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1、大连海事大学装订线毕 业 论 文二一四年六月综合运输背景下的交通运输管理体制改革研究 专业班级： 公共管理1班 姓 名： 赵彤阳 指导教师： 马晓雪 公共管理与人文学院摘 要随着30年来我国交通运输体制改革，我国的交通运输业取得了较大发展，交通运输业的进步支撑了我国国民经济30多年的快速增长和社会的进步。但目前仍然存在交通拥堵、安全堪忧、能源高耗、污染严重、用地超标、国企亏损、债务繁重、市场失序、政府错位等重大问题。事实表明，我国现行的交通体制已不适应社会主义市场经济发展需要，必须通过改革，废除不适应生产力发展的交通管理体制，建立具有中国特色的现代运输管理新体制，才能促进国民经济持续、快速、健
2、康发展。综合交通运输体系广泛采用新技术能够综合协调不同运输方式使得运输的过程统一化。能够有效增加交通运输能力、提高运输效率，缓解交通运输紧张的状况。因此，发展我国综合交通运输体系是提高我国交通运输能力的重要途径。在建立中国特色社会主义市场经济体制的背景下，加快完善交通运输行政管理体制，要以职能转变为核心，处理好政府和市场的关系，明确交通运输管理部门的职能定位和边界，加大简政放权力度，放宽市场准入条件，转变管理方式，发挥市场在资源配置中的基础性作用。关键词：综合运输；交通运输；管理体制；大部制改革ABSTRACTWith 30 years of Chinas transportation sys
3、tem , Chinas transportation industry has made great development , transportation, support the advancement of the national economy 30 years of rapid growth and social progress. But there are still traffic congestion, safety worrying , high energy consumption and serious pollution , land exceeded, SOE
4、 losses , heavy debt , market disorder , dislocation and other major government issues . The fact that our current transportation system suited to the socialist market economy has been the development needs must pass reform , the abolition of the traffic management system suited to the development o
5、f the productive forces , the establishment of a new modern transport management system with Chinese characteristics , in order to promote sustained , rapid and healthy development. Integrated transport system capable of widespread adoption of new technologies integrated coordination between differe
6、nt modes of transport makes the transport process of unification . Can effectively increase the transport capacity , improve transport efficiency , ease transportation tight. Therefore, the development of a comprehensive transportation system is an important way to improve our transportation capacit
