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1、目录一、政府职能层面的突出问题及相关分析 1 （一） 基本行政职能的把握与设定还不够全面科学2二、政府结构层面的突出问题及相关分析3（一）基本行政结构随着经济社会发展出现新问题11（二）主体结构有老问题，更有新问题13三、政府行为层面的突出问题及相关分析16（一）重管理，轻服务，常难落实“为人民服务”17（二）习惯于主观决策、经验决策和微观决策，乐于权力决策、自利决策和随意决策18（三）行政运作上还存在许多不规范、不妥当甚至不正确的情况20四、结语22我国行政管理体制中存在的突出问题 【摘要】要进一步深化行政体制改革，首先就要摸清目前行政管理实践中还存在的问题，主要有三个层面。一是政府运行还存
2、在深层次问题：政府职能转变滞后，政府自身改革滞后；行政审批事项过多，为权力寻租提供了基础；社会管理和公共服务职能薄弱。二是政府结构不合理：横向组织结构不合理，部门职能梳理不清、设置不当、交叉重叠，导致政出多门、多头管理；纵向结构的层级过多、成本较高。三是政府行为长期得不到有效控制，包括长期持续的形式主义、政绩工程、形象工程问题，行政执法不规范问题突出，政府诚信受到很大挑战。目前政府应对危机的能力和体制建设都还是一大弱项，有待大力加强。【关键词】 行政管理 体制改革 对策经过三十年改革， 我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制， 顺应了经济基
3、础对上层建筑提出的要求，实现了生产力的大解放。但这并不意味行政改革就到位了。一者，我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大，许多老大难问题尚未解决；其次，随着经济与社会的深入发展， 国内外形势和行政环境不断有新变化， 我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。目前，这些问题突出表现在政府职能、政府结构和政府行为三个层面上。一、政府职能层面的突出问题及相关分析政府职能，亦即行政职能，包括运行性职能和基本职能两部分，是整个政府建构的基石，也是整个政府运作的源头和依据。行政职能的认知、梳理、规划、确立、设定和配置将基本决定后续整个行政管理的基本形态。行政编制、行政人员、行政权力、行政关系、
4、行政资源、行政规范、行政文化、行政过程、行政行为、行政结果与行政效率等等都将因此而定。行政职能问题是引发政府结构和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在。几十年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率，但实则总在不断探索行政职能科学化。由于行政职能问题太复杂而实践太急需， 所以行政职能调整就常是看见多少就改多少， 着急什么就先改什么， 而来不及深入研究、系统考虑和全盘设计，或零敲碎打，或大而化之，深入不了，难以突破，致使老问题未解决，新问题已出现，甚至改革活动本身也因不够科学而添累加烦， 至于行政环境变化带来的问题就更是所顾不暇。这样，各种问题就一直在累积叠加、日益交固，而总未能得到科学、深入、全
5、面、系统的诊断和治理，构成了当前行政体制问题的基本现状和深化行政改革的主要难关。目前，最突出的政府职能问题有两个方面。（一） 基本行政职能的把握与设定还不够全面科学基本行政职能，亦即实体性职能，或叫事务性职能，是一组体现基本行政目标、寓于基本行政任务、构成基本行政领域的横向行政权能，包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些行政权能实质是事务性行政权力， 形式则是基本行政范围，亦叫管辖区域或职责范围。它们一般都应边界明确、各自为阵，但又彼此毗连、互相配合；有时则是内在交叉、边际重合，有时却是在不同层面和视角把相应性质的所有行为、事务及其实行主体纳入管辖，致使许多行政主体在某一层面上、某种
