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1、一、政府职能发展是构建社会主义和谐社会的关键30余年的改革开放已经使现实利益格局发生了深刻变化，改革的诉求日益超出经济领域。从我国整个改革的大局看，各项改革的配套性和关联性在加强，经济体制改革要顺利推进，还应加快社会体制和政治体制改革。而政府职能改革既联接经济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节，是构建社会主义和谐社会的关键。构建和谐社会需要树立“人民群众是创造财富的主体，政府是创造环境的主体”的理念。人民群众是建设和谐社会的主体，也是创造社会财富的主体。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来。应把实现人民利益最大化、实现共同富裕作为改革的最终目标，建立人
2、民利益的有效实现机制，使全体人民共享改革发展的成果。二、我国政府职能的现状（一）政府重“划船”而轻“掌舵” 现代市场经济要求政府应把握好“掌舵”但不“划船”的角色。但全能政府导致政府在行使职能的角色错位:按照市场经济发展的要求，政府应当侧重于抓大事、要事，侧重于宏观调控，而事实上，政府的规划、调控、监督角色过软，执行角色过重，角色内部结构失当。目前，我国政府宏观管理职能较弱，主要体现为政府的“越位，、“错位”和“缺位”的“三位现象”。“越位”主要表现在，不该有政府管的事情政府插手，如政府部门直接干预企业人事安排和内部管理，过多地参与直接生产经营活动，地方政府和企业一起争上市、争投资项目等，政府
3、职能在一定程度的交叉、重复，机构“重复建设”带来政府管理行为的不合理交错、重叠。“缺位”主要表现在，应当由政府完成的事情政府没有完成，在市场无法调节的某些地方出现了“真空”。政府微观管理角色过重，主要体现为政府角色错位。按照其特点大致可以分为三种情况:一是职责内角色与职责外角色错位。在市场经济条件，政府与企业、市场、社会对经济发展承担不同的分工，发挥不同的作用，它们的角色各个不相同，不可代替，而现实中，政府往往以“全能者”的身份出现，涉足企业、市场、社会的职责范围，管了许多不该管、管不了、也管不好的事情。比如，政府“点贷”，为企业择定改制模式、参与企业项目讨论洽谈、甚至直接办企业等等行为，在许
4、多地方至今仍普遍存在，二是主要角色与次要角色错位。按照市场经济的要求，政府应当侧重于抓大事、要事，侧重于宏观调控，而事实上，政府的规划、调控、监督角色过弱，执行角色过重，角色内部结构失当。（二）政府职能过多而效率低下 政府该干什么，不该干什么，这是首先要明确的。但是，长期以来，我国政府职能体现为全能型政府特征.一方面，政府机构集中了社会经济各个方面的职能，其结果是政府管了太多不该管、管不了、也管不好的事，承担了太多的本不属于政府的职能，使政府执行自身职能的能力 诸如宏观调控，提供良好的公共产品等 受到削弱。另一方面，由于行政权力对社会经济生活不受任何限制的干预，必然造成的结果是“官本位”，行政
5、权力垄断一切资源配置、交换、分配，权力在社会财富的积累和再分配中起决定作用。行政权力对社会生活的干预，加上法制化的行政体制不健全，政府对社会经济生活的干预，扭曲变形，造成行政效率低下，也阻碍了社会经济的健康发展。三、政府职能的途径与方向(一) 强化政府的宏观管理职能政府的职责是“掌舵”，而不是“划桨”。加强宏观管理职能，主要是克服市场缺陷的政府千预，运用法律、经济、行政等多种手段，积极调控经济活动，克服市场所带来的缺陷。 1、战略引导职能政府的职能要转向社会经济发展的战略目标、战略重点和战略措施的研究和制定方面。主要是围绕国民经济总量平衡和国民经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主
6、的指导性计划体系，引导国民经济的发展方向:政府要依靠产业政策引导和调控产业发展方向，以及产业调整目标，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。各级地方政府应当根据国家中长期发展战略和全国统一的产业政策，结合本地实施，制定区域发展和结构调整的战略和规划.这种战略和规划，在制定程序上一定要遵循决策的民主性和科学性要求;在内容上应当突出预测性、指导性和政策性，尽量减少具体的指标;在政策手段上主要依靠经济的和法律的手段，尽可能减少行政千预;政府应当对各类经济主体具有普适性，而不应带有歧视性，不应针对不同所有制类型的企业采取不同的政策。2、平衡协调职能在国民经济发展过程中，政府要通过适时调整宏观