7、y . In the establishment of a socialist market economy with Chinese characteristics, background , accelerate the improvement of transportation administrative system , should take into core functions , handle the relationship between government and the market , positioning functions and boundaries cl
8、ear traffic management sector , increase Jane Administrative decentralization efforts, relax market access conditions, changes in management, the basic role of the market in resource allocation.综合运输背景下的交通运输管理体制改革研究一、绪论 （一）研究背景和研究意义2013年3月14日，第十二届全国人民代表大会一次会议国务院机构改革和职能转变方案中，提出实行铁路运输政企分开，将原铁道部拟订政策和铁路发
9、展规划的职责划入现交通运输部；由交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航各行业的发展，加快促进综合交通运输体系建设。此次改革后形成了由交通运输部负责管理国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局的交通运输大部门管理的构架格局，初步建立起与综合交通运输体系发展相适应的大部门体制。2013年11月26日，经国务院和中央编委批准，中央编办关于交通运输部有关职责和机构编制调整的通知正式印发，明确了交通运输部的职责及其与有关部门单位的职责分工，优化了组织机构设置和人员编制。2014年3月12日，交通运输部发布了交通运输部内设机构主要职责，这表明交通部的有关职责和机构编制调整已经基本到位，标志着交通运输大部门
10、体制改革落实工作顺利完成。综合交通运输体系广泛采用新技术能够综合协调不同运输方式使得运输的过程统一化。能够有效增加交通运输能力、提高运输效率，缓解交通运输紧张的状况。因此，发展我国综合交通运输体系是提高我国交通运输能力的重要途径。建立有我国特色的综合交通运输体系将为我国经济的持续健康发展做出很大贡献 。交通运输部大部制改革适应综合运输发展的时代要求，有利于提高我国的综合运输能力和水平。 （二）相关概念1综合交通运输综合交通运输是交通运输系统内部各个组成部分之间以及交通运输系统与其外部环境之间形成一体化协调发展的状态。其受全球化推动与信息的支持，并在社会目标及资源环境约束条件下，通过市场、政府和
11、社会三者协调关系形成一种良性发展的形态，以满足社会经济中生产方式、生活方式、时空关系及时空结构转变与改善的要求。2交通运输管理体制交通行政管理体制是指参与道路交通管理的政府机构的组织制度。综合交通运输管理体制的建立必须依靠一套强有力地综合交通运输机制作为保障。为其提供合理的组织结构、制度保障。综合交通运输管理体制的建立主要根据不同国家具体的政治经济体制、市场特点、文化背景等因素。随着社会经济的发展，为解决日益突出的交通运输问题，发达国家逐渐设立了负责综合交通运输管理的中央政府机构。其主体思路为：以信息技术为主导、充分利用不同交通运输方式的优势。满足各客户群体需求，实现各个运输方式有效整合、高效
12、利用，整个运输过程无缝、高效为目标的运输方式。 （三）相关理论1新公共管理理论它主张在政府公共部门采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务效率，强调在解决公共问题、满足公民需求方面增强有效性和回应力，强调自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力交互，强调政府与公民社会的协商与合作，强调政府低成本运作，强调公共服务的质量和最终结果，强调引进企业管理的若干机制和方法来改革政府。它的基本思想包括：（1）政府的管理职能是“掌舵”而不是“划桨”（2）政府服务以顾客或市场为导向（3）广泛采用授权或分权的方式进行管理（4）广泛采用私营部门成功的管理手段和经验（5）在公共管理中引入竞争机制（6）重