6、情况下就直接变成了行政客体或行政相对人。这些基本行政职能构成一个完整、神圣、具体体现国家主权的实质性行政权能体系、基本行政性质和行政目标模式。这里的价值取向、目标定位决定着整个政府管理的性质、方向和任务，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本构成与规模。其实，行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大任务和主要困难就在这里， 其实质就是为了搞清楚哪些行政事务和职责范围是否过时多余、多少得体、分合适当、有益效能，或者是否被忽视了、疏忽了而尚存弱项与空白；并且据此研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，积极推进包括祛除不适宜者、增强职能更科学合理定位、确保行政构成和规模更科学合理、灵敏
7、高效等在内的调整与变化，最终打造出一个科学合理、互补协调的横向行政权能体系、基本行政构成和行政目标模式。其中的行政目标模式内含两层要义：（1）反映总体行政性质和目标的一般目标模式，通用于各个行政领域、各个行政任务；（2）体现具体领域的具体性质与目标的特定目标模式， 特适于该行政领域各行政层面。这些都为整个行政管理提供实在的行政目标与方向。我国在基本行政职能上做了大量的重要改革。可以说，历年来行政改革的重点都聚焦在基本行政职能的调整和转变上。相比较于1978 年，现在的基本行政职能， 特别是其中的经济职能已经发生了根本的转变， 文化职能和社会职能也正在发生深刻变化。这主要是我国确立了以科学发展观
8、为指导的价值导向，以人为本，重视民生，重视推行基本公共服务均等化， 努力促进社会与经济协调发展，努力促进基本职能的集约化和高效化。以大部制为标志的改革探索充分证明了基本职能改革上的坚实步伐。不过，尽管成就很大，但是基本职能方面的改革也还存在一些具体的突出问题，主要有如下四点 1.经济职能的界定与落实没有最充分着眼于整个政府管理的科学性、系统性和协调性经济职能包括核心职能和从属职能两个内容。核心职能，即彻底解放和发展生产力，切实抓好经济秩序，大幅度推动经济增长，高效增强经济实力。这是各级政府以及所有履行经济职能的行政部门共同担负的中心任务， 也是其他行政部门应当共同配合、积极服务的中心任务。从属
9、职能，即各个不同的具体经济领域的专门生产力发展、专门经济增长和专门经济秩序管理。这是相关专门经济职能部门独自负责的领域和职能如此两层的经济职能设定在总体上是科学、有效的，但在实施上则还存在一些操作缝隙与差异， 以至在实际履行这些职能时容易产生不协调、甚至相逆而行的严重问题。（1）我国政府强调要侧重抓好“宏观调控、市场监管”两项职能。这在全国经济管理战略上是高明、成功的一招。但从整个政府系统看，其中只有“市场监管”才是各级政府都能做到的事，而“宏观调控”则只适合中央政府来承担和实施。因为许多地方政府（包括省一级）在落实核心经济职能时不仅没有成为宏观调控主体， 相反却变成了宏观调控对象；个别地方政
10、府甚至与中央政府捉迷藏，千方百计去钻宏观政策的空子，去打擦边球，甚至公开实行“先上车，后买票”的办法来冲破或化解自己面前的宏观调控，江苏常州市的土地案和内蒙自治区电力项目案就是其中的典型。有的地方政府默许或暗中支持违法用地、违法融资、违法经营、违法生产（特别是不合格的小矿场小工厂）、违法排放、违法招投标、违法上项目等等，地方保护主义极端严重。这即是说，具体的经济职能在中央与各级地方政府之间是存在很大不同的，而这个不同尚无更科学、明细的界定和规范。这个问题持续下去，将会大大抵消全国经济发展的实际潜力与成效。（2）行政审批改革仍然比较有限，远不能顺应和满足高速度发展的市场化需要。所谓“政府职能转变
