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1、对英国警察管理工作的考察与思考编者按：加入WTO，我国的经济将全面融入国际市场的公平竞争，与之相适应的政治、服务、法律、政府职能等诸多领域需要与国际接轨，同样，公安机关也要积极抓住机遇，学习和借鉴国外先进的警察管理方式、管理经验，提高公安工作的管理水平，以适应新形势下斗争任务的需要，更好地为经济建设服务。日前，厅党委委员、政治部主任姜永梅同志参加了公安部组织的赴英警察管理研修团，对英国警察人事管理、教育训练、警务宣传和纪律监督等工作进行了为期3周的专题研修。比较全面地了解了英国警察管理制度和方式，实地考察了其警务运转模式、预防和制止犯罪、社区警务、毒品管理、大型活动保卫、枪支管理等，并对如何搞
2、好全省公安管理工作作了有益的探索。现将考察情况刊登如下，供学习借鉴。对英国警察管理工作的考察与思考省厅党委委员、政治部主任 姜永梅一、英国警察管理制度的几个主要特点英国警察体系比较特殊，总的特点是“宏观管理，各自为政”，英国内政部只管理英格兰和威尔士范围内的43个警察局。苏格兰的8个警察局和北爱尔兰的警察局，受当地议会第一部长领导，不受英国内政部管理，地方政府也不干预警察局的事务。由于隶属关系不同，在警察管理制度等方面也不尽相同，但有一些共同的特点。（一）人事管理突出了警察职业特点，较好地利用了警力资源。一是严格招录，确保新警员素质。英国警方招录新警员年龄比较宽，一般掌握在18.5岁以上，40
3、岁以下，虽无文化程度要求（考试必须达到90分以上）和身高要求（在面试中考虑），但招录标准非常严格，不能有犯罪记录。要经过申请、面试、书面考试、体能考试、体检、背景调查等8道程序。这种放宽年龄、严格标准的做法，有利于吸纳各种专业人才，提高警察队伍的整体素质。二是在日常管理上强化目标管理，严格考核评估。英国警察1996年开始实行一种警察年度工作考评制度。每位警察均向上逐级提出年度工作计划，上级每年都要对下级工作进行考核评定。考核时不仅考核工作绩效（特别是社会效果）情况，还要对被考核者的9个方面的能力进行评估，每个方面都有量化分值，结果共分7级，一级属于最不满意，七级属于工作出色。实行几年来，也出现
4、一些因打分不客观和分值过高的问题，于是一些警察局开始进一步改进。如苏格兰中部警察局从1999年8月开始实施能力测试办法，主要内容包括技能、知识和表现，根据各个岗位职业标准，对下属从11种体能和110种技能进行评价，通过电脑进行管理。发现优秀人才即纳入人才库，从中选拔提升对象。三是合理配置警力资源。英国的警力比较充足，少者占人口的万分之二十六，多者占人口的万分之四十。警察结构呈明显的金字塔型，管理层人数很少，一般只占全部警力的10%左右，绝大部分在一线。如警察局总部、分局机关除少量的警察外，大量使用文职人员，即雇用社会人员，这些人一般占到警察总数的四分之一至三分之一左右，主要从事一些事务性工作。
5、如苏格兰费福警察局，共有913名警察，其中在总部、分局管理层工作的不到80人；另有文职雇员311名，还有100名特别警察（类似于香港的辅助警察，自愿到警察局从事一些维护治安的工作，没有报酬）。这种做法有几个好处，首先是保证一线执勤警力，有利于执法，有利于警察形象；其次是节约经费，文职雇员工资只有警察的三分之二，而且一年签一次合同，便于管理。（二）警察培训比较系统、正规，基本适应警务发展需要。英国政府近年来注重提高公共服务质量，将警察教育和健康等部门作为改革重点，并将警察培训工作作为提高警员素质、改善服务质量的重要方面。为此，内政部最近专门成立国家警察培训委员会，由一位副部长担任主任，从战略高度