7、财政和货币政策，保证社会总需求和总供给平衡，防止经济大起大落，克服高通货膨胀和高失业率:针对我国人口众多、地区发展不平衡的实际，采取诸如转移支付等政策，支持、帮助落后地区经济发展，逐步缩小区域差距:靠收入分配和税收政策调整国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾公开，防止两极分化.在经济管理中，政府应通过催化的手段进行宏观调节，动员社会力量推动经济发展。 (二)弱化政府经济干预职能要弱化政府对微观经济的干预职能，政府要发展直接参与微观经济的做法，还企业以自主经营权，实现所有权与经营权的分离，使企业成为独立的市场主体，能依据市场信息进行自我调整，要真正使政府从绝大多数微观经济领域中退出来，使政府由原
8、来的控制者、参与者、操纵者，改变为指导者、监督者、服务者。从1949年新中国建立到1956年社会主义改造基本完成，是国家权力逐渐侵入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面自主权的过程，在这个过程中，政府经济职能干预的范围和强度自然是越来越大，到1958年农村实行“政社合一”的人民公社后，各级政府不仅已经完全成为整个经济的主宰，甚至控制到经济的各个方面，生产的计划管理和各种票证制度，使得人民甚至连消费的自主权都丧失了。当然，政府经济职能无限度地扩大和侵占私人决策领域，是为了达到以下三个目的：1、 保证政府最大限度的索取剩余并将其投入到经济建设去；2、 保证投资和国民经济高效率地运转，以加速经
9、济发展；3、保证高积累、低消费水平下的社会稳定。1978年中共三中全会以后，随着改革开放的深入，逐渐形成了多种经济成分并存和市场机制发挥基础性调节作用的经济体制框架，因此政府的经济职能也就自觉或不自觉地相应地发生了发展。这种发展可以大致划分为两个阶段：第一阶段是从1979年到1991年，重心是消解旧的政府职能，即缩小政府干预经济的范围和权力。第二个阶段是从1992年至今，重心是创新，即建立与市场经济相适应的政府职能。这个时期政府经济职能的发展，最大特点是在“解放思想、实事求是”和坚持“四项基本原则”的路线引导下，“摸着石头过河”，改革和完善以公有制和计划经济为主体的经济体制。改革的动力主要来自
10、政府对发展速度和效益的追求。在1993年、1998年进行了两轮大规模的政府机构改革的同时，既加强了政府宏观管理职能建设，又加强了政府对企业行为和市场秩序的规范职能，还将新的社会保障体系建设纳入了政府的主要职责之一。政府对经济职能已经由1978年以前的全面经济干预职能向经济引导职能发展。 (三)分化部分政府行政职能 合理划分中央与地方政府的责任和权力，使地方政府分权和中央政府集权 达到动态统一和平衡，中央政府在强化宏观控制的过程中，应尊重地方政府的权益，兼顾地方利益，并给予地方必要自主权以充分调动地方积极性和创造性。进一步明晰中央政府与地方政府各自的职责权限。应当按照建立社会主义市场经济新体制要
11、求，实行中央政府与地方政府的分级管理，做到分级管理的权力和责任的统一。1、 以事务性质划分政府职能 坚持以事务在国家生活中的地位及事务的性质作为中央政府和地方政府权限划分的基本标准。凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务，由中央政府决定;凡属地方政府事务，即涉及本行政区域的事务由地方政府决定。同时要根据各级政府在国家体系中的不同地位和作用来确定各自的核心区域，进而配置相应的职权。配置职权应遵循事务同类和职责相称原则，尽可能将职权作整体划分，使其各自有专门的管辖领域，并在各自管辖领域内拥有较为完整的权力。推进中央政府与地方政府关系规范化、法制化，建立一整套法律规范，把两者的职能、权责通过法律
12、的形式固定下来，强制执行。 2、建立科学合理的政府内部分工系统 要建立一个以满足公共需要为主要目标的、高效运行的政府内部分工系统，按照社会主义市场经济的要求，对中央和地方两级政府的经济职能进行更为合理的划分。 在建立和维护市场秩序方面，中央负责有关全国统一市场的立法、执法和必要的行政规制，地方根据中央确立的法律和行政规制框架，制定一些适应本地特殊情况的执行细则，在维护全国统一市场秩序的前提下维护本地市场的竞争秩序。同时，要对地方政府可能采取的地方分割、垄断、壁垒和与竞争精神相矛盾的保护行为进行限制。 在经济调控方面，国民经济的总量调控权由中央政府掌握，包括运用货币、财政政策控制通货膨胀和通货紧
13、缩，通过调整基准利率和全国统一的税率等宏观政策参数，影响总供求关系和就业总最的变化，影响经济景气趋势，保证国民经济的稳定增长和持续发展。地方政府不享有宏观调控的权利，原来对本地企业和市场的直接干预也应当逐步减少直至最终消除，因此，地方政府在经济控方面的权利，主要体现在地方公共基础设施建设和本地公用事业服务方面。在提供公共物品和公共福利方面，国防建设、社会保障、邮政、铁路以及其他省际性基础设施和公共服务，由中央政府统一负责:城市公用事业服务(公交、水电气供应等)、市县镇际公共基础设施和公共服务，由各级地方政府负责;水利、生态环境、公立性文体卫教事业，以及其他介于前面两者之间的公共基础设施和公共服