13、视提供公共服务的效率、效果和质量2新公共服务理论新公共服务理论是从市场和经济学的角度重塑行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构的理论体系。它的基本思想包括：（1）服务而非掌舵；（2）公共利益是目标而非副产品；（3）战略地思考，民主地行动；（4）服务于公民而不是顾客；（5）责任并不是单一的；（6）重视人而不止是生产率；（7）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。3.公共组织理论4.整体性治理理论二、我国交通运输管理体制改革的现状一般社会科学的论文大标题下应有过渡段 （一）我国交通运输管理体制改革历程在我国经济体制改革的大框架和大背景下，我国的交通运输管理体制改革也在稳步推进，政府管
14、理职能不断转变，市场在交通运输资源配置中的基础性地位得到进一步加强。交通运输管理体制改革作为我国经济体制改革的重要组成部分，其改革进程与经济体制改革的总体进程密切相关。根据我国经济体制改革30年来的阶段性特征，在结合交通运输行业自身特点的基础上，我国交通管理体制改革演进历程也可大致划分为三个阶段：交通运输市场化改革的初级探索阶段（19781991年），这一阶段中在社会主义计划经济理论的指引下，交通运输各行业实行政企分开和扩大企业自主经营权，在市场化改革的道路上进行了初步和有益的探索；交通运输市场化改革的逐步推进阶段（19922001年），这一阶段中在建立社会主义市场经济理论的指引下，交通运输各
15、行业继续逐步推进政企分开，理顺中央政府和地方政府的关系，转换交通运输企业经营管理机制，从而将交通市场化改革发展到一个新的阶段；交通市场化改革的持续深化阶段（2002年至今），按照十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中全面建设小康社会的战略部署和要求，交通运输各行业持续推进管理体制改革，政府职能向公共服务职能和行业管理转变，市场的基础性作用得到进一步加强，交通市场化改革进入全面深化阶段。（二）我国交通运输管理体制现阶段存在的问题1长期推行分方式管理模式分方式管理容易导致各部门对于机构设置、体制调整和综合交通的衔接缺乏深入研究，容易造成部门分割、区域分割的局面。各种运输方式各自
16、规划、建设和运营，缺乏有效的衔接，难以形成各种运输方式间的协调配合、设施的统筹规划及运营管理和提供完整的运输产品和服务。这不利于按照综合交通运输体系发展的要求整合交通资源、统一规划以及全国统一运输市场的形成，难以形成统一高效的综合交通管理体系。这里应明确指出：交通运输管理按方式设置部门，如水运局、公路局、铁路局等等2中央和地方政府在交通管理上未能形成有效的分工由于中央和地方在交通管理体制分工不明确，各自的利益关系界定也不清楚，导致各自的职能相对并不清晰。部分省市各自规划建设，缺乏统一协调，容易造成巨大的资源浪费。3政企不分的情形仍然存在一些职能管理部门除履行其行业管理职能外，还直接管理其直属的
17、企事业单位，政府职能和企业职能混合，难以保证行业管理的公平、公开和公正，容易形成垄断经营；同时政企不分还容易造成权力利益化，导致机构臃肿，层次繁多。4交通与非交通管理严重分离这种分离主要是针对城市道路的管理而言。城市道路的建设、管理目前属于城建部门，未能纳入交通管理的领域。尽管目前国内部分省市推行的大交委已经将该部分纳入到其职能范围，但从全国范围内来看，仍是存在着交通与非交通严重分离的状况。特别是随着我国进入快速城市化阶段，城市交通与城间交通的衔接问题日益突出，有必要将城市交通纳入到大交通中，形成统一的综合交通管理体系。5缺乏完善有效的外部监督机制交通项目的投资建设和监督管理全过程权利都由政府
18、主管部门所垄断，管理 权力过于集中，缺乏独立的外部监管体制。应尽快建立权利彼此制衡的行业监督制度，充分发挥行业协会等中介机构在从业规范、资格管理、自律监管、运行机制维护等方面的重要作用。6交通基础设施重复建设突出交通基础设施建设缺乏统一规划、平衡发展的大局思想，致使重复建设突出。我国由于没有一个统一管理各运输方式的行政主管部门，致使交通运输各部门之间争项目，争投资的现象十分突出，而且还导致了重复建设。由于交通各部门缺乏统一规划，致使城乡之间、东西部之间、陆水之间发展极不平衡，海陆空路网和港站布局不合理，综合运输优势未能发挥出来。7交通运输业管理成本直线上升我国按各运输方式不仅在中央和各地方政府
