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1、江西#学院大专毕业生毕业论文（毕业设计）题目: 论环境影响评价中的公众参与 分院： 林业与环境学院 姓名： # 学号： 200#07 专业： 环境监测与评价 指导老师： # 毕业论文答辨时间： 2012年6月15日 论环境影响评价中的公众参与摘要公共参与是环境影响评价中的重要内容,随着可持续发展战略日益深入社会经济生活的各个方面,在环评中的作用越来远大。本文从提高环境影响中公共参与有效性的角度着手，通过对国外制度的介绍和相关理论的基础理论的研究，在综述我国公共参与的方法、类型、程序的基础上，对我国目前环境保护公众参与所存在的问题进行了分析，并提出了提高环境影响评价中公共参与有效性的具体措施，以
2、使环境影响评价更好地发挥其有效作用，同时更有利于环境管理。关键词：环境影响评价，公共参与，不足，有效性Abstractpublic participation is an important content in the environmental impact assessment, with the sustainable development of the social economic life in all aspects, in EIA role more ambitious. This paper improve the environmental effects of pub
3、lic participation in perspective, based on the introduction of foreign system and the related theory of basic theory research, review of public participation in our country methods, types, based on the program, at present to our country environmental protection public participation the problem under
4、took an analysis, put forward improving the public participation in environmental impact assessment of the effectiveness of the specific measures, in order to make environmental impact assessment to better play its effective role, and more conducive to environmental management.Key words: environment
5、al impact assessment，public participation ， insufficient , validity of目录摘要2关键词2Abstract3概述51 环境影响评价公众参与的概念52环境影响评价公众参与的作用52.1它能有效地让公众了解项目52.2确认所有由项目引起的重大环境问题可在环境影响评价中得到辨析623确认环保措施的可行性62.4可充分考虑公众的看法和意见62.5具有公众监督的作用63环境影响评价公众参与的发展历程73.1国外环境保护公众参与的社会背景73.2国内环境影响评价中公众参与的发展历程84我国环境影响评价公众参与存在的问题与不足94.1 公众
6、参与的法律保障不健全，存在诸多空白点94.2 公众环保意识淡漠，主动参与环境保护意识不强104.3 环境宣传力度不足，宣传不够广泛和深入104.4 环境信息公开工作刚刚起步，制度不健全114.5 民间环保组织不具规模，没有形成公众参与的主要力量114.6环境公益诉讼滞后，未能有效维护公众环境利益125提高我国环境影响评价中公众参与有效性的措施135.1 明确界定公众参与的主体范围135.2 进一步完善公众参与的程序145.3 保障公众知情权145.4调整建设项目的公众介入时间，增加公众参与形式的多样性155.5强化公众环保参与意识16结语16参考文献17谢辞18概述环境影响评价是指对规划和建设
7、项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。通俗说就是分析项目建成投产后可能对环境产生的影响,并提出污染防止对策和措施。在环境影响评价中进行公众参与,就是尊重公众的环境权,将规划和建设的相关情况及时告知公众,并将公众以及他们对规划和项目的意见、要求引入决策和实施过车工。随着环境问题的发展和全社会民主法制意识、环境意识的不断提高,环境影响评价中的公众参与日益受到全社会的广泛关注。1 环境影响评价公众参与的概念环境保护公众参与应指在环境保护领域里，公民通过一定的程序或途径，以一定的方式参与一切与环境利益相关的决策活动和环境管理