11、滞后”主要就指这一点。其主要原因是部门保护主义和地方保护主义同时在起作用， 都在为局部利益而鏖战。它们甚至分别采用立法的方式和途径加以固定和公开。这使行政审批改革陷入几乎再无推进空间的窘境。（3）职能交叉重叠、缝隙空白严重等问题还很突出。典型情况之一如食品安全监管职能，从地头到称头，从农场到工厂，从市场到餐桌，分段切块，由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。表面上看，每段都有监管主体，实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个食品安全链条上的一种合理假设。然而，这种假设在实际的生产和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝隙。此外，这种假设根本没有覆盖到食品及其来源和生产过程的多样
12、性，于是又为食品安全监管留下了更多更广的空白，很明显，所有这些缝隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隐患，都可能直接重创食品安全监管。其实，类似的情况还很多，如药品安全监管、玩具安全监管等等。总之，加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常巨大。但应该明确的是， 这类问题其实远不只在产品监管这一点上， 而在于整个公共经济管理在切块划分或具体职能分类上存在严重问题：1）不够科学。这主要是指对经济管理对象和事务未能进行更高一层次的科学界定和概括。譬如，食品安全监管就应该首先把所有可以充当食品的任何事物全部分类纳入管理视野， 然后分清其不同来源与过程，而后再考虑如何综合施治与分别施治，最后再考虑这些
13、职能该如何设定与配置，经反复科研，其结论就有可能不是分段切块， 而是集中统一为主、相关配合为辅，但眼下没有这样考虑并着手。2）受限于传统思维和习惯。这主要是指，经济职能总是习惯于在微观层面上均衡切块、分别受益。这实际是继续遭受部门利益左右的表现。这样，就使得经济职能转变更加困难、更加滞后了。2.社会管理还远远没有到位，存在许多弱项和空白领域。社会的概念有大有小， 但尚未从政府管理的角度加以明确界定， 社会的运行有其固有的特点和规律， 但尚未纳入或体现到政府管理之中。于是，政府的社会管理职能无法确保具体确切、切实到位，在许多领域存在弱项乃至空白，就都成为现实必然。（1）由不同阶层、群体组成的现实
14、社会到底是怎样互动的，彼此之间的利益合作、协同与博弈存在什么样的规律？ 有多少社会冲突根源超越利益而起自其他方面？ 社会冲突、社会矛盾产生和化解的规律和机制是什么？ 如此等等，许多问题都还没有得到回答。所以，社会管理职能的确认、划分、设定与配置基本上没有突破原来的社会职能设计和履行水平。（2）信息技术的发展用短短二十年左右的时间便造就出一个不同于任何传统社会的信息社会。而这个崭新社会的物质基础由因特网和无线通讯网构成的信息技术平台为打通包括国家主权在内的各种社会界限提供了最方便廉价的条件，实质则是为国际强者随便干涉、破坏其他社会提供了最直接、有效的手段。这样一来，新的社会形态对于维持社会稳定与
15、安全来说就带来了空前的难度和挑战。而这对于我国来说还仅仅是刚刚开始， 要将其纳入政府管理范围还有一个启动的过程，离有效落实确实还差很远。总之，社会职能中存在的新老问题还很多、很严重，离切实构建和谐社会还差很远。其原因主要是：（1）原来对社会管理的重视程度很不够；（2）一般对于社会发展变化及其对政府管理的影响敏感不够高，视野不够宽，认识不够深；（3）对于这些情况和问题没有及时上升为重大的科学研究、特别是政府科学管理应用研究来加以对待， 所以没有答案，更没有对策，而管理的弱项与空白则有增无已，且危害日显、危机深重。3.危机事务受重视较晚，而且转化为政府管理职能较缓慢，也很不系统、不科学。当国际金融
16、危机袭来， 我国的危机管理就立即暴露出许多问题： 政府在危机中的公共政策制定和政策战略受到极大挑战； 对政府组织能力和执行力提出挑战；对政府的公开、透明以及公信力等也提出很大挑战。这表明，我们的危机管理能力还很有限。其根本原因在于，我们对危机事务的重视较晚，把它纳入政府管理较慢，也很不系统、不科学。（1）2003 年非典以前，行政管理几乎没有把危机事务纳入视野，即不算政府的基本职能之一；非典之后，我们开始重视危机管理了，但却基本上只局限于应急管理，而忽视了严重的常规事务。（2）对危机的看法实际只定位在四类突发事件上，于是， 所做危机管理主要是大致以拷贝或复制的方式迅速建立全国应急预案体系。这里