19、分别设立了运输主管部门，而且一种运输方式还有2、3个部门管理。由于机构设置过多，管理人员也越来越多。由于机构重叠，职责交叉，矛盾重重，致使政出多门，权利制衡，人浮于事，效率低下的现象十分突出。该管的事没有去管，互相推诿；有利的事大家都争着去管，各不相让。各部门之间在执法时经常出现矛盾，甚至大动干戈。各家都有部门文件依据，地方政府难以协调，运输业户无所适从，也损害了执法的权威和政府形象。同时，由于管理机构、人员过多，经费不足，就到处罚款，“三乱”屡禁不止，加重了广大经营者的负担。8交通运输业规模经济难以实现由于我国长期实行的“多家管”的体制，规模经济难以实现，联合运输难以组织，现代物流业难以发展
20、，而且运力投放盲目，无序竞争严重，难以形成综合运输效益，致使一些行业和企业亏损严重。实践证明，我国现行交通运输管理体制导致综合运输优势难以发挥，联合运输难以组织，规模经济难以实现。故此，交通运输业要相互联合，单枪匹马是无所作为的，必须建立陆、海、空综合运输网络，充分发挥各种运输方式的优势，做到取长补短，优势互补，协调发展。（三）我国交通运输管理体制问题产生的原因1. 部门行政管理制度是现行交通行政管理体制问题产生的制度性根源我国现行交通行政管理体制是在1986年确定，其基本管理制度仍然是沿用了与计划经济相适应的部门行政管理制度 ,部门行政管理的基本做法是在横向上把行政权力分配给各个职能部门，在
21、部门职权范围内，决策与执行高度统一，管理上实行自我封闭。在这种体制框架下，需要有效的行政协调去克服部门间的摩擦。如果部门间磨擦的力度大于行政协调的力度，整个行政管理体制就很难运转协调。在现实中这表现在两方面：一方面，由于当前我国缺少一部涵盖道路交通管理全部要素的法律。交通部与公安部在交通管理方面的职责分工与相互配合没有从法律上进行清楚地界定，部门间出现摩擦也很难通过法律协调。虽然国务院、地方政府以及公安与交通两部都在行政协调方面下了很大功夫，也没有解决好公安与交通两部门之间的摩擦，没有很好地协同推动交通运输生产力的发展，成为公安与交通实行部门行政制度管理交通所必然产生的问题。另一方面，从全国范
22、围看，部门行政管理制度在纵向上实行“条块分割”：“条”代表中央，“块”代表地方。部门行政管理在交通管理中的主要问题是“条条分割块块”；使得 “管得着的看不见，看得见得管不着”。这是地方政府眼见现行交通行政管理体制有诸多弊端，却往往无能为力的主要原因。在现实生活中，在某些情况下，也会出现“块块分割条条”的问题，地方基层政府或地方职能部门利用部门行政赋予的权力，将统一的公路人为地分割开；这种弊端在高速公路管理中特别突出。简言之，部门行政管理是旨在适应计划经济体制与部门权力运作，并会导致部门分割与地区分割的行政管理制度。这是目前交通行政管理体制中诸多问题产生的制度性根源。2. 交通管理主体定位偏差是
23、问题发生的直接根源交通管理主体的定位，直接关系着交通行政管理体制能否廉洁高效、运转协调。交通管理是一个广义的概念，它除了包括关于交通安全保障的管理之外，还包括道路的规划、设计和建设等方面的管理，包括车辆的投放与配置、道路交通运输的组织与运输市场的调控，以及从事道路交通的各类专业技术和管理人员的组织。因此，从世界范围观察，几乎所有国家的道路交通管理的主体都是交通部门。在我国，交通管理主体定位还存在着争议。在计划经济时代，“人的行为”是诱发道路交通事故的主要因素，警察部门是道路交通安全管理的主体。因此，1986年制定的国务院关于改革交通行政管理体制的通知，就明确规定“全国城乡道路交通由公安机关统一
24、管理”，实际赋予公安部门道路交通安全的统一管理职权；然而随着时代的发展，交通事故的主要诱发因素己从“人的行为”这个单一要素，发展为“人、车辆、交通、环境”等多种要素，公安部门承担了自身不可能完成的统一管理全国道路交通的职责。交通以及农业(农机)、建设等部门在交通管理的责任越来越大，公安部门为了执行“全国道路交通的统一管理”，几乎是不可避免地要将管理范围向交通部门、农业部门等延伸，向专业经济管理领域延伸，出现我国道路交通安全的“一家管”与道路交通管理的“多家管”之间的矛盾，造成管理主体上的错位与争权。当前我国道路交通安全的严峻形势现实，要求我们在充分肯定警察具有交通安全执法权威的同时，重新考虑完