8、，并有权对政府的决策行为、管理行为以及单位、个人的对环境造成影响的行为进行监督，使得各项行为符合广大公众的环境利益。环境保护领域是行政管理中一个比较特殊的领域，专业性强，影响面大，与公众的切身利益息息相关，所以公众参与显得尤为重要。2环境影响评价公众参与的作用中华人民共和国环境影响评价法充分保障了公民享有环境权，公众参与则是公民行使权利的一个直接体现，公众参与的作用表现在以下几个方面。2.1它能有效地让公众了解项目如果公众对项目不了解，就无法对项目做出合理的决定。不但公众参与活动本身无法进行，就连环境影响评价工作也会困难重重。2.2确认所有由项目引起的重大环境问题可在环境影响评价中得到辨析因为
9、公众对辨析某些模糊的环境资源或特定要素是非常有用的，尤其是直接受影响的群众，他们的感受是最直接的、也是较敏感的，往往会意识到某些重大环境问题和环境影响，有利于环境影响评价工作的进行。23确认环保措施的可行性公众是环保措施实施后直接受影响的人，他们会对这些措施的可行性提出有益的看法，对于环境资源损失补偿措施而言，公众参与的作用尤为重要，因为公众参与作为环境资源的使用者对本地资源很了解，他们的有效介入可大大充实环评编制人员的实力，有利于环评编制人员制定出最佳的环保措施。2.4可充分考虑公众的看法和意见 通过公众参与，可获知公众对项目的各种看法、意见，为维护公众的切身利益找到依据。在环评过程中充分采
10、纳可行的建议，能减少由于双方缺乏联系而使公众产生的担忧，是环境影响评价更能从实际出发，真正维护人民的利益。2.5具有公众监督的作用 在环境影响评价的后评估工作中，在项目施工建设、投入运营过程中，在由环境影响评价提出的环保措施的实施过程中，所产生的一系列环境问题等均需要公众的积极参与，公众参与活动可作为环境管理机制的重要组成部分，为评估环境影响评价的有效性做出贡献。3环境影响评价公众参与的发展历程工业革命之后，人类社会进入了一个经济高速发展的时期，但与此同时，环境污染问题也日益凸显，尤其是近年来城市化进程的加快更使“环境问题”愈演愈烈。因环境保护行政管理具有涉及利益主体众多的特性，传统的政府决策
11、模式不能很好地运作其中，保护环境需要管理模式的创新。公众参与机制就成为环境保护工作的必要选择。引入公众参与机制，可以化解矛盾，提高决策品质，是行政民主化和科学化的体现。3.1国外环境保护公众参与的社会背景工业革命以后，伴随着生产力的发展，人类对自然资源的破坏日益严重，世界范围内产生了大量的环境公害事件，如“日本富山骨痛病事件”，“伦敦烟雾事件”。1962年，美国作家蕾切尔卡逊的寂静的春天“犹如旷野里的一声呐喊”,催生了美国的环境保护运动。这位女作家在书中表示了对DDT等农药广泛使用的担心，但却遭到了既得利益者的反对，尤其是一些化工厂家。2但真理总是会战胜谬误，蕾切尔的忧虑引起了美国政府高层的注
12、意。为了更好的保护环境，美国在这一时期成立了环境保护署。总体讲，面对自然环境的严重恶化，世界各国都采取了一系列措施，通过国内立法和签定国际条约、公约的形式从法律层面加大环境保护的力度。美国1969年制定的国家环境政策法：第101条（c）款规定“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护。” 3在其后的条款中又确立了公众参与环境影响评价制度，即规定了联邦行政机关对所做决定的公开义务和民众对决策的参与评价权。为保障这种参与权得到救济，美国又在洁净空气法等法律中确立了公民诉讼制度。从国际条约、公约和其他文件来看，1992年的里约环境与发展宣言明确规定了公众参与原则，该
13、宣言第十条规定“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”这一规定把公民的环境权落实为三种程序性权利，即知情权、参与权、救济权。1998年6月，联合国欧洲经济委员会在环境问题上获得信息，公众参与决策和诉诸法律的奥尔胡斯公约获得通过，39个国家和欧共体共同签署。这项公约从信息权，公众参与，诉诸法律三个方面加以规定，是对里约声明十项原则