17、存在的问题是，不仅这些急速催生的预案的科学性、全面性、有效性还成很大问题， 而且四类突发事件的划分也还存在重大的科学疑问。因为其中有大量的事件都不是突发事件，而是渐发事件，还有很多不是危机事务，而是普通紧急事务，所以，按照如此未能准确反映事物特点和规律的事务类型划定，所做的预案是否有针对性和有效性就当然很值得疑问了。（3）对于这种复杂的特别公共事务也缺乏必要的科学研究， 更缺乏从政府管理的角度进行科学、系统的研究，未能从科学上提供完善基本行政职能的有力参考。事实上， 危机事务是可以用如影随形来形容的日常事务，既包括严重的紧急事务、特别是重特大突发事件，也包括严重的常规事务。紧急事务除严重者而与
18、危机重合外，还有普通紧急事务，比如消防、医疗急救、交通事故等等却不属于危机事务。这些特点决定了危机管理和应急管理既存在重合、又存在分立的情况。但是，这一基本原理尚未得到重视。总之，目前的危机管理还存在重大软肋，主要是从理论到实践都存在含混不清的问题。这将严重影响危机管理职能的确立、加强应急管理体制建设、切实防范各种危机的实际成效。4.公共服务职能还很薄弱，有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差， 在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合理的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能，公共服务还是2003 年以后才正式得到确认的，可谓起步很晚。另外，公共服务还是一个首先要以公共财政为基
19、础、要由政府提供公共资金保障而后才能履行的公共职能，而我国还是发展中国家，人口总量居世界第一，大部分地方也还很穷，要推行公共服务谈何容易，因而，亦诚可谓条件差。在这样的情况下，提出并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难，而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题，而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。事实上，这样一个职能调整正是在新的历史条件下、特别是创造和谐社会的目标取向下的整个政府职能体系大变革，直接关系到整个行政目标模式的大转变，进而也必定会引起整个政府管理的大变化。这是因为，公共服务是与公共管理相对应的一级职能概念、职能范畴
20、。人们原先对于公共事务的概念就是只有管理而无服务，因此从整个观念到行为模式都只定位在管理上，而且对于公共财政等各种公共资源的使用也都是从公共管理的角度来着手的。现在一搞公共服务，从公共财政到各种公共资源的配置使用， 从思维定式到实质性的职能内涵，都要跟着发生重大的调整和转变。可以说，这是最具代表性之一的政府职能转变。但是，目前公共服务职能的确立、规划、设定与配置都还仅仅是处在开始重视、摸索推进的初步阶段， 还有大量的科学认识和实践把握的问题需要大力研究、探索才能解决。二、政府结构层面的突出问题及相关分析政府结构就是行政系统的构成， 包括两大部分：基本结构和主体结构。其中基本结构包括：（1）行政
21、区划。这是宏观纵横复合行政结构；（2）政府层级。这是宏观纵向行政结构。主体结构包括：（1）政府组成。这是独立的核心行政结构，反映的是行政领导构成；（2）行政机构构成。这是一级政府所属部门系列，是中观横向行政结构；（3）行政机构内部设置。这是一级政府所属部门内部的横向内设组织和纵向微观层级，是微观纵横复合行政结构。政府及其职能部门是基本行政职能的载体和履行主体。其设立与调整均须依行政职能的划分、设定与配置而定。有什么样的行政职能划分、设定与配置，亦即有什么样的行政职能构成，就会有什么样的政府设置。行政职能之间的关系理顺与否、分定与配置的科学合理程度如何， 将直接决定政府设置是否合理得当、关系顺畅