25、善交通安全管理体制的思路。概括地说，实现道路交通统一管理的主体由公安部门向交通部门的转变，同时强化公安部门作为道路交通路面执法的主体地位，是我国交通行政管理体制中关于主体定位的基本要求。只有这样，才能实现道路交通(运输)的管理主体与道路交通安全管理主体的统一，才能从道路交通管理所涉及的各个环节和各项要素落实道路交通安全的措施，使交通安全管理成为全过程的管理。3. 部门权力利益化是导致弊端长期得不到解决的深层次根源部门利益化的倾向同时也是现行交通行政管理体制中所存在的众多问题的深层次原因。综观公安与交通、农业部门矛盾激化、冲突加剧的管理领域，基本上都是有利可图的领域；而那些尽管职责交叉，但无实际
26、利益的管理领域，则往往出现互相推诿的现象。当前我国现行财政体制是从计划经济财政体制演变而来的，与政府承担的公共管理有许多不相适应的地方，许多应由政府承担的公共管理支出，因财力紧张而不能给予充分的保障。在交通管理体制方面，部门权力利益化的突出表现就是乱收费，当前全国19万交警一年的经费构成，正常财政拨款才有20个亿，其他经费来源：养路费提成占5.8亿，车辆管理费占38个亿，罚款占20个亿。这种资金来源格局必然导致公路“三乱”现象。部门权力利益化助长了在道路交通管理中，公安与交通等部门决策与执行的合一，其结果，不但增大了部门之间协调的难度，而且推进部门冲突的发展，并助长了部门利益法规化倾向。部门权
27、力利益化是阻碍交通行政管理体制改革与创新的内部深层次的根源。 交通行政管理体制改革，包括职责的重新划分，从根本意义上讲就是一次革命，必然影响相关部门的权力与利益。因此，不从根本上解决部门权力利益化倾向，就不可能有效解决道路交通管理中存在的严重问题，就不可能深化我国交通行政管理体制改革。三、国外交通运输管理体制的特征及其借鉴（一）法国交通运输管理体制的特点及启示1. 法国交通运输管理体制的特点（1）陆上水上运输综合管理整治部下设的海洋及公共交通总局（DGMT），建立之初的首要目标就是将国家政策在除航空以外的各运输领域间统一起来。提高各种运输方式之间的合作，促进联合运输，最后促进交通运输的综合可持
28、续发展。两年多的实践表明，综合了公路、水运、铁路及公共交通的DGMT，在促进法国运输业的发展上做出了重要的贡献。（2）铁路与公共交通合并公路是法国主要的运输模式，铁路与公共交通局的一个职能就是支持、促进公路以外的运输方式的发展和各运输方式之间的平衡。将铁路与公共交通并入一个部门归口管理，并通过国营铁路公司和地铁公司综合运营与管理国家铁路网，将有力地促进公路运输以外的多种货物、旅客运输方式的灵活、机动。（3）提升地方参与管理力度在国家公路的管理方面，道路交通总局在法国各大区的装备部新设立了21个服务订约局（SMO）和11个省际道路局（DIR），取代了原来的装备部（DDE）中所设立的交通管理部门，
29、行使交通管理的职能。将一些原国道网公路归口大区相关机构管理，逐渐提升了地方管理机构的管理力度，克服了以前管理体制上的缺陷。（4）部委间设置协调机构从法国生态、可持续发展与国土整治部几个主要类别的机构设置看，在海洋、可持续发展、道路安全、国土竞争及规划及温室效应几个方面设置了部委间协调代表处，合理沟通、有效快速的解决涉及到各部委利益及管辖的问题。2.对我国交通运输管理的启示大部制是国外市场化程度较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，从国际经验看，“大部制”能解决政出多门，政府之间职能交叉、权责不清的状况，节省管理成本，提高行政效率。(1)统一各种运输方式法国组建的海洋及公共交通总局总揽了除航空以
30、外的各种运输方式，包括公路、水运、铁路、公共交通、货物联运、综合运输等。而我国不同运输方式之间由于部委分割，存在一定程度的行业竞争，不利于综合运输模式的建立，不符合公众对于各种运输方式的平等需求。将各种运输方式综合管理，有利于政策法规的一致性和贯彻执行，有助于提升行业协调统一，在条件成熟的情况下，构建 “大交通”的管理体制是可行的选择。(2)凸显环境与可持续发展交通行业对环境的可持续发展和国民经济的可持续发展有着举足轻重的作用，法国运输部重组为生态、可持续发展和国土整治部后，将环境和可持续发展提到了一个明确的高度。而我国交通运输部在机构设置上，对环境与可持续发展的考虑还有待完善，公路、铁路、水