14、最深刻的阐述。93.2国内环境影响评价中公众参与的发展历程我国环境保护行政管理领域的公众参与近年来已有长足发展。中国对环保的重视始于1978年，小平同志首先提出中国应制定环境保护法；90年代初我国开始在环境影响评价制度中推行公众参与最早先是在世行和亚行贷款项目中实施。1982年，中国将“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害”写入了宪法；1984年，中国将环保提到了“基本国策”的地位；1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合发布供于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知)中，首次对公众参与提出明确要求：公众参与是环境影响评价的重要组成部分，报告书
15、应设专门章节予以表述，使可受能影响的公众或社会团体的利益得到考虑和补偿。1994年，中国确立“可持续发展战略”；环保越来越占有重要的战略地位。在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环境影响评价中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。建设项目建设前一般不向大众公布也无听证会形式。报告书不公开，只在环评过程中通过发放问卷、个别走访收集公众意见，并且将专家意见、地方意见也视为公众意见。因此，公众参与还有待进一步发展。2002年全国人大常委会出台的环境影响评价法对规划项目的公众参与程序进行了基本的规定。2003年9月1日颁布实施的环境影响评价法则顺应实际需要，进一步完善了公众参与制度。在公众参
16、与环境影响评价的范围、程序和时机作了相应的规定。2006年10月28日颁布的环境影响评价法进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与，该法第5条规定:“国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价”。2006年颁布的环境影响评价公众参与暂行办法首次以专门法规的形式规定了建设单位、环评机构及环保机关的公开信息义务、公众的参与方式等，这对保障公众的环境知情权，调动各相关利益方参与的积极性起到极大作用。64我国环境影响评价公众参与存在的问题与不足虽然我国在公众参与环境保护方面有了初步的法律依据，但客观的讲，我国的公众参与环境保护还刚刚起步，从环境保护公众参与的实践来看，还存在以下问题和不足：4.1
17、 公众参与的法律保障不健全，存在诸多空白点。我国目前环境法中的公众参与制度不够健全和完善，使公众参与环境保护缺乏足够的法律保障。这表现在：没有在法律中明确公众参与环境保护的知情权、参与决策权和司法救济权这样的程序性权利，而现有的法律规定多仅作原则上的表述,缺乏公众参与的具体途径、形式、程序和内容，使得公众在具体参与的行动中缺少必要的法律保障。此外，由于没有明确妨碍公众参与环境保护的制裁措施，导致了某些法律规定不能被有效执行。4.2 公众环保意识淡漠，主动参与环境保护意识不强。普遍觉醒的环境意识是公众参与环境保护的社会心理基础。世界各国的环保实践表明,环境保护的根本动力在于环境保护的全民参与,其
18、外在表现形式是民间环保组织和环保活动的发展,而其基础却是公众环境意识的普遍提高。但由于我国受到几千年的封建思想计划经济时代的影响，公众法治意识淡薄，公众在环保领域里普遍表现为“依赖政府型”，自身缺乏保护环境的社会责任感和主体意识，公众对环境保护活动的参与愿望不强，参与程度低。据中国环境文化促进会和北京师范大学社会发展与公共政策研究所在2007年开展的调查显示，所被访者环保意识的平均得分为42.06分，环保知识的平均得分为38.47分，尤其是对政府的环保工作和环保措施以及环保法律法规政策的了解程度较低，得分为25.04分。这些调查数据说明公众对环境及相关问题的认识水平较低。14.3 环境宣传力度
19、不足，宣传不够广泛和深入。据中国环境文化促进会和北京师范大学社会发展与公共政策研究在2007年开展的调查显示，有77.48%的受访者是通过收看电视节目了解环保知识的。有45.78%的受访者是通过报纸和杂志了解环保知识的，而通过广播和网络了解环保知识的公众的比例分别为34.15%和35.69%。27.87%的公众是通过亲戚朋友的途径来接受环保知识的。而通过各级政府环保宣传活动的途径了解环保知识的比例偏低，仅为24.03%。1政府担当环保重任，但调查数据却表明政府在环境保护的宣传上还不够广泛深入，还有很大的提升空间。4.4 环境信息公开工作刚刚起步，制度不健全。公众参与权实现的前提条件是公众具有充