6、研究和部署警察培训工作，同时要求各警察局都要建立相应的培训目标研究和评估系统。从今年4月1日起，将国家警察培训中心（即布莱姆希尔警察学院）改为中央警察培训发展权力机构，加强对全英国警察培训课程、标准的设置和管理。尽管改革还在进行中，但英国警察培训体制基本没有大的变化。一是有较完备的培训网络。全国有国家警察培训中心、苏格兰警察学院，同时国家警察培训中心又在各地设立了9个培训点，各警察局大都有单独的培训中心，这些培训机构基本覆盖了全国警察队伍。二是有较规范的培训制度，并将培训与人事管理挂钩。如晋升培训，警长以上的警官晋升，必须参加培训，其中副局长以上官员必须到国家警察培训中心进行领导能力培训。新招
7、录的人员，必须先到警察学院进行12周的基本技能培训，然后到一线当巡警，一年后再到警察学院进行6周的巩固性培训。此外还有专业岗位培训等，也有硬性规定。三是培训内容与实战结合十分紧密，针对性、实用性强。主要体现在课程设计上针对实际需要，注意现场模拟演练和从实战部门选调培训教师等。在国家警察培训中心，专门设计了一套名为“智慧”的模拟演练系统，有虚拟的城市和模拟的各种紧急情况，锻炼提高受训警官的现场紧急处置能力。在苏格兰警察学院设有一些模拟教室，培养和锻练新警员如何在不同场合抓捕犯罪嫌疑人，如何进入居民家索取证据等实际工作能力。特别通过对教师的选拔，有效地保证培训内容与实战需要的同步发展。苏格兰警察学
8、院，培训教师从各警察局优秀的警官中选拔，3年后返回原单位。学院为教师提供比实战单位更优越的待遇，如提供免费住房和食品，增发补贴，每年增加14天带薪假期，返回工作岗位后提拔使用等。因此，报考教师的警官人数大大超过实际需要，使得学院可以优中选优，有力地保证了师资质量。（三）将公众满意作为警务工作的标准，致力于加强和改善警察与公众关系。一是明确将公众满意率作为警察机关的主要工作目标。苏格兰议会给各警察局的2002年工作要求中，规定公众满意率要达到80%。费福警察局去年的公众满意率为87%。警察局制定的警察原则也要求警察正确处理与公众的关系，正确运用权力，“对待公众就象对待顾客”，以对公众最满意的态度
9、，加强与公众的合作，满足公众的要求，为公众提供高质量的警务服务。在制定每年的工作计划前，都要向议会、议员、居民团体、公众和警员等征求意见，征询公众需要什么样的服务，每年均组织警察服务质量调查。二是实施社区安全计划，有效地组织居民预防犯罪。上个世纪90年代后期，英国各地普遍实行了社区安全合作计划，涉及到警察、健康、教育、房屋管理等部门和商业团体等60多个部门和组织，每个社区都建立了社区安全委员会，并向社区选派警察。如费福警察局，辖区人口35万，913名警察，其中有55名警察专门在社区工作，平时主要步行巡逻。警察局内设有专门负责社区安全的部门，主要任务是减少社区犯罪，为社区安全提供安全和治安建议。
10、有负责建筑安全的联络官，在房屋设计阶段即向建筑商提供安全服务；有派到一些小学校工作、负责学校安全的联络官，直接向小学生辅导，防止青少年违法犯罪。还组织居民和商店、加油站等容易受到侵害的部位进行联防等等。通过这些工作，不仅拉近了警察和民众的关系，也搞好了社会治安。三是充分利用传媒、广告、招贴画等各种手段，增进公众对警察的了解。英国警察注重宣传警察扶老携幼、与儿童、老人在一起等“亲民”形象，在苏格兰几个警察局大门外，都有警察抱着儿童或与儿童对话的标志性雕塑。近年来，英国警察利用传媒消除公众对警察的不良印象，搞好社会治安防范，而且越来越重视。如斯特拉斯克莱德警察局1997年根据辖区治安情况，设计并实
11、施了一项以宣传社区安全为主要内容的宣传行动，取名为“聚光灯行动”，利用电视、报纸，邀请各类明星参与进行宣传，告诉人们如何防范犯罪，取得了巨大成功，苏格兰政府推广了这个做法，在整个地区实施“更安全的苏格兰”行动，拨款10万英镑制作招贴画和电视广告。实施3个月后，犯罪率大幅度下降，为27年来最低点。(四)监督系统比较健全，有效地防范了违法违纪问题的发生。英国警察违法违纪率很低，大体上在千分之一、二，除了警察待遇高、违法违纪得不偿失和警察基本素质较高等原因外，强有力的内外监督防范系统，也是违法违纪率较低的重要原因。从外部来看，首先是来自公众的监督，直接监督警察局的权力机构是警察管理委员会，由各地推选
