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1、关于我国校车安全立法的新思考以校车安全管理条例为视角 摘要：随着数起惨痛校车交通安全事故的发生，“校车安全”的话题引发了人们广泛的关注和深思。国务院日前正式出台校车安全管理条例，为校车安全与发展开出“治病良方”。我国校车安全立法取得了新进展，条例在校车安全立法上的理念有很多创新，但是仍存在校车资金问题被回避、驾驶员资格规定有不足、校车优先权难落实等问题。为此，我国应当进一步完善校车安全立法，发挥政府主导作用、构建校车运营新模式；建立校车司机职业规范、完善驾驶员培训制度；明确规定儿童优先原则、保障校车行驶特权。关键词：校车 校车安全 校车安全立法引 言近年来，我国校车安全事故频发，特别是去年甘肃
2、省正宁县的“1116”重大道路交通事故发生后，校车安全问题引发了全社会的强烈关注，也引起党和政府的高度重视，解决校车安全问题已经到了刻不容缓的地步，而当务之急是尽快制定有关校车安全的法律。为此，国务院于2012年4月5日公布实施校车安全管理条例，使我国的校车安全真正驶向了法制化的轨道。然而，由于校车安全管理条例是“特事特办”的产物，因此它总会存在一些不足。基于此，文章想以校车安全管理条例为视角，谈点自己对校车安全立法的思考。一、我国校车安全立法的缘起和创新（一）我国校车安全立法的缘起近年来，我国校车安全事故频发，造成大量的学生伤亡。2009年12月23日发生的广西梧州幼儿园校车事故，导致6死2
3、伤；2010年4月6日发生的广东汕头技工学校校车事故，导致10死9伤；2010年12月27日发生的湖南衡阳“校车”坠河事故，导致14死6伤；2011年9月26日发生的山西校车事故造成7死5伤；2011年11月16日发生的甘肃正宁幼儿园校车事故，导致21死43伤；2011年11月26日发生的辽宁凤城校车侧翻事故，导致35人伤；2011年12月12日发生的江苏徐州校车侧翻事故，导致15死8伤这一件件校车安全事故，一桩桩血与泪的惨痛教训，不断拷问着校车安全制度，拷问着人民政府的社会治理能力。但客观而言，校车安全事故是一个不可避免的现象，国内外都有发生。而一个灵活的社会理应通过问题受益，因为这种问题通
4、过规范的改造，能够保证社会在变化了的条件下延续 阎纪建：社会学视阈下的群体性事件分析，中国特色社会主义研究2009年第3期。日前出台的校车安全管理条例即是生动的注脚。校车安全管理条例的出台主要是源于以上两起震惊国内的交通事故。一是2011年11月16日发生在甘肃省正宁县某幼儿园的校车撞车事故：一辆核载9人、实载64人的运送幼儿的小客车严重超员，在大雾天气下逆向超速行驶，与一辆自卸货车发生正面相撞，造成21人死亡(其中幼儿19人)、43人受伤。事故原因主要是监管不力、责任不强、运营失当。一是2011年11月26日发生在辽宁省凤城县的校车侧翻事故：一辆载有36个孩子的校车发生侧翻，导致35个孩子受
5、伤。事故主要原因是当时气温低、路面因降雨结冰，司机操作不当造成了侧翻。第二天即2011年11月27日，第五次全国妇女儿童工作会议在北京召开。温家宝总理针对近来一些地方连续出现令人痛心疾首的重大校车安全事故，表示国务院已责成有关部门迅速制订校车安全条例，并承诺“在一个月内制订出校车安全条例”，使校车成为学生安全的流动校舍。会后不到半个月，有关部门按照国务院部署，在总结借鉴国内外经验的基础上，组织起草了校车安全条例。2011年12月11日，国务院法制办公室在中国政府法制信息网上发布了校车安全条例（草案征求意见稿）及其说明全文，公开征求社会各界意见。在广泛征求了社会各界的意见，作了多次修改后，于20
6、12年2月28日召开的国务院常务会议上，审议并原则通过校车安全管理条例(草案)。并于2012年3月28日召开的国务院第197次常务会议上通过了校车安全管理条例，2012年4月5日公布并正式施行。这标志着我国校车安全问题已经纳入法制轨道，从而为校车行驶画出了清晰可辨的“安全线”，为给孩子们建立起安全无忧的绿色通道提供了强有力的法律支持和保障。（二）我国校车安全立法的理念创新校车安全管理条例总共62条，分为总则、学校和校车服务提供者、校车使用许可、校车驾驶人、校车通行安全、校车乘车安全、法律责任、附则等8章。通读下来，感觉有以下的理念创新：第一，坚持就近入学、发展城乡公交和保障校车服务相结合的原则