20、分的知情权。而环境保护是一项技术性较强的综合性管理活动，公众能否知情，主要取决于掌握环境信息的政府部门和排污企业能否主动地公开环境信息。健全的环境信息公开制度正是公众知情权的保障。中国的环境信息公开工作才刚刚起步，国家环保部制定的环境信息公开办法(试行)从2008年5月1日起才开始施行。在施行过程中还存在以下问题：一是政府和企业披露环境信息的积极性不高，担心公众掌握过多环保信息会对自己造成压力。二是环境信息公开办法(试行)仅对环境信息公开的内容和要求做了笼统规定，对环境信息公开的方式、程序和标准还没有具体规定，整个环境信息公开系统还没有真正建立。三是，环境信息公开的范围还十分有限。4、7这些问
21、题都给公众真正获得环境信息带来了困难。4.5 民间环保组织不具规模，没有形成公众参与的主要力量。作为公众参与主体重要组成部分的民间环保组织仍处于起步阶段，数量和规模都还无法和一些公众参与制度健全的发达国家相比。2005年7月至12月，中华环保联合会在全国范围内首次组织开展了“中国环保民间组织现状调查研究”工作。调查结果显示，截至2005年底，我国的环保民间组织共2768家，总人数22.4万人。这些组织中有49.9%是自上而下的政府发起的官办型民间组织，由公众自发组成的环保民间组织仅占7.2%，这个数字与13亿人口的规模及不相称。5而从活动范围上看，它们一般局限于开展小规模的环保活动，而没有真正
22、参与到政府环境决策中去，没有发挥环保非政府组织的最高职能。目前，非政府组织在经费、人员素质、活动方式等方面还存在许多问题，所以在环境保护中的作用就显得十分有限，表现在公众认同度不够，对政府的决策影响不大，对破坏生态环境的行为没有太多的制约，在维护公众环境权益上没有起到应起的作用，在国际环境保护事务中几近没有什么影响。4.6环境公益诉讼滞后，未能有效维护公众环境利益。环境问题的一个特点就是它涉及的面积广、范围大，而且是多数人、多方面利益的体现。但是我国目前对环境公共利益的保护法律尚没有建立，没有相应的诉讼途径来解决，造成了环境公益保护的障碍。我国相关立法中只有在“私益诉讼”(如行政诉讼、民事诉讼
23、)中规定有利害关系的公民可以起诉，而现有的私益诉讼机制救济能力有限，难以解决众多的环境公益问题。公众对于环境保护公益诉讼的要求不是没有，恰恰是法律没有提供相应的诉讼机制,而使公众无法提起诉讼。但就中国环境保护公众参与的整体而言仍然存在公众参与法律保障不健全，公众参与意识不强，环境信息公开不规范，环保宣传力度不大，环保民间组织力量不足，环境公益诉讼欠缺等问题。5提高我国环境影响评价中公众参与有效性的措施借鉴发达国家、地区的环境影响评价中公众参与经验，逐步建立和完善适应我国国情的公众参与机制，不断提高环境影响评价中公众参与的有效性。可以从如下几个方面完善我国环境影响评价程序中的公众参与机制。5.1
24、 明确界定公众参与的主体范围参加调查的公众是影响公众参与有效性的首要因素。参加调查的公众数量、类别、专业素质等因素都会关乎到公众参与的有效性。环境影响评价法规定，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。对于公众范围的界定，一般国际惯例是以“受到直接影响”和“存在利害关系”为标准。因此，公众参与应该让直接受影响的人群及团体的公共代表参加，可以包括地方官员、相关部门机构、私营企业代表以及其他感兴趣的团体，如当地人大代表、政协委员、群众团体、环保协会或居委会代表等，特别是要充分利用环保社会团体的环保意识强、环保知识丰富、参与热情
25、高、熟悉本地环境质量情况的特点，发挥其积极的作用。公众参与代表的人数越多，其有效性越高。按照不同人群、团体赋予不同的评价阶段的权重等级，确保公众参与意见的客观公正。115.2 进一步完善公众参与的程序根据日本、美国等国家的立法经验，环境影响评价程序一般为项目审查、范围界定、编制环境影响报告书草案、草案审查、编制环境影响报告书以及评价后的跟踪与监督等程序。而我国的环境影响评价程序则只是对需要编制环境影响报告书的程序作了详细规定，对于编写环境影响报告表以及环境影响登记表的程序则没有进行详细的规定。也就是说，在后两者的情况下，公众根本没有参与该程序的机会。而且，由于我国环境影响评价程序中缺少项目审查
26、和范围界定程序的相关规定，使得公众也无法在这两个程序中享有参与的权利。根据参与阶段越早，公众参与越有效的标准，我国应当在这两个程序中引进公众参与，使公众参与在拟定专项规划或建设项目的初审、范围界定、环境影响报告书的制作、接受公众审查及环境影响报告书的审批等各个阶段均应有所体现。同时，参与过程中要做到信息公开。日本、美国等国实施公众参与的鲜明特点就是信息透明，公众享有充分的知情权，值得借鉴。在环境影响评价过程中，应通过新闻媒介(报纸、电台、电视台)或张贴广告途径，发布拟建项目的厂址、内容，让公众了解建设项目的情况；新闻媒介公布公众听证会的时间和地点，请公众参加，通过公众听证会，听取公众的意见。8