22、和科学有效。基本行政职能与运行性行政职能既分别、又交叉地影响着行政系统的构成。最佳的政府结构并不取决于政府机构的大小多少， 而取决于如何更科学合理地理解和把握行政职能的构成及其内在联系。总而言之， 政府结构根本上就取决于行政职能的结构或构成，其问题亦主要源自于行政职能问题。目前，我国政府结构层面的问题确实有不少，其中比较突出的主要有如下两方面：（一）基本行政结构随着经济社会发展出现新问题在地方经济充分发展的地区， 主要是经济发达的东部地区和各地中心城市或重要城市， 出现了呼声日高的行政区划和政府层级应有突破性调整的问题。其中更突出的问题主要有：1.突破“市管县”，实行“省管县”县域经济发达的县
23、和县级市大都想脱离当前的上级主管地级市，而直接归属省里，导致新型政府层级模式， 个别的甚至还希望升级为地级单位，形成新的地级行政区。这种冲动在有的地方已经有了探索和实践， 但在大多数地方仍然还处在迫切期待的状态。这一问题是否可行、是否要行，尚无完整、科学的答案，但已引起全国上下的普遍注意、重视和关心。2.放弃第五政府层级，转成县市直辖区镇域经济发达的特大镇、街道经济强大的特大街道，由于经济总量大、人口密度大、行政管辖区域大，特别是其经济总量、人口规模与内地部分县甚至地级市的规模相当， 所以纷纷开始提出向县市直辖区转变的强烈诉求。在一些地方如广东佛山就出现了特大镇、街道转为“县级政府的派出机构”
24、、“具有部分县级经济管理权的行政区”、“再经调整和整合而设立的市辖区”等等趋势。这个问题虽然刚刚萌芽， 但却事关乡镇一级行政区划和政府层级的改革，是一个非常重大的现实问题。这里引申出整个乡镇一级的机构改革大事。据调查，农业税取消后的乡镇职能已急剧萎缩，除计划生育工作外似乎没有更多的实质性行政事务。这在改革上就引生出两个大问题：（1）乡镇是否还要通过大幅度区划合并来减少数量？ 乡镇是否要四套班子齐备？ 乡镇是否可以全部改成县在农村、综合协调所办站等县局下派机构、类似行政服务中心的当地最高派出机构和农村政务信息中心？（2）在新农村建设方针、农村社区自治与基层政权建设方面， 特别是现在网络媒体急速扩
25、展到农村， 而农民素质和公共参与热情日益提高的情况下， 村级公共管理与自然村公共管理还存在很不成熟、很不紧凑、又不断发展变化的不稳定状态，容易出现大面积失控和危机隐患，而这在特定情况下又很容易转化为重大现实危机。因此，如何加强农村公共管理的结构改造、无缝隙设计与运作，亦即政府层级如何延伸“行政神经”到基层末梢，就成为目前最突出的重大问题之一。3.突破地级定位，城市寻求升向副省级经济实力强大的地级市和若干地级省会城市存在希望成为国务院计划单列市或者副省级城市的要求和冲动。这虽然不如“强县要脱市”那么强烈，但也成为一股强大的暗流。上述问题是在我国城市化加速的情况下出现的新情况、新问题，不仅触及到行
26、政区划、政府层级本身的调整变化，而且还触及到宪法、地方组织法等方面的重大调整，更涉及到全国城市化、现代化整体战略和未来走向的确定与调整。但是，目前从理论到实践都还远未深入到这些重要层面进行深入的探讨和研究， 显然是科学答案跟不上实践所提问题的需要。（二）主体结构有老问题，更有新问题1.不少地方的政府组成人员和行政机构领导职数设置过多，主要是副职设置过多。政府组成人员设置过多，主要是诸如副省长、副专员、副市长、副县长、副乡镇长的实际人数太多；其另外一个突出问题是，这些多出的副职又与当地党委主管某一领域的副书记、常委相重合，在实际领导过程中出现多中心、分散、协调难度大、甚至内耗等等问题。行政机构领
27、导职数设置过多， 主要是诸如副厅长、副主任、副局长等等的实际人数过多。在原本就事务明显单一、职能逐渐弱化的情况下和空间内进行迫不得已的过细分工， 导致每人常常只分管一两个内设机构， 彼此常常受限于组织程序而无法协调、效率低下、内耗增大。2.从中央到地方都有行政机构设置还不够合理之处， 主要是与基本行政职能和运行性行政职能的划分、设定和配置不够科学、得体直接相关（1）经济职能和行政运作权能切得较细甚至较乱，没能科学、正确、合理地梳理和处理事务性质天然交叉复杂的基本职能问题， 更未经过仔细的科学研究来考虑和处理具体的运行性行政职能相互链接以及与经济职能落实相匹配的问题。所以，即使是同管一个市场的行