12、代表组成，负责研究并提出经费预算和警察局长的任免，如果警察违法违纪较多，就有可能被削减经费。其次是中央政府在各地区设立了皇家巡视员制度，负责监督警察局工作，其中一项重要职责就是每4年就违法违纪问题向政府提交一份监督报告。皇家巡视员可以受理公众投诉，可以检查警察局对公众投诉的调查处理档案，以确认处理是否合适。从内部来看，一是建立专门的监督部门。最近英国内政部成立了国家警察受理投诉委员会，除加强对投诉的宏观管理外，增加了直接调查处理重大问题的权力。各警察局设立了专门负责纪律监督的机构“职业标准部”，主要职责是受理、调查、处理公众对警察的投诉。如，洛西安与博得司警察局有警察和雇员3800名，职业标准
13、部有18人。二是加强预防工作。各警察局每年拿出大量时间来教育警察特别给新警员讲解反面案例，定期检查警员使用电脑记录。在新警员录用之前，还要对其经济状况进行调查，以防止动机不纯人员混入警察队伍。苏格兰政府制定了警察纪律条例和苏格兰警界防止腐败战略，发给每个警察局长。三是鼓励举报，专门设立举报电话，鼓励警察之间互相观察、匿名举报反常行为。四是彻底调查每一件投诉，打消侥幸心理。根据规定，职业标准部对接受的公众投诉都要进行彻底的调查，如查证属实，警察随时面临坐牢、罚款或者失掉警察职业。(五)高度重视警察的健康与安全，保持了队伍的战斗力。一是专门立法，将警察的健康与安全问题纳入法制轨道。英国1974年颁
14、布了健康与安全工作法，1997年专门制定了警察健康与安全工作法，规定警察的健康与安全问题由警察局长负责。政府今年给警察局下达的工作计划，明确要求将警员因病缺勤率下降3个百分点。二是设立职能机构和康复机构。各警察局大都设有专门负责警察健康安全的福利办公室和人员，划拔了专项经费。全英国设立了两个警察康复中心。中心内设施先进，功能齐全，采取会员制，警察一参加工作就可入会，每年只需交纳5英镑费用。警员需要治疗时，经医生证明和警察局长批准即可参加为期1周的康复治疗。一些警察局还配备了先进的医疗车，到警察集中点进行巡回检查。不仅给警员提供健康服务，也包括警察家属。三是培训提高警员的自我防卫能力，配备了规范
15、的执勤装备。一线执勤警员都配备了用于防卫的防弹衣(量体制作)，标志明显的反光衣和警棍、手铐和辣椒喷雾器。警员每年都要专门到培训中心进行1天防卫训练。四是明确了一些安全守则，如在追捕犯罪嫌疑人时，要进行危险程度评估，如果对警员或公众的生命可能造成威胁，可以停止追捕；不配枪支的警员发现携带枪支等严重暴力性武器的罪犯时，可以不采取行动，只要通知有关人员处置就可以了。这些规定和办法确实大大避免了警员的无谓伤亡，苏格兰1994年有1名警员被犯罪分子用刀捅死，1995年有1起警员受伤事件，7年来再没有发生警员伤亡事件。二、几点思考和建议(一)加快公安教育体制改革，大力发展职业教育。借鉴英国警察教育培训制度
16、，根据我国公安工作和队伍实际情况，当前应切实关注和解决公安教育培训制度中存在的问题，切实将教育培训置于优先发展的战略地位，努力实现几个转变，一是由学历教育与职业教育并重向以职业教育为主、学历教育为辅的转变，建立健全培训网络，落实培训计划，保证培训效果；二是由不同程度存在的教学与实战相脱节向教学与实战同步发展的转变，立足实战改进教学内容，大力发展模拟教学，提高培训的针对性和实效性；三是由单一的从学校和培训基地产生教师到从实战部门选拔业务教师的转变，要制定优惠政策，在双向交流的基础上，实现业务培训教师主要从实战部门选拔聘请；四是由以传统的教学手段为主到以应用科学技术为主要教学手段的转变，英国警察学
