使权力。政府被“块块”和“条条”分割为一个个相互独立的部分，权力碎片化，横向上的有
17、效整合难以实现。同级的地方政府之间是相互独立的责任与利益主体，在资源有限的前提下，地方政府的利益是相互对立的，在河流污染的治理上，上下游地区就会表现出截然不同的态度；在政府内部设置不同的部门来承担特定的职能，然而各个职能部门作为独立的利益主体，专注于本部门的业务，对于职责之外，抑或是自认为是职责之外的事务往往会不予理会，因此就会有此消彼长的利益博弈，冲突和摩擦也在所难免，部门的力量变得难以整合。条块体制的另一个固有缺陷是行政隶属关系依赖。12一方面，同级别的单位之间互不具有行政上的隶属关系，增加了平级单位之间的协调难度，例如分属于两省的两个县级政府之间产生水污染事件纠纷，就可能需要国务院出面才
18、能够解决。另一方面，条块体制是“以块为主，以条为辅”的双重领导，隶属关系强而业务指导关系弱，如果地方政府不注重水污染防治工作，甚至对主管部门进行限制，隶属关系作用的强化就会阻碍业务指导关系作用的发挥，上级政府也就难以再通过“条条”的路径突破下级政府的地方保护主义。2.3水环境管理体制立法作用有限 无论新旧环境保护法，都笼统规定环保部门具有“统一监督管理”的职能，但却没有说明环保部门如何统一监督管理、对分管部门可以提出怎样的要求等，此外，对于涉及水环境治理的一些领域，主管部门也并非环保部门，各部法律对主管领域的划分使环保部门与其他部门的权威产生冲突，统一监督管理与分工负责也就沦为形式。 环境管理
19、体制立法中有关地方政府间关系的规定也十分缺乏，地方政府间如何进行横向沟通与协调、地方政府与区域环境管理机构的关系如何处理等问题都难以找到相关的法律依据。12制度的缺失使地方政府在处理跨界水污染事务时相互推诿，争议不断，合作难以走向深入。 上下级水环境主管部门间的关系在我国的法律中也并没有明确的规定。二者之间的“业务指导”关系的具体含义和内容在我国的立法中不明确。使得在实践中上下级主管部门缺乏有效的互动，沟通和监督渠道不畅，水污染防治纵向系统趋向失效。 分析我国为何会出现“重经济，轻环保”的问题，对地方政府的责罚过轻是其中的一个原因，虽然新环境保护法，在一定程度上强化了地方政府的责任，但是相关责
20、任在法律中仍没有落实到具体人员，因此应该继续完善水环境管理法治建设。3完善我国水环境管理体制的对策建议3.1理顺中央地方关系，保证决策贯彻落实 针对当前的地方保护主义问题，需要进一步理顺中央与地方的关系，以保证中央的决策在地方得到贯彻落实。 一方面，要调整地方政府履行水环境保护职能的激励机制。首先，应当合理划分纵向链条的事权13，各层级明确各自职责，并发挥各自管理优势，各尽其职，把精力集中于各自应当管辖的事务;其次，应当增强地方政府履行水环境保护职能的财政保障，具体表现为健全纵向转移支付制度并增加地方水环境保工作的资金来源12;再者，适当增大地方立法权限，在部分领域实现权利下放，激发地方的积极
21、性和创造性。14最后，应当不断强化地方政府的水环境保护责任，继续增强责罚力度，完善环境保护目标责任制和考核评价制度。 另一方面，要增强中央在水环境管理工作中的控制力。首先，应当强化水污染防治系统纵向链条关系，例如在人事制度建设上，上级主管部门对此有一定的话语权，在工作制度建设上，上下级部门之间应当建立完善的请示汇报制度，使信息传递渠道保持通畅。其次，针对区域环保督查中心的尴尬局面，一方面要通过法律的形式明确区域环保督查中心的地位、权力来源与应承担的责任，为中心开展工作提供法律上的依据，另一方面还应加大对中心在资金和人员上的投入，确保对区域环保督查中心充足的资源供给，通过以上两方面来强化中央的监
22、督权，对地方政府的执行权形成制约，以此来遏制地方保护主义。3.2加强部门之间水环境治理工作的协调与合力针对“九龙治水而不治”的混乱局面，现提出以下两方面的建议。 第一，应当建立完善的环境与发展综合决策机制，在决策中实现环境利益与经济社会利益的平衡，使环境与发展的和谐关系在政府决策中得到体现，为水环境管理主管部门与其他部门的有效配合创造良好的条件。 第二，要完善相关部门之间的协调机制。这是实施综合决策、统一监管的有效措施。因此，应在整个政府内部创造一个高层次的合作和交流机制，将决策制定一体化，并通过这种机制明确各部门职能，调节各种职能的交叉，解决不同部门之间的纠纷，使得不同机构在开展工作时能够最