28、政主体，也就变得多种多样，商务、工商、质检、卫生、价格、公安、城管等等一齐出现，对市场似乎各有管理，而实际则是分散管理、多头管理、重复管理、矛盾管理乃至胡乱管理，终归是无效管理和无管理。所以，各种甲醇酒、注水肉、病猪肉、红心蛋、孔雀绿鱼、有毒食品、有毒玩具等等假冒伪劣商品长期不绝，搞坏了政府的公信力和我国在国际上的经济形象。此类政出多门、重复设置、高耗低效的机构问题还很多，无需在此一一列举。（2）政治职能和社会职能与运行性行政职能的划分、切割、设定和搭配也还存在不足，导致行政主体设置也出现不少混乱。这里最典型的情况是警察的设置：特警、刑警、交警、巡警、片警、督警、法警、海警、海关警、边防警、消
29、防警、户籍警、机关警、网络警、森林警、铁路警等等，此外再加上一个准警察城管。在加强社会治理方面有这么多主体，常常造成乱象丛生。城管原本在很大程度上属于警察管理的范围，结果单设城管，而城管在很多情况下又管不了很多实质性的城市社会问题， 常常又得寻求警察助力。而庞大的警察体系中，既存在重大内耗问题，如山西某市的刑警就敢于暴力冲击交警，也存在与外部严重矛盾的问题，如交警总是胡乱罚款、破坏警察形象和政府形象，甚至与交通行政职能部门发生严重冲突， 如湖南发生过高速公路管理主体对交警大打出手、造成严重流血事件如此等等。由此产生的直接问题是：把警察分得这么细，其科学性、协调性、有效性、必要性和运作成本的实际
30、情况到底怎样？ 治安执法、交通执法、维护国家安全稳定执法、乃至城管等等执法是否集中统一比分散进行要更节约、顺畅、高效？ 为此最多只设两个警种也许最佳？（3）在其他职能领域的主体设置上，也存在类似警察体系那样不集中、甚至很零碎、实则有失统一高效的划分切割、随意由利而定的问题。譬如，航空、铁路、水路、海路、陆路等交通运输在行政职能的性质上是一样的；文化、文物、广电、新闻出版、知识产权、网络媒体、城市风貌、历史档案、国家遗产与世界遗产等等在行政职能上相同、相近或相交叉；农业、林业、水利、生态环保、水陆动植物养殖和保护以及进出口等在事务上高度交叉、重合；乡镇企业、农村工业化和城镇化、住房与城市化、人口
31、增长与流动、户籍、城乡福利、创业与就业等等在行政职能上是内在高度相关至密不可分；如此等等。然而，在实践中这些事务却都分得太细，切割太碎，非常分散，很不集中，并由此分设了大量行政机构。这就为不同行政主体在同一或相近领域运作产生争执、矛盾、纠纷、内耗和低效提供了不竭源泉。还有，应急管理、城市应急联动、110 和120 等的应急管理与应急服务、地质地震防灾救灾、洪涝防灾救灾、海洋防灾救灾、气象防灾救灾、粮食与食品安全、卫生安全、生产安全、金融安全、经济安全、信息安全、社会矛盾、宗教冲突与危机、群体纠纷与冲突、组织纠纷与冲突、黄毒赌淫、腐败堕落、违法犯罪、敌对势力防范、分裂势力防范、恐怖势力防范、国土
32、安全、国家战略安全等等，均同属一个范畴，具有极其高度的内在相关性和相通性，但也遭到同样过分细致的分开、切割，多数分属于不同的行政机关， 个别的则由于属于非传统安全问题而在行政主体上存在模糊归属或者空白归属的状态。这里的实质是我们在危机管理机构上严重缺乏必要的、集中统一、高效专责的行政机关。这些问题在形式上都是行政结构问题， 其实都是行政职能胡乱切割配置的深层次老问题，一直都在最严重地阻碍行政管理科学化、规范化和高效化， 一直都在深深地困扰和羁绊着整个现代化事业。3.行政机构内部设置还存在机构重复、职责不清、人浮于事、程序繁冗等情况。这是一级政府所属部门内部的横向内设组织和纵向微观层级，是微观纵