14、务，由中央和地方政府共同负责。按此分工，对中央和地方两级的财政支出覆盖范围作进一步的明晰和界定，中央对地方的转移支付应当是在两级财政职能分工明晰的基础上进行。 在实现相对公平分配方面，中央负责对国家级贫困地区和处于最低生活线以下居民进行部分财政补贴，剩余部分由地方财政负责。在实行单一税政策以后，原来地方财政收入来源中的“费收”部分没有了，按照目前的分税制，地方财政将会比较困难，这需要考虑适当扩大地税收缴项目、范围和比率。在地方政府用于再分配的开支比例有所增加后，国税份额适当减少，地税份额适当增加，是必要而可行的。也可以考虑通过这种增减变化，适当减少中央对地方政府的临时性转移支付。这样，不仅中央
15、和地方两级财政的收支状况的合理与否容易把握和调整，而且也便于对地方财政之间的收支状况进行比较，从改变地区贫富过分悬殊角度进行适当调整。四、浅析政府职能发展趋势 机构改革和政府职能发展是加强和改善政府对全社会管理的基础或主要方面，但并不能确保管理得到加强，为此还需要有一些相配套的措施。(一)政府要加速推进行政决策的科学化1、要推进决策观念的发展。观念是行动的先导。一把手要有好的民主作风，实现民主决策，首先要发展观念。一是坚持民主态度，注重用民主的方法指导实践，自觉摒弃凭自身经验、拍脑瓜的做决策的做法，树立科学决策的观念。二是坚持按法定程序进行决策，自觉摒弃以权代法、随意决策的做法，树立依法决策的
16、观念。三是坚持群众观点，善于听取群众的意见，注意发挥集体领导的作用，自觉摒弃个人独断专行的做法，树立民主决策的观念。进而以决策观念的发展，实现决策的科学化民主化。2、要推进决策制度的完善。完善民主决策制度，不仅有赖于决策者的民主作风和民主意识，更有赖于制度和机制的完善。完善民主决策制度要通过一系列的制度设计、制度安排和制度创新来保证其实现。民主决策要贯穿决策的全过程。在决策前，要走群众路线，深入实际调查研究，广开言路，拓宽信息渠道，采用先进技术手段，充分了解民意。在决策过程中，要严格执行民主监督，实行公开透明原则，保证决策正确实施。任何社会的存在，任何事业的发展都必须有相应的制度作保证。推行民
17、主决策同样要抓好制度建设这个根本，在干部群众中确立起制度的权威性，逐步养成按制度办事的习惯。 （二）政府要加速推行行政执行规范化规范决策程序，实现决策过程的制度化、程序化，提高决策的透明度。1、按照科学决策理论的要求严格规范决策程序，实现决策过程的制度化。包括决策程序的完备化，决策论证的民主化，决策方法的现代化以及决策的多方案选优等程序。必须保证从目标提出、调查研究、方案评估、咨询论证直至最终择优都要有一整套严格的程序，从制度上杜绝长官意志和拍脑袋决策。2、把专家咨询及各种咨询研究机构不断纳入决策过程，实现决策过程的民主化。随着市场经济发展和“小政府、大社会”目标的确立，政府与市场、政府与社会
18、之间的关系都在重新界定的过程中，政府与智囊机构之间也有一个职能划分的问题，以充分发挥政策研究机构与社会专家系统辅助决策的功能。（三）政府要加速推行行政法制化要完善组织立法，实现政府组织、职能、编制、工作程序法定化，以法律手段制止机构和人员膨胀。同时，探索运用经营预算控制膨胀的新办法，建立内在的约束机构。把经过实践检验的科学的决策程序通过法律法规固定下来，实现决策过程的法制化。用法律保护的科学决策程序是科学决策的基础。随着决策体制改革进程的延伸，不断把已经取得的改革成果用法律和制度的形式确立下来，最终为整个决策过程做出周密的制度安排，这是决策科学化的根本保证。结 束 语 本文就政府职能发展趋势研
19、究，引出对政府现状以及未来发展的思考，起到抛砖引玉作用。由于本人水平有限，文中不足请给予指出，谢谢。致 谢 经过这几个月时间，本人终于完成了我的毕业论文。在这里，我要感谢我的老师，谢谢你们的悉心指导。我还要感谢我的同学，谢谢你们对我的监督。参 考 文 献1张云川.坚持解放思想改革开放推动政府职能发展.河北日报,2008，（3）.2李翔宇.构建社会主义和谐与社会公平.四川行政学院学报,2004,(6).3李文良.中国政府职能发展问题报告.中国发展出版社,2003.4魏文章.政府管理与改革论.陕西人民出版社,2006,(2).5郑志龙.行政管理学.中央广播电视大学出版社,2000,(7).6王绪君.管理学基础.中央广播电视大学出版社,2001,(6).7郭小聪.政府经济职能与宏观管理M.广州中山大学出版社,2007.8朱光华.政府职能和体制改革.天津人民出版社,2007.9夏书章.行政管理学M.广州中山大学出版社,2005.10姜大谦.政府理论概要.宁夏人民出版社,2005.