7、。条例根据我国教育发展的实际情况，提出了解决校车安全的三种方案：一是就近入学。即县级以上地方人民政府应当根据本行政区域的学生数量和分布状况等因素，依法制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，减少学生上下学的交通风险。这是从源头上解决校车安全问题的根本之策，因为不需要或不用校车当然不会发生校车安全事故。二是发展城乡公交。即县级以上地方人民政府应当采取措施，发展城市和农村的公共交通，合理规划、设置公共交通线路和站点，为需要乘车上下学的学生提供方便。不坐校车当然不会发生校车安全事故。三是保障校车服务。即对确实难以保障就近入学，并且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，县级以
8、上地方人民政府应当采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务。第二，坚持以人为本、安全第一的原则。条例始终贯彻以学生为本、以保障乘车学生的安全为目的的原则，尤其是指派随车照管人员可以协助司机管理学生确保乘车秩序。条例规定随车照管人员应当履行下列职责：一是学生上下车时，在车上引导、指挥，维护上下车秩序；二是发现驾驶人无校车驾驶资格，饮酒、醉酒后驾驶，或者身体严重不适以及校车超员等明显妨碍行车安全情形的，制止校车开行；三是清点乘车学生人数，帮助、指导学生安全落座、系好安全带，确认车门关闭后示意驾驶人启动校车；四是制止学生在校车行驶过程中离开座位等危险行为；五是核实学生下车人数，确认乘车学生已经全
9、部离车后本人方可离车。同时条例规定学校和校车服务提供者应当定期对随车照管人员进行安全教育，组织随车照管人员学习道路交通安全法律法规、应急处置和应急救援知识。第三，坚持校车优先权的原则。条例赋予校车三大优先权：一是规定校车享有交警指挥优先通行权。即在遇交通拥堵时，交通警察应当指挥疏导运载学生的校车优先通行；二是规定校车享有禁止路段优先行驶权。即校车运载学生，可以在公共交通专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公共交通车辆通行的路段行驶；三是规定校车优先停车权。即校车在道路上停车上下学生，应当靠道路右侧停靠，后方车辆应当停车等待，不得超越，不得鸣喇叭或者使用灯光催促校车。二、校车安全立法存在的问题
10、从实质上讲，在当前或今后相当长的时间内，就近入学只能是纸上谈兵，发展寄宿制学校才是上策。条例的出台是政府“急事急办”的产物，这种政策性的法律规定只有依靠国家强制执行才能办得到。全国实行农村学校撤并后，学生由 “就近入学”变为 “远距离入学”，加之民办教育为争夺学生资源、学生择校选择教育资源，远距离上学成为了一些农村学生面临的突出问题。开通校车，乘坐校车，实属无奈之举。因此，我国农村中小学校车制度不能盲目推行，应该视各地具体情况逐步施行。一方面，实行校车制度之前应该先考察各地区对于校车的需求状况，比如各地区的学校数量、学校规模、学龄人口、乘坐校车人数等情况，然后根据各地区的乘坐校车人数和人口分布
11、的密集程度来分配校车数量和确定行车路线。另一方面，实行校车制度要与寄宿制就读相结合，在实行校车制度的过程中要考虑到学生的乘车时间安晓敏：美国中小学校车制度及其对我国的启示，外国教育研究2011年第4期。从形式上讲，条例规定本身主要存在以下问题：（一）校车资金问题被回避财政投入是解决校车安全的关键，如果这个问题不能妥善解决，校车安全就可能是一句空谈。目前我国中小学校车主要有五种模式：学校自备车、学校租用客运公司客车、单位自己开通班车、家长自行组合租用私人或社会车辆及校办企业公司联合社会企业从事校车运行。但是无论学校自营，还是专门的校车运营企业，都面临资金问题。对于前者, 资金缺乏导致校车配备困难
