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1、灾后民事法律问题求解 标的物毁损了，但法律关系仍在。援助不能以牺牲整个交易规则和经济秩序为代价。 6月2日，医生龙元林从彭州的灾民安置点返回白水河龙门山镇，去看看他的家。他的诊所和楼房都在地震中倒塌成为废墟。 和大多数从劫后余生，决心重建生活的灾民一样，政府补偿、财产权利保护等问题，成为龙元林最为关注的问题。 前所未有的自然灾害，使得这些事务的处理相当复杂。我国现行的基本民事法律法规，多制定于自然和平状态。而汶川大地震强度之大、受灾人数之众、地域之广，使得这些法律制度设计的适用条件发生了改变。 西南政法大学（以下简称西政）从5月21日起，组织专家，研究灾后重建中涉及的民商法律问题，如收养、继承
2、、财产处理等等，以期为最高决策者提供参考。“所有灾后重建事务的处理，要纳入法制轨道，国家应该对此早作预见，并进行立法规范保护，才能更好地维护广大灾民的合法权益。”西南政法大学副校长刘俊说。 按揭房灭失 西政这次共组织了十多个民商法专家，对灾后重建的民事法律问题进行系统研究。这些研究意在推动建立对特大自然灾害具有普适性的立法。 西政这次提出十个方面的法律建议及一部法律草案，刘俊表示，最难的一块是公民民事财产权利。 与唐山大地震不同，当时绝大部分房屋没有产权，更未有按揭制度，政府处置也相对简单。汶川大地震灾后安置棘手之处在于，近15年来中国已形成的庞大的国民不动产产权。 据公开的数据，汶川大地震已
3、造成房屋倒塌546万余间，严重损坏房屋593万余间。这些房屋牵涉到不同形态的产权状况，其产权人也面临不同的困惑。 龙元林的诊所拥有完全的房屋产权，他2006年购的居住房办的是按揭贷款，首付五成，贷款期限15年。他已去镇指挥部登记了自己的财产信息，但他的问题没有得到答案，“现在房没得了，银行按揭款还要支付吗？” 5月23日，中国银监会曾发出紧急通知，通知指出，各银行业金融机构要根据金融企业呆账核销管理办法（2008年修订版）的规定，对于借款人因本次地震造成巨大损失且不能获得保险补偿，或者以保险赔偿、担保追偿后仍不能偿还的债务，应认定为呆账并及时予以核销。 这份文件在很多人理解中，灾民未付的按揭房
4、的贷款将予免除。但这份文件如何操作，目前还没有详细的规则出台。 刘俊认为，银监会这个决定令人欣慰，也符合公众的朴素想法，但在法律上，东西买了，钱也付了，你的东西丢失，不能找卖东西的人买单，即使特殊时期，也不能认为这个规则是无效的。 按法律规定，不动产灭失的风险，由产权所有人承担。如果开发商未将产权转移至购房者，即使已居住，也应由开发商承担，反之，则由购房者承担这个风险。 刘俊称，标的物毁损了，但法律关系仍在，如果灾民无力偿还，政府可通过建立另外的救济途径来解决，因为援助不能以牺牲整个交易规则和经济秩序为代价。 西政民商法系教授谭启平则提出另一种观点， 他认为特殊时期应不能按照正常时期的法律来严
5、格执行。 谭启平认为，购房者按揭贷款所获得的房屋产权并不完整。消费者按揭购房后，房屋产权证由银行保管，购房者一旦不能归还按揭，银行对相关房屋有处置权，另外银行通过这个业务，还可取得相关利息。 “因此风险全部由购房者承担，是不公平的。”谭启平说。此外，房屋毁损后，购房者的土地使用权还存在，这部分价值，银行也可以利用进行折价、清偿。 他对银监会那份文件的意见是，该文件并不具行政强制执行力，各金融机构可做参照，另外呆账核销只是银行内部记账方式，对债务人有保密性。 谭启平说：“银行在目前可以不追收，以后等灾民有了偿还能力，银行照样可以要求其返还，因此这个决定不必然构成法律债务的免除。” 他认为，政府应
6、出台明确的政策，让灾民的相关债务得到真正免除。 埋藏物、无主物、无主债权 除了房屋，灾后重建的财产权问题还涉及很多方面。 一个情况是，现在越来越多被统一安置的灾民不断返回原址，挖掘自家埋于废墟的财物。什邡抗震救灾指挥部后勤保障组一位负责人对记者证实，该市安置的5万余灾民中，每到白天，就有很多人返回住地，去找原来的家或财物，晚上又返回。 有学者指出，地震灾区本身有很多有形物品，包括金银首饰，应建立统一上交、保管的制度。如允许在灾区现场随意挖掘物品，将对今后处置不利。 谭启平建议，在灾区找东西或挖掘掩埋物，应由公安机关，或授权部门、单位在场监督，并建立对物品的登记工作。其中物品价值比较大，临时又不