31、运、民航各自设置环境保护处室或各自履行本领域的环境保护职能，一定程度上不能很好地实现环境在整个行业内的可持续性发展，增加了建设和管理成本。(3)增设部委协调机构交通行业正面临从传统产业向现代服务业转型的时期，构建和谐交通、努力做好“三个服务”，建设综合交通运输体系，满足人们对交通运输的安全、便捷、舒适、高效及诸多个性化需求，是现阶段的首要任务。增设部委协调机构，有助于在最短的时间内解决问题，提高办事效率，节约行政管理成本，满足各级交通使用者的需要。如有必要成立公安部与交通运输部之间的协调机构，促进多种运输方式的安全保障和事故数据等的信息共享。（二）美国和日本交通体制的借鉴1美国和日本交通体制的
32、主要特点（1）大规划管理不论美国还是日本，对现代交通运输系统的改革，都是站在战略管理规划高度来谋划交通管理。在大交通体制的建设过程中，不是只站在交通运输上看交通问题，而是把交通问题放到国土开发、住房、旅游、邮政、能源、环境保护及其他资源管理的方方面面中，去综合规划管理，合理布局交通结构。以日本为例，作为一个四面环海的岛国，平原面积较小 , 城市人口却占全国人口总数的 80%，是世界上人均拥有汽车数量最多的国家之一。日本通过大部制交通改革的规划，将建设省、国土厅等纳入本国大交通的核心部门，从大规划角度合理构建交通运输体系，从基础上就规划土地资源、能源等的合理利用与统筹进行安排。通过这种深层次的大
33、交通体制的建立与融合，不仅多元化地使交通运输体系得到完善，避免了重复建设和浪费，还能有效地整合各种资源，提高土地、空间、海洋等的有效利用，最大限度地提升交通运输产业的战略价值。（2）分级层管理美国和日本实施大交通行政管理体制后，在行政职权设置上，并没有因为大部制的中央集权而干扰地方行政职权的行使。恰恰相反，中央大交通管理部门不直接管理地方交通，而是采取中央和地方分级管理的办法，既保证中央政府的统一协调，又充分调动地方政府管理的积极性。美国国会公布的运输部法令中明确指出：“设立运输部的目的是为了把联邦政府对于水、陆、空交通的管理职能由过去的分散管理转为统一管理，以保证政府对各种运输方式的发展进行
34、统一规划、组织、协调和强化管理效能，其主要工作是制订运输政策、确保运输安全及负责对各种运输方式的扶持计划”。美国运输部法令进一步表明，中央和地方州、市交通主管部门之间，没有行政隶属关系，美国各个州、县交通运输管理部门与联邦运输部都是独立平行关系，美国联邦运输部仅是从全国整体交通布局及在各州的交通营运体系出现问题或相互产生矛盾时，予以沟通、联络，并通过调停，依法协商解决争端。日本国土交通省总体上分为两大类：本省和外局。本省包括内部部局、施设、特别机关、地方分支部局四个部门 ；外局包括船员劳动委员会、海上保安厅、海滩审判厅、气象厅等部门。其中内部部局又下辖航空局、铁道局、道路局、海事局、河川局、港
35、湾局等等。日本国土交通省从机构设置上保证了层级管理。（3）智能化管理在交通管理方法上，随着运输系统技术革命的不断加速，美国和日本均在交通行政管理过程中，大量运用计算机和信息技术，并非常重视智能化技术的开发与使用，在公路、铁路、航空、水运、管道等多种运输方式中，打造多维度交通运输体系智能化管理平台。在日本，无论是在公交车站侯车，还是从事港口码头装卸、储运、清关、堆放来自世界各国的集装箱等复杂服务，一律采用电脑自动化信息管理。比如，当您站在公交站牌下听到电子屏幕发出提示音后，就会知晓公共汽车正从前一站向您驶来。于1996年开始启用的东京警视厅交通管制中心是目前全世界规模最大、技术最先进的城市交通管
36、控中心之一，而日本名古屋港务当局运用的EDI系统，会将每一天都如小山般一样多的集装箱繁杂服务，管理得有条不紊，轻松自在。美国更是注意在大交通管理中娴熟地运用智能化电子网络管理技术，比如，其在航空领域使用的 ATOS航空运输监控系统，就采用高科技的审定和监察方法，将风险隐患排除在检查阶段。通过计算机、先进信息技术的优势，形成集信息采集、信息发布、信息处理、信息反馈于一体的智能化交通信息传达系统和平台。2. 美国和日本交通体制发展中的经验（1）积极建立一体化交通交通一体化是指：“通过协调各级管理部门、基础设施、管理措施、价格调整及土地利用等因素来发展交通，从而提高运输体系的整体效益的一项交通政策”