33、横复合行政结构。这里存在不少还需要大力科学化、精细化、规范化的基本问题，其中，最突出的问题就是岗位设置和人员配备与具体任务之间的科学协调问题、以全面科学的政府绩效管理和政府信息化来梳理并重塑微观结构与关系的问题，导致机构重复、职责不清、人浮于事、程序繁冗等等问题。总之，政府结构不合理，包括政府层级过多，组织设计不合理，组成设定分工过多，部门设置分工过细， 承担和履行职能常常交叉重叠、多门多头、冲突混乱，消耗大，成本高，效率低，效益差，影响我国发展的整体过程和整体绩效。三、政府行为层面的突出问题及相关分析政府行为亦即行政行为， 是政府和行政人员依法依规履行基本职能和运行性行政职能、对行政相对人乃
34、至整个行政客体施加影响的具体行动。在内容实质上，它包括行政管理和行政服务两大部分；在操作形式上，它包括抽象行政行为和具体行政行为两大部分。目前，我国在这一层面还存在的突出问题主要有如下几方面：（一）重管理，轻服务，常难落实“为人民服务”宗旨和“以人为本”的科学发展观1.没有摆正主人与公仆位置，更未奉行“一切权力来自于人民”的宪法精神。不少行政机构和行政人员在潜意识里就认定：行政相对人是可以随意对待、不需在乎和尊重的对象，对他们只需要管理、再管理；在自己不满意、不高兴时还可以横眉冷脸、恶劣态度、拖沓推委、糊弄折腾、甚至半暴力性地相对相待，所谓“门难进、脸难看、事难办”就是这样发生的。而在稍微有点
35、纠纷、紧张或者自身道理不足时，这些行政主体就骂他们是刁民、好讼之徒、民风凶悍、民心顽劣等等，而随意动用警力，乃至随意开动公检法等整台国家机器，对他们实施强硬回应、强制管理和“果断”治理。这就把官民完全对立起来了，常常发展成民众与政府的对立、对峙、对骂、对贬和对抗。2.不择方式和手段，寻租牟利，公开与民争利，不惜违法乱纪待添加的隐藏文字内容3在涉及行政机构和行政人员（特别是行政领导）的利益时，很多行政主体都会不顾党纪政纪、法律法规而大行腐败之为，以至出现行政机构总有小金库、行政人员总有索贿受贿的情况发生。特别是当这些当权的部门和个人利益与群众利益发生冲突时，这些行政主体常常是不惜露骨地站到自身利
36、益一边，采取与民争利的行动，不讲道理，滥用权力，同时直接伤害、破坏群众利益、政府形象和执政基础，导致种种潜在的和现实的重大危机。3.行政执法常常不当而过分。经常可见可遇的是：蛮横凶横，简单粗暴；滥用自由裁量权，习惯于从重处罚，乐于加重处罚；多是为处罚而处罚， 为私利而处罚， 为快感而处罚。交警执法、城管执法是其中的最大典型。4.行政收费仍然过多。只要能有一点借口， 只要提供了某些特定服务，就一定要千方百计地进行收费，收费标准常常高出服务成本好几倍、几十倍甚至更多。这一行为直接构成小金库之源、不规范之根、预算外资金之多之乱。此其中，各地各路段的交通设卡收费就是最大典型。这既有地方政府做后台，也有
37、部门利益在作怪。（二）习惯于主观决策、经验决策和微观决策，乐于权力决策、自利决策和随意决策1.行政决策科学化、民主化常常显得非常苍白、脆弱和形式化无论是否跟民生直接相关， 很多行政决策都是根据领导的主观意志和特殊取向来进行的；群众或行政相对人基本不能参与，甚至旁听也不行；专家参与也不多， 有时咨询专家也是在样子上做给社会看的。即使个别地方和部门出台了诸如行政听证制度， 在行政决策时让群众代表参加或旁听，但是这样的进步也很有限：（1）只限在涉及民生的个别事件上；（2）代表性有限；（3）并不经常，更不深入和科学；（4）其他大量实质性的重要行政决策都没有或者不可能实行对社会公开、有民众参与。2.行政
38、决策规范化、法制化不足各部门、各地方都从自己的利益和习惯着眼，确立自己的决策立场， 致使行政立法和政策制定都由此而来而定， 结果就在行政根据上常常造成矛盾、冲突，下面的行政执行就无所适从或者严重混乱，导致政令、法令的严重不统一和操作失控。有的地方如湖南制定和实行规范的行政程序，虽然走在全国改革的前列， 但主要也只在文件出台管理上实现了规范， 而对于广泛的决策内容来说则仍有欠规范。与之相比，其他地方的行政决策就更无章法了，其规范化、法制化基本就是空白。3.随意决策太严重每新一任领导上台， 就容易让上一届领导做出的长远决定出现“自然流产”或者“巧妙失效”，诚所谓“新人新策”、“人走政息”。按理，每