27、5.3 保障公众知情权知情权是公众参与建设项目的先决条件。只有当参与者对建设项目有了充分的事先了解，才能有效的行使公众参与权，所以信息是否公开将直接决定着公众参与的程度，信息公开制度的完善尤为重要。譬如沪杭磁悬浮联络线工程，上海市有关政府部门只公布环评报告的简本，对沿线居民环境影响评估的真实性含糊不清，关键信息缺乏全面性，引发了公众的不满。在实际环评工作中，相关政府部门、建设单位、环评机构负有信息公开的义务，在信息公开时应当及时、真实、全面，要便于公众获取，同时也要做好公众参与信息的反馈与交流，以健全的信息公开制度保障公众的知情权。转变公众参与政府主导地位，变对公众的“绝对支配”为“相互合作”
28、，达到共赢，化解公众因缺乏知情而引发的公共危机。5.4调整建设项目的公众介入时间，增加公众参与形式的多样性待添加的隐藏文字内容3公众越早介入建设项目的环评程序，对其决策程序产生的影响越大，介入时间越早越好，以降低社会成本。应选择在建设项目的可行性研究阶段、项目的设计阶段介入，或在环境影响报告书大纲、草案等重点内容的确定之前介入，可以通过媒体等手段向公众进行一段时间的公示，以征求公众意见，每个阶段都应该有不同公众主体参与的声音，进而不断地完善公众参与程序，确保公众参与的全过程。在公众参与形式方面，应该是灵活多样的，借鉴国外经验，可以采用公告、听证会、回答公众提问、民意调查、记者会邀请意见、发信邀
29、请意见、座谈会、全民表决等多种参与方式。可以依据建设项目的工程特点、环境特征，针对性的选择公众参与的方式。对于中小型建设项目，应重视新闻媒介报纸、电台、电视台、互联网等快捷获取信息方式的运用，让更多的公众了解和参与。5.5强化公众环保参与意识提高全民环境保护责任意识，可以加大社会公众监督的力度，从而有效推动突出环境问题的解决。作为政府部门有责任和义务动用行政力量从环保宣传和信息公开两方面着手增强公众的环保参与意识。一是各级政府应大力开展环境保护知识普及和环境教育，正确引导社会公众自觉遵守环境保护法律法规，参与全民环境保护行动，切实履行公民环境保护责任。二是相关管理部门要做到信息公开、及时、准确
30、，增强政府的公信力，增加公众对环境工作的信心。三是政府应鼓励和信任民间环保组织，从政策和资金上加大对环保非政府组织的扶持，监督而非干预，促进各个环保组织之间的交流，在环境文化传播上走得更深、更远，提升公众环保参与意识。10、12结语有效的环境影响评价公众参与可以监督政府环境执法和决策的实施，改善区域环境质量，促使项目建设单位、环评单位规范自己的行为，同时也是缓解环境公共危机、遏制经济发展带来环境污染的良策之一。可以通过借鉴国内外先进的公众参与方法和法律制度，加快完善我国的公众参与发展进程，切实提高公众参与环境影响评价的有效性，促进经济、社会、环境的可持续发展，构建资源节约型、环境友好型的生态文
31、明和谐社会，更好地保护我们赖以生存发展的空间。 参考文献： 1中国环境文化促进会、北京师范大学社会发展与公共政策研究中国公众环保民生指数绿皮书（2007）2蕾切尔卡逊寂静的春天3美国国家环境政策法（1969）第101条（c）款4中国环境保护部, 环境信息公开办法(试行)5中华环保联合会，中国环保民间组织现状调查报告6张晓文. 我国公众参与环境保护法律制度探析J.河北法学,2007,25(7):124-1277章家文. 论我国环境影响评价中的信息公开制度J.法制与社会,2008(08):208-2098马绍峰.美中环境影制度比较研究-兼评我国环境影响评价法J.科技与法律,2003（10）：116
32、-1179汪劲.中外环境影响评价制度比较研究-环境与开发决策的正当法律程序M.北京：北京大学出版社,200610我国环境影响评价中公众参与有效性的现状、问题及对策J. 牛志睿, 孟惠萍,201111张杰,马宁,毛红艳. 在环境影响评价过程中作好公众参与面临的问题及对策J. 鸡西大学学报,2008,8(5):150-15212王美景. 论环境保护中的公众参与J.湖南财经高等专科学校报,2010,26(128):21-23谢辞 值此论文答辩之际，在此衷心感谢我的导师#。他严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深地感染和激励着我。在我毕业论文的写作过程中，刘老师始终给予我精心的指导和不懈的支持。他循循善诱的教导和不拘一格的思路给予我无尽的启迪。在此谨向刘老师致以诚挚的谢意和祟高的敬意。同时，还要感谢#主任的关心与支持，感谢班导#老师的悉心教导，感谢同窗徐#的帮助，因为论文中某些观点的提出和他们的讨论是分不开的。路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。我愿在未来的学习和研究过程中，以更加丰厚的成果来答谢曾经关心、帮助和支持过我的老师和同学。 2012年6月10日