17、院已基本实现了电化教学，同时正在与欧盟国家警察学院酝酿联合实行计算机网上考试，从而实现不用到学校就能参加培训。我们要切实加大对教育培训的投入，提高教育培训的科技含量。(二)研究改进公安民警枪支管理使用办法，切实解决训练不足和滥用枪支等问题。英国警察枪支管理使用非常严格，一是范围极小。警察全部不佩枪，每个警察局只有很少的一部分人可以使用枪支，如苏格兰斯特拉斯克莱德警察局7000多名警察中，只在30人可以使用枪支。二是装备精良。警察局配备的各种枪支都比较先进，有的具有红外瞄准器，并有专人保管维护。三是训练有素。每人每年有四天的射击训练，除进行模拟射击训练外，每天实弹射击100到200发子弹。四是严
18、格使用。警察局设有专门的武器车辆，每天24小时在辖区内巡逻，随时准备严重暴力犯罪。即使这样，枪支也是锁在车上，必须经局长助理以上批准方可使用。由于采取了这种办法，英国警察中基本没有发生滥用枪支问题。我们可以借鉴这种做法，大大缩小佩枪范围，在每个县市公安局和城市公安分局建立专门对付严重暴力犯罪的小分队，更新枪支性能，加强实弹训练，这样既能保证有效制敌，同时也能大幅度减少民警牺牲和滥用枪支的问题。(三)认真研究解决公安机关经费保障问题，加快科技强警步伐。英国警察经费中51%来自中央政府，49%来自地方政府，从了解的情况看，虽然各警察局也有经费紧张问题，但基本能够得到保障，警察工资也高于当地公务员和
19、军队，这是英国警察廉洁正直形象的物质基础。警察违法违纪案件大多是执法中适用法律程序问题，很少有经济问题。同时，科学技术在警务工作中发挥了重要作用，英国警方近年来建立的指纹检验和DNA识别系统，城镇公共场所闭路电视监控等，都大大加强了对社会面的控制，提高了打击防范犯罪的能力。科学技术的应用也是以经济为后盾的，如果公安经费问题得不到很好解决，必将制约公安工作的发展。因此，应当借鉴英国警察经费保障的做法，尽快研究制定符合我们实际的解决办法，从根本上保证公安机关的执法需要，维护执法权威和执法形象。从另一个角度来看，我们还要研究如何利用现有经费，减少浪费，使其发挥更大作用的问题。在英国一些警察局，其设备
20、和办公条件还不如我们，但比较实用、经济。如电视监控系统，一个警察局只有一套系统，治安、防火、交通都包括了，避免了重复建设，自然也节约了经费。这种做法值得我们借鉴。(四)针对队伍实际，加大队伍教育管理的力度，加强队伍的规范化、正规化建设。一是尽快建立和完善公安队伍管理长效机制。英国警察机关对警察的招收录用、教育培训、选拔晋升、监督约束及奖惩等工作有一套比较完备的工作机制，而且比较完善规范。我们应结合队伍实际，以作风建设为主线，以建立队伍等级化管理为重点，建立完善行为、工作和装备“三大规范”，完善保障体系，逐步建立健全队伍管理长效机制。二是积极改进公安思想政治工作。英国虽然是资本主义国家，但警察在
21、严格依法办事、诚实守信、为民众服务等方面体现出的职业素质、敬业精神，确有值得肯定和学习的方面。在苏格兰警察学院，我们参加了一期新警员培训结业式，警员家属和亲朋好友也都驱车赶来观看，场面极为感人，通过这样一个结业式，既培养了新警员的职业荣誉感和使命感，也拉近了警察与民众的关系。我们在参观苏格兰中部一个警察局时，看到20名警员为了查找一起谋杀案中受害人的尸体，连续工作8周，手工翻检了一个城镇的近4千吨生活垃圾。其工作环境之恶劣，敬业精神和证据意识之强烈，给我们留下了深刻印象。据了解，这些警员多是志愿者，并没有额外的补贴。我们在考察中还发现，在对警察的奖励的方面，多数警察局只发证书、奖章，不发奖金。这些做法对我们加强思想政治工作的针对性有很多启发，各级公安机关要将民警的职业道德和职业素质的培养提高放到重要位置来抓，认真研究改进和加强思想政治工作的方式方法，提高针对性和有效性，使之真正发挥作用。三是加强公安民警的福利和健康工作。英国警察机关对警察特别关心和爱护，有较高的福利待遇和规范的健康措施。我们应结合实际，从长远着想，从小事做起，积极主动地争取解决广大民警的福利和健康问题。督导落实民警应享有的工资福利，建立完善英烈基金、民警基金，提高特岗津贴基数，继续推行“五小工程”建设，推行群众性警体达标活动，建立民警按时查体就医制度等等。