37、。美国、日本自实施大交通行政体制改革以来，非常注意各种交通运输方式之间的相互衔接与一体化建设，合理配置资源，大力减少对环境的破坏和对能源的浪费使用，积极促进天空、土地、海洋资源的合理利用与公共交通系统的协调发展，既降低了行政成本，又充分内蕴着以人为本，最大限度地方便居民、货物的出行与运输，达到“无缝隙中转行程”的目的。如在日本，任何城镇、乡村 1 小时内均可通过四通八达的交通运输系统到达等级干线公路。（2）健全完善交通法律法规在大交通运输体系的建设过程中，美国、日本都极为重视交通运输的法律、法规建设。多年来，美、日根据不同时期的交通运输状况，颁布、制定了与之相适应的一系列的交通运输法律法规，有
38、力促进了本国大交通体制的建设。在美国，仅与道路交通相关的法律法规就多达 10 余部，例如紧急医疗服务制度、交通事故地点的鉴别与监护、机动车辆定期检验法、交通事故调查与报告规定、交通法庭组织法等等。日本的交通法律法规建设不仅完备，警察们更是有法必执，执法必严。在大交通运输体系的建设过程中，美国、日本将国家运输政策、规划、机构的设置、机构的变更、管理者与被管理者的权力与义务、交通建设资金来源与分配等等大到政策，小到行为细则，都尽可能地以立法形式予以规定，这使行政管理执法人员在处理交通事件时，有法可依，有法必依，保证国家对交通运输的有效管理，推进大交通体制的日趋完善。（3）宏观调控交通企业运营对每个
39、国家而言，交通运输业都是非常重要的基础产业。因而美国、日本政府对本国重要的桥梁、飞机场，公路、水道等重点设施均予以必要的投资建设，但是政府并不直接干预各交通企业的经营行为。中央政府对交通运输市场进行宏观调控，对交通运输结构、行业经营走向等方面予以适时、适当地引导。交通管理部门的主要职责是创造良好的市场竞争环境及建立公平的竞争秩序，并对交通运输行业中出现的不当经营行为，进行监督与协调。其中，中央政府对交通产业结构等的调整，不像对其它类型的企业一样，完全按照市场规律和经济手段调节，而是同时采用技术标准、运输安全措施、环境影响标准、营运执照制度、对运输业的扶植制度、对运输业的财政补贴、运价审批制度等
40、非市场经济手段来促进和整合运输方式的发展。例如，美国联邦铁路管理局不直接管理铁路企业，铁路行业协会才是真正对铁路企业予以管理的行业自律部门。2008年以来，我国开始了大交通行政体制改革的步伐，尽管取得了一些成效，但总体而言仍然处于探索阶段。美国、日本在推进大交通行政管理体制的经验，对我国目前正在进行的大交通改革将起到借鉴作用。在下一步的行政体制改革中，我国要从国情出发，合理借鉴国外经验，进一步推进大交通体制改革，最终建立较为科学、合理的综合交通运输体系，从而进一步促进经济社会的健康、协调、可持续发展。四、综合运输背景下交通运输管理体制改革进一步深化的对策建议（一）改革的目标改革的目标是“以市场
41、经济为导向，以可持续发展为前提，建立客运快速化和货运物流化的智能型综合交通运输体系”；改革的推进要根据国家关于政府机构改革的总体部署，按照社会主义市场机制对政府行政管理体制的基本要求, 在全面总结建国以来我国交通管理体制改革经验和教训的基础上，认真吸取国外交通管理体制改革的普遍经验，逐步推进交通管理体制的改革。在条件允许的情况下，鼓励部分省市进行改革实践和制度创新，特别是要鼓励跨区域的综合交通管理体制改革实践的合作。（二）改革的途径及具体举措明确中央和地方两级政府在综合交通管理体制上的职能分工从中央与地方权利的关系处理方面来看，通过逐步完善相应的法律法规，明确中央和地方两级政府在综合交通管理体
42、制上的职能分工，中央政府逐步强化综合交通体系的统一规划和政策协调职能，地方政府的管理体制和职能逐步明确，主要是加强规划的执行以及交通基础设施的养护、管理职能。在管理体制方面，要深化行政管理体制改革，转变政府职能。在建立中国特色社会主义市场经济体制的背景下，加快完善交通运输行政管理体制，要以职能转变为核心，处理好政府和市场的关系，明确交通运输管理部门的职能定位和边界，加大简政放权力度，放宽市场准入条件，转变管理方式，发挥市场在资源配置中的基础性作用。解决综合交通运输体系一体化发展的关键是形成综合的交通管理部门形式和内容上都迫切要求把目前交通部、铁道路、民航总局、管道局和城市交通管理机构的政府职能