12、，如何运营更是处于摸索阶段。是有偿提供，还是免费提供？如果是有偿提供，如何定价，运行线路如何设置，站点设在哪里，校车运行班次如何确定？这些都无章可循。对于后者，目前只有北京、广州、深圳、上海等少数发达城市有专门的校车服务公司。因为我国尚未建立起完善的校车制度，成立这种公司的风险较大，而且目前国家并未出台明确的政策和资金支持措施，导致许多投资者不愿涉足丁芝华：论校车交通安全的立法干预，重庆交通大学学报2009年第12期。然而，对于谁来出钱买校车、如何运营校车等关键性问题，校车安全管理条例却留了个“口子”，只作了原则性规定：国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等
13、多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务。支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。支持校车服务的税收优惠办法，依照法律、行政法规规定的税收管理权限制定。条例中的“分担制”看似很合理，但现实操作起来就比较难了。具体是怎么样分担法，中央和地方各负担多少？说起来是一句话的事情，但在现实中很可能就意味着长时间的扯皮。有报道显示，地方政府对用财政补贴校车回应廖廖无几，这已经提出了警示。教育部也曾指出，财政投入不足是难以开展校车工作的一个很重要的原因。如果在全国范围内的学前和义务教育阶段购买校车，政府需要投入3000亿元的预算，且一年的运行、维护费用为1500
14、亿元。结论认为，校车由政府埋单，费用太大周洪宇：实施“校车安全工程”的建议，管理纵横2011年第4期。然而全国“三公开支”公款吃喝、公费出国、公车开支，2008年就已达到9000亿元，相当于全年财政支出的30%！近年来这一数字虽无权威公布，但只会更高，这一巨额数字引起民众极大的震惊和不满李宁.三公开支9000亿急需政府合理说明，江西日报2008年12月10日。如果能节约三公消费，多买点校车，真真切切的为强国利民做点事，坐在新校车里的孩子们会是多么地开心。因此笔者认为，在校车购置资金问题上政府是有能力解决的。（二）驾驶员资格规定有不足2012年6月20日，湖南省邵东县一所幼儿园发生一起幼儿被遗忘
15、在校车内中暑身亡的恶性事件。在新校车安全法颁布已有两个多月的今天，我们的校车是坚固了，可为何坐校车的孩子还是逃不脱悲剧？幼儿被遗忘校车内，必须说，这是责任感缺失下的悲剧，是完全可以避免、绝对不该发生的人为悲剧。车祸更多的是人祸，人要可靠车才安全，从这个角度讲驾驶人的选择是保障校车安全的关键。在校车运营中，驾驶员充当着极其重要的角色。他不仅直接负责校车运行的安全，也在教育学生遵纪守法、增强社会责任感与提高安全意识等方面上承担表率作用丁芝华：美国校车驾驶员立法研究，交通企业管理2009年第4期。因此校车驾驶人资格条件理应比一般驾驶人更为严格。条例规定校车驾驶人取得校车驾驶资格应当符合下列条件：一是
16、取得相应准驾车型驾驶证并具有3年以上驾驶经历，年龄在25周岁以上、不超过60周岁；最近连续3个记分周期内没有被记满分记录；二是无致人死亡或者重伤的交通事故责任记录；三是无饮酒后驾驶或者醉酒驾驶机动车记录，最近1年内无驾驶客运车辆超员、超速等严重交通违法行为记录；四是无犯罪记录；五是身心健康，无传染性疾病，无癫痫、精神病等可能危及行车安全的疾病病史，无酗酒、吸毒行为记录。然而，与国外校车驾驶员资格的详细规定相比，条例中简单的五条规定太过笼统，每项条件的检测主体、检测标准、检测程序等技术问题急需地方立法制定实施细则。再如幼儿园的校车司机得很有耐性，且不能卡位、追车，不能急躁，因此由性格冲动、脾气急
17、躁的男性青年司机驾驶实有不妥。更为重要的是，孩子之间免不了会磕磕碰碰，有时候司机还得当护士、调解员，因此对校车驾驶员只要求娴熟的驾驶技能也是远远不够的。目前的立法对校车司机的培训还没有规定，尤其是应急情况的处理、急救知识，此外校车司机还应有教育工作者具备的爱心和责任心。 （三）校车优先权难落实校车的“优先权”，并不是随意制定的一个可遵守可不遵守的倡议，而是经过无数孩子的鲜血和生命得来的一个教训，是一个法律规定。每一辆校车装载的不仅是许多家庭的牵挂，更是社会的希望。车辆在行驶途中自觉避让校车，不仅是司机的义务，更是一种社会责任。在现代社会，自觉维护校车安全，是一个司机，一个公民应有的素质。条例明