7、能提供证明的，要有一个确认程序，如在一定时效内无人认领的，则按无主财产处置。 另一方面则是债权债务处理的身份问题。据国务院新闻办6月2日发布的消息，四川汶川地震已造成69019人遇难。这些遇难人群中，不排除很多是民事权利主体。这些死亡人员的继承人，可能对父母有哪些存款、金融凭证、在哪个银行、或多或少无从知晓。 刘俊认为，对此应建立特别的救济渠道和救济程序，对无主财产处理，查询，只要能证明继承关系，银行应该提供查询，经核实后，应当予以补办或出具相应权利凭证。 有学者建议，“同时还要加强对银行内部凭证的监控，防止修改或毁损凭证。” 在保护灾民财产权利的同时，灾民对于国家的救助也怀有期待，国家怎么补
8、助，也需要出台妥当而谨慎的政策。 “这也是复杂的问题，需要组织专家进行深入研究。”谭启平随便举了一个例子，如一个单位买了50亩地，土地使用期限是50年，只用了10年。地震后重建，需要这50亩地，对那40年土地使用权怎么处理？ 财产赔付一个关健问题是资金。西政专家组提出的一个建议就是，灾后重建，要坚持灾民自救为主，国家扶持帮助为辅，吸引社会力量介入的原则。 “国家的钱是纳税人的钱，有其开支规则，对自然灾害国家有责任站出来，但不能包办，也包不起。所以要高度引导灾民建立自救重建的主体意识。这对今后良性制度运行将会产生巨大的力量。”刘俊说。 对于这次争论很大的保险问题，刘俊认为地震属不可抗力，在商业保
9、险机制下，任何公司都无法面对这么大灾害保险赔付，承担不起，全世界都是如此。 他建议，政府在今后可设一个地震险种，并建立相应的基金及配套制度，形成政府、保险公司几方共同负担的机制。 “三孤”与收养制度拓展 地震之后，“三孤”人员的去向及今后生活受人关注。西政专家组对此也做了研究。 民政部统计，现已确认124位孤儿、孤老和孤残人员，其中包括70多名孤儿和40多名孤残老人。 为保证三孤人员的基本生活，中央财政已经决定补助给“三孤”人员每人每月600元，补助期限为受灾群众转移安置期间的3个月之内。这些“三孤”人员已安排在重庆地区、成都地区和周边几个地区的福利院暂时生活。 民政部表示，如果“三孤”人员数
10、量继续增加，在四川省安置不下的情况下，民政部将会在四川周边的省份，比如甘肃、宁夏等省区的福利院进行安置。 四川省民政厅一位官员说，近段时间，各个办公室都接到大量咨询收养问题的电话，大多想收养孤儿。这些收养人大都有一些附加条件，如年龄要小、健康。然而这次地震中，孤残和孤老占了相当的比例。 学者们认为，扩展现行的收养制度势在必行。 根据法律规定，法律收养制度一旦形成，养父母便与养子女关系形成与亲生子女一样的权利义务关系，且有财产继承权。这让很多人从感情上不能接受，从而对收养存在疑虑。 另一方面，收养一个残疾人，对一般的家庭是个沉重负担，难以承受，公众需要一个恰当的方式表达爱心。 对此，刘俊认为，可
11、建立一个认养制度，使“三孤”人员与认养家庭不形成法律关系，在法律上没有义务，容易使很多人跨出这一步。 “国家在当中的责任，是建立针对“三孤”的福利院，把他们今后的基本生活负担起来，相当于兜底，同时，鼓励认养，不一定到家庭中来，可以一对一提供必要的生活物质帮助，并定期看望、交流，从而把社会援助通道打开，形成有钱出钱、有力出力的局面。”刘俊说。 另有一些机构和企业也提出要集中领养孤儿。这固然是一件好事，但有学者担忧，单个的机构不可能有那么多精力去一对一地关心“三孤”人员的生活。 谭启平建议，可以设立一个双收养制度，在公司收养的基础上，可以允许社会公众再认养，可以是定向的一对一，也可一对多。这样就发动起整个社会的力量，能一并解决“三孤”人员的收养问题。 西政已准备将建议和草案稿报国务院及抗震救灾总指挥部。刘俊表示：“灾后重建涉及诸多方面，将有许多的政策出台和特事特办方案，在此情形下，由国务院制定位阶较高的行政法规，将使相关政策真正做到有法可依。”说。 （本文编辑 杨子云）