23、大限度的配合，此外通过这种机制，还可以促进各部门的沟通，扩大共识，建立信息共享机制，避免信息资源的垄断，提高部门间的透明度与互信度。3.3加强跨界水环境管理，整合区域力量 流域作为一个整体，以行政区域为单位的管理很难取得成效，而应该把分散独立的利益主体打造成区域利益共同体，将水资源综合管理的理念落实到流域管理领域15。具体建议有以下两点： 第一，建立健全流域协调机制。所谓“协调”，即在中央的统一领导和有力支持下，处理好作为独立主体的相关各地方政府之间的关系，促进各方围绕区域水环境管理目标而合作，形成合力从而实现共赢。具体主要应当从以下三方面着手。首先，应当建立健全区域信息共享机制16，及时充分
24、地掌握信息是有效进行水环境管理工作的基础。其次，改善流域水环境是一个系统工程，各相关政府应加强横向交流与合作17，不仅要做到污染物管理政策的协调，更要做到产业结构政策的协调、能源结构政策的协调，还要共同促进生产技术提高，此外还应共同制定区域层面的经济发展与水环境保护综合规划。最后，对于流域内各政府间的利益协调，现今主要通过成本分摊、利益补偿以及损害赔偿机制的方式18，新环境保护法体现了对地方政府间利益协调的关注，但尚需继续完善。 第二，加强流域管理机构的建设。在我国的流域管理中，主要采用了设置中央部委领导的水资源保护局的模式，而此种模式缺乏地方政府的直接参与，在区域协调上的能力和权威不足。因此
25、可以将水资源保护局改建为中央部委和地方政府共同参与的流域治理平台，一方面可以以中央部委的领导保证流域管理机构的中立性，另一方面也可以以地方政府的参与增强其在地方协调上的权威性。对于区域环境督查中心的建设，一方面要通过立法增强其权威，赋予其执法权限；另一方面要建立具体的督查规范，从而形成有效的督查制度。除以上两种现有的机构形式外，还可以借鉴国外的经验，依据水资源利用和排放范围，按照水区设立供排水管理机构，水区内共同进行区域性供排水设施的共建、共享和管理协调。3.4保障公众有效参与，强化外部监督制约 由国外的经验表明利用社会的力量可以提高决策的成功率19，我们可以吸取国外的经验，建设我国的公众参与
26、体制。以保障公众有效参与，强化外部监督制约，具体主要有以下几方面建议： 首先，应当进一步完善水环境管理公众参与制度。公众参与的范围不应仅仅局限于对违法行为的举报和诉讼等末端参与。在环境法律法规的制定、环境规划制定、进行环境影响评价、环境许可管理和环境执法监督等活动中，环境管理机构都应当及时征询直接受众的意见并作出回应，进一步加大信息公开，建立起一种政府，企业，公众三者共享话语权的平台。20其次，应当不断推动NGO的发展。在立法上要进一步明确NGO的法律地位及其权利义务，同时也要坚持政社分开原则，不得利用职权干涉NGO的正常活动，确保其进行独立决策。环保非政府组织也应加强自身能力建设，提升自身实
27、力，这是决定其能否获取足够支持与充分发挥作用的基础性因素。214.结束我国虽然已经开展了多年的水污染治理工作，但是至今还是收效甚微，主要是因为当前的水环境管理体制还不是很完善，仍存在着一些亟待解决的问题，主要体现为地方保护主义严重，统一监督管理难以落实，流域跨界管理有待加强，公众参与作用有限等。其原因是多方面的，经济与环境的矛盾、条块体制的固有缺陷以及相关立法的问题都对体制产生了不良影响。为解决这些问题，可学习先进国家的经验，完善我国水环境管理制度，推进水污染治理工作。因此本文认为，只有切实处理好中央与地方之间、职能部门之间、地方政府之间以及政府与公众之间的关系，才能有效破除体制上障碍，确保水
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