39、一任领导都有新思路、新纲领原本也是没有错的，特别是不能因循守旧，要有突破和创新，但在这里发生的最大问题常常不是新决策更高明， 而是新领导不一定愿意按旧领导的意见办， 哪怕原意见是具有很高科学含量和民主含量的既定决策。比如，城市规划、经济发展方略、社会发展方略等等重大决策，常常得不到延续，就连街边绿化，也都出现一任领导一次主意，导致一届换一茬树，街边的树永远长不大。这样的结果就是“政策没有连续性和稳定性”，造成大量浪费和政府公信力下降。4.只顾眼前，不顾长远。很多地方领导在事关本地发展战略上思考不多、着眼更少，只看见、只盯住可能抓得住的当前利益和摸得着的当前政绩， 并且为此不顾一切地奋力追逐，包
40、括大肆卖地、用地甚至发行公债，真是竭泽而渔， 用尽眼下所有可能用来换取政绩的资源，而根本不考虑可持续发展，不考虑资源的有限性和节约使用， 不考虑债务负担和资源枯竭将给后续各届政府以及子孙后代带来什么严重负担。这些就是当前普遍存在的所谓“短期行为”其根源就在于这种不当的领导决策上， 就在于没有在决策上切实落实科学发展观。（三）行政运作上还存在许多不规范、不妥当甚至不正确的情况1.选择性地执行政策和上级指令。这是一个老问题，长期以来得不到解决。这主要是下级行政主体对上级制定并颁行的政策、指令和方略总是进行有选择地执行； 其选择原则就是“适我者用，异我者弃”，“利我者用，不利者弃”。 在执行实践中，
41、这些下级行政主体总是搞“上有政策，下有对策”，变着法子，找足理由，糊弄上级，扭曲上级决策。这已不仅仅是行政信息的逐渐失真和扭曲了，而且还是行政信息的被改造、被利用。这在理论上就叫做“权力博弈”，而其实质则是官僚博弈、权术博弈。2.为造政绩，不惜造假为了在当前资源枯竭、几乎黔驴技穷的情况下创造出政绩，以便赢得社会好评和上级青睐，常常不惜大搞造假活动。上级和社会要什么，本届领导就能造出什么；要数字有数字诚所谓“数字出干部”，要面貌出面貌大广场大雕塑不由得上级和群众不心服。于是，就连即使秦岭没有华南虎，也能造出头野生华南虎来。为此，官场盛行一句话：有点假，没人查；不做假，没人夸；造假无成本，何乐而不
42、为！ 所以，政府公信力不高甚至丧失殆尽。3.行政执行缓慢，行政效率低下无论是发现了执法不当甚至错误，还是群众有正确合理的诉求，也无论是发现新问题、新方向，还是已经获得新思路、新对策，甚至即使是看到非常重大而紧迫的大事、只争朝夕的机遇、不能拖延的急事，都会由于程序繁复漫长、能推能等就放放而有所耽搁，甚至完全耽误而痛失机遇。至于行政相对人提出的什么意见，则更是爱理不理、多一事不如少一事，即使全耽搁了也无所谓，因为他们无论走行政复议还是行政仲裁乃至行政诉讼都不可怕，最终能赢得胜局者基本上不是他们，而只能是行政主体。所以，行政救济途径不畅，政府公信力不高，群众对行政主体反感而无奈，潜伏巨大危险。4.行
43、政行为规范严重不足。这主要是至今难以诞生具有充分科学性的行政行为法。行政行为是以基本行政职能为经、以运行性行政职能为纬， 交叉符合之后而形成的一系列具体行政活动， 是直接施加于行政相对人乃至整个行政客体的行政权力行使和运用过程， 是具体体现出行政目标模式和行政行为模式的行政环节系列， 更是直接体现政府性质和政府形象的每一个具体作为和表现。其内政构成的复杂性及其对科学性、合理性的要求是所有社会公共行为当中最高的。因此，要设计并建立这样一部行政行为法远非易事， 但却是深化行政体制改革所必须解决的大事、所必须攻克的难关。只是目前也只有湖南行政程序规定在这方面做了一个初步的探索，还需要今后在整个国家层
44、面投入更大的努力。四、结语上述三大方面的问题诚可谓太深厚、太复杂、也太顽固了，构成了三大块面的政府重疾。其中，政府职能问题是根源； 政府职能划定和配置的科学性、合理性不足，导致政府结构也缺乏充分的科学性、合理性；作为行政主体的政府，在结构上存在重大问题就直接变成了政府的天然硬伤， 这个硬伤一旦外化， 就自然会变成各种各样的政府行为问题， 致使政府形象和政府公信力遭受重创和严峻挑战。总的来说，我国行政管理体制问题有老的，更有新的；有浅层次的，更有深层次的。这些问题至今没有得到根本性解决，甚至还未得到明确认识。要解决这些问题，就一定要从政府职能入手，首先从职能层面上解决问题，这样，再解决其他层面的问题就必定要容易得多了。