18、确规定机动车驾驶人违反本条例规定，不避让校车的，由公安机关交通管理部门处200元罚款。然而让人遗憾的是，条例在很多地方竟然成了一张“白条”，一些社会车辆的司机，明明已经看到了有明显醒目标志的校车，却视而不见，更有甚者不仅不让道避让，还和校车争先恐后。2012年4月18日厦门网记者林信俊就厦门已上路的校车是否享有“优先权”的问题登上莲岳学校的校车进行体验。在近1个小时的路程中，不论是在路中正常行驶、等红绿灯或车流阻滞，几乎没有车辆主动避让校车。在仙岳隧道，校车以40公里/小时左右的速度平稳通行。可先后有2辆轿车、1辆货车强行变道超越校车，逼得校车只好减速。塘边往乌石浦的途中，校车被堵。在此期间，
19、连续有三四辆小车为赶时间，直接开到校车前面，有车甚至摁喇叭催促。只有快到枋湖时，一辆白色轿车见有校车经过，减速避让林信俊：校车“优先权”规定厦门收效甚微，厦门商报2012年4月18日。在这样的环境中，具有“优先权”的校车不仅享受不到优先，反而为了保护学生们的安全，主动避让，让其他车辆优先。这不仅是校车的尴尬，更是国家条例的尴尬。怎么能够让社会树立起一种共识呢？大家都很关心“校车安全”这个问题，可是真正轮到自己的时候，会不会选择停下车来礼让校车呢？这是知行不能合一的事情，恐怕是一个很漫长的过程。三、校车安全立法新构想“特事特办”下出台的条例存在一些问题是在所难免的，针对上述问题，笔者通过查阅相关
20、资料，对比研究世界几大国家的校车制度，借鉴国外的一些先进立法经验，并结合中国实际国情，参考国内知名学者的一些观点，提出了进一步完善校车安全立法的新构想：（一）发挥政府主导作用，构建校车运营新模式校车具有纯粹的公益属性，购买与运营资金应由政府财政埋单，政府的责任不能因“政府主导，社会参与的多种方式”而弱化，而应更多发挥政府的主导作用。既然下决心解决校车问题，就要力争做得更好，让校车成为孩子们免费乘坐的“特权车”这里的“特权”不仅指校车在道路上拥有诸多交通特权，而且指免费乘坐校车是义务教育阶段学生的一项“特权”。去年年底，甘肃省庆阳市委、市政府决定停止2012年公车更新计划，将预算资金全部用于购置
21、标准化校车。笔者认为，庆阳市的做法值得其他地方政府效仿，尤其是有条件的东部省份更应出台相应的地方立法，先行试点解决购置校车的资金问题。对于中西部贫困地区的校车资金问题，中央政府要下大力气，可以借鉴美国校车资金的解决方案，建立国家校车专项基金。一方面将校车资金纳入公车开支，按上年度“三公消费”的比例在预算中分配专项财政拨款，并保证校车资金的比例相对稳定；另一方面鼓励福利彩票等慈善基金支持校车事业。有了政府的财政支持以及社会力量的捐助，用于购买、租赁、运营、维修校车的资金就有了基本的保障。校车运营最大的难题是运营成本高、空载率大、事故责任难界定。我国的校车管理走向规范应建立一种“营运人”制度。营运
22、人是指依法经政府部门审批而享有校车运营权，为学生提供校车服务的法人。可以是一种类似公交公司的管理模式，校车运营与风险由校车营运人独立承担。运营资金可以借鉴美国政府支持校车公司的做法，对于大型的校车服务公司，中央和地方政府给予税费方面的优惠政策；校车在保证学生上下学的前提下，可以从事一般的客运活动，来减低校车空载率，增加效益。这种专业提供校车服务的“营运人”制度不仅权利义务明确、责任清晰，也会有助于校车事故的善后处理。在国内校车安全理论研究方面的学者启发下，我提出了如下方案（如图一所示），中央和地方财政应按上年度各自“三公消费”的比例在预算中分配拨款，统一纳入国家校车专项基金；由县级人民政府根据
23、本行政区的需求申请使用国家校车专项基金向校车生产企业采购校车；校车交由通过政府招投标确定的校车服务公司（即营运人）负责运营，校车营运人为学生提供校车服务应与学校和家长签订三方协议。签订协议可以明确各方的责任，校车事故发生后校车营运人将承担主要责任，并由强制投保的保险公司办理理赔；学校在其过错范围内承担补充责任；由于校车质量问题引发的事故，可由校车营运人直接向校车生产企业追偿。（二）建立校车司机职业规范，完善驾驶员培训制度对于校车驾驶员的选拔，我国立法应遵循“高标准，严要求”的原则。政府要重视校车驾驶员的选用工作，应当制定相应的实施细则对其任职资格和条件、工作内容和程序做出详细规定，尤其是幼儿校