43、部门实现横向合并，在中央层面组建运输部，地方政府相应组建形成综合交通管理部门，管理范围包括铁路、公路、水运、航空和管道五种运输方式，并将城市交通的管理职能纳入到综合交通管理体制中来，其主要职责包括国家宏观交通政策的制定、综合交通体系的规划、运输市场的维护与监管、交通安全、国防交通等等。具体需要改革的方面包括：1.深化公路水路管理体制改革，加快建立事权与财力相匹配、建管养相协调的公路管理体制机制，深化水运管理、航道管理、海事管理、救助打捞、交通公安管理体制改革；2.深化交通投融资体制改革，理顺中央与地方事权深化交通运输行业财税体制配套改革，研究构建支撑普通公路建管养的投融资体制，研究建立交通基础
44、设施特许经营制度；3.深化交通公共服务改革，加强相关发展战略、规划、政策、标准的研究制定，推动建立科学规范的政府购买交通公共服务制度，加快推进农村交通基础设施建管养体制改革。在具体的业务领域内，铁路改革方面，政企分开、政资分开已经成为必然；公路的发展需要逐步完善，要形成健全的投融资体制、管理和养护机制；水运市场进一步规范，避免目前的局部过度竞争状况；民航在逐步强化集团化发展的基础上日益规范；此外，城市间与城市内交通之间的管理协调问题需要引起中央和地方政府部门的重视，城市交通被长期排斥在大交通之外的局面亟待改变；一些新的交通产品和交通组织形式的出现将会按照其属性纳入综合交通管理部门，而不再是以增
45、加新的管理机构出现。这部分应概括出几点，区分出层次。（三）改革的保障措施1深化体制改革深化管理体制改革，加快建立综合交通运输管理体制。建立跨区域、跨行业的综合交通运输规划、建设、运营管理新机制，提高综合交通运输体系发展的质量与水平。推进铁路体制改革，实现政企分开、政资分开，理顺资产管理关系，完善行业管理体制，构建现代企业制度，塑造真正的市场主体。推进公路管理体制改革，明晰事权、分清职责，逐步理顺各级政府在公路建设、运营和养护管理中的关系。改革空域管理体制，建立和完善空域动态管理、灵活使用机制，推进低空空域开放。深化邮政主业改革，完善邮政普遍服务和竞争性业务分业经营制度，健全普遍服务保障和监督机
46、制。推进交通运输行业国有企业改革。这部分应放在（二）中2加强法制建设按照市场经济要求，根据我国综合交通运输体系建设新形势需要，研究修订铁路法、公路法、收费公路管理条例、铁路运输安全保护条例、海上交通安全法、水路运输管理条例、通用航空飞行管制条例，加快推动制定航道法、航空法、空域使用管理条例、天然气基础设施建设与运营管理条例、邮政企业专营业务范围的规定、国防交通法等法律法规。研究提出促进综合交通运输发展的意见。3推动科技创新。健全科技创新体系，完善科技创新机制，提高交通运输设施、装备、管理等技术创新能力。加大资金投入力度，支持交通运输关键技术、核心装备的研发应用和重大问题的研究。强化交通运输领域
47、人才队伍建设，加强技能型、管理型人才培养，完善人才教育培训体系，提高从业人员素质。鼓励交通运输企业作为创新主体，通过系统创新、集成创新，推动新技术的转化应用，促进产学研一体化发展。 4拓宽融资渠道积极探索综合交通运输体系发展的新型投融资模式，形成“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的投融资机制。加大各级政府财政性资金投入，支持西部干线铁路、普通国省干线公路、农村公路、内河航道、中西部支线机场、西部干线机场和农村邮政网点等基础设施建设和养护，向老少边穷地区及生态功能区倾斜。支持用于交通基础设施建设和运输技术装备更新改造等的债券发行。鼓励包括民间资本在内的社会资本参与铁路、公路、水路、民航、
48、管道等交通基础设施建设，形成多渠道、多层次、多元化的投入格局。建立中央、地方财政支持交通运输基本公共服务和邮政普遍服务的稳定资金来源。加强监管，防范基础设施建设可能的债务风险。5健全标准体系加强基础设施领域技术标准体系建设，根据综合交通运输体系发展需要，修订基础设施建设领域的已有标准，制定城际轨道交通、城市轨道交通、中低速磁悬浮交通、港口吞吐能力、通用机场和综合交通枢纽等建设标准体系。按照安全、高效、节能、环保的要求，加强装备领域技术标准体系的建设。加快信息化标准建设，建立具有自主知识产权的信息平台及物联网在交通运输领域应用中的标准。积极参与相关国际标准的制定，增强我国在国际标准制定上的话语权。6完善规划体系强化规划对交通建设项目等的指导，增强规划的执行力和约束力。编制、完善铁路、公路、水路、民航等行业规划，加强其与规划和国家其他相关规划的衔接与协调。开展规划实施的评估工作，根据经济社会发展需要，按照规定程序适时调整。根据综合交通网中长期发展规划，把综合交通枢纽规划作为项目审核的重要依据