24、车应当尽量安排有爱心和责任心的女性司机驾驶。同时有必要将校车驾驶员作为一种新职业加以规范，应该规范其门槛、收入、培训和考核等，就像教师、公交车司机等职业，建立完善的管理制度。对于校车驾驶校车的培训，应建立常规管理制度。驾驶员在上岗或被聘用前必须参加并通过当地教育主管部门主办的培训，培训可以借鉴国外先进的“双环扣”培训模式 杨挺：“双环扣”中小学校车驾驶员培训模式初探，继续教育研究2009年第三期。，培训内容不仅要有驾驶技术等专业技能培训，还应包括校车的安全运行、学生管理、道路交通法规、紧急事件处理、残障学生护理等，同时也要重视稳定的情商训练和良好的职业道德教育。培训形式既要包括理论培训，也要包
25、括实践培训。另外上岗或被聘用后也必须参加并通过类似的定期培训，如每学期开学前组织集中培训，并在年审时予以考核。年审中发现不合格的驾驶员要予以辞退。（三）明确规定儿童优先原则，保障校车行驶特权待添加的隐藏文字内容1校车优先通行不是一个简单条文，而是一种导向，旨在引导全社会树立了儿童优先和教育优先的理念。首先，校车是服务于教育的，只有全社会都能为教育发展让路，都能树立起儿童优先、教育优先的理念，那么我们的国家才希望。其次，儿童是未来社会的建设者，儿童的命运就是民族的命运。关心儿童的命运就是关心民族的命运。所以说孩子的生命安全超过一切最有价值的财富。因此校车安全管理条例有必要明确规定“儿童优先”的原
26、则，将其明文写入条例，这不仅有助于今后全社会更加重视儿童教育事业，也为校车的优先权提供直接的理论依据。既然是“校车之痛”带来了“校车优先”，那么希望“儿童优先”不要再用“痛”才能换来。同时也必须加强“校车优先”的法律宣传教育，在全社会倡导：主动避让校车是一个公民应有的素质。要充分认识到一个坚持“儿童优先”的国家，一个“呵护未来”的社会，才会拥有美好的未来。儿童应该是社会一切福祉的最先享受者，一切灾难的最后蒙受者。有了儿童美丽的笑容，社会文明之花才能绚丽绽放。我国政府高度重视校车的安全，在法律上为校车通行提供了优先权。校车可以在交警指挥下优先通行，可以行驶公共交通专用车道，可以优先停靠这时后方车
27、辆应当停车等待。然而目前的立法仅仅是一个行政法规，立法层次较低，因此这些规定需要有相应的配套措施，在道路交通安全法中应当制定其他车辆靠近校车时的各种交通规则，社会车辆的司机必须像遵守其他交通规则一样严格遵守避让校车的规则。如校车运载学生在公共交通专用车道行驶，校车与公交车谁更优先？校车与政府公务车辆谁更优先？妨害校车优先通行的行为如何处罚？笔者认为，既然校车要优先就应比公交车和政府公务车更优先，要保证校车安全就应提高校车安全等级，加大对违法行为的处罚力度。这些问题都有必要通过修改道路交通安全法予以解决。结 语校车安全问题政府虽然出台了新法规，但两个多月以来仍然发生了数起重大校车事故，这样的现实
28、值得我们深思。文章以校车安全管理条例为视角，分析了“特事特办”下的校车立法存在的问题，并提出了自己的一些见解。除此之外，校车的多头监管制度也存在很大的弊病，尽管草案通过细化职责，较好地体现了“各司其职”的原则，但如此长的管理链条，还是不免让人担心会出现“九龙治水”、“十几个部门管不好一辆校车”的情况。这将是今后校车安全管理制度研究的重点。但是由于自身知识不足，能力有限，再加上时间仓促，资料分散，论文在探讨广度和深度上还是远远不够的。在以后的工作中，我将继续关注校车安全，以期能为我国校车制度的研究贡献微薄之力。参考文献：1张晓永,孙林,张长青,郑翔.交通运输法M.北京:北京交通大学出版社.200
29、8.2雷万鹏,徐璐.农村校车发展中的政府责任J.中国教育学刊.2011,(1).3张洁.国内几大城市校车工作管理经验研究J.教育科学研究.2010,(9).4安晓敏.美国中小学校车制度及其对我国的启示J.外国教育研究.2011,(4).5赵慧君.美国中小学校车政策体系及其启示J.外国教育研究.2011,(5).6耿益群.国外校车运营和管理状况及特点J.教育科学研究.2010,(9).7丁芝华.论校车交通安全的立法干预J.重庆交通大学学报.2009,(12).8丁芝华.我国校车安全管理的现状、问题与完善对策J.智能交通.2010,(4).9丁芝华.发展我国校车市场的关键路径:立法先行J.法庭科学.2010,(1).10丁芝华.美国的校车安全立法研究J.海外观察.2010,(1).11丁芝华.美国校车驾驶员立法研究J.交通企业管理.2009,(4).12丁芝华.美国的校车让停法推介J.交通企业管理.2008,(12).
