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1、论虚假陈述民事诉讼前置程序之必要性及其前途 摘 要 在当前时空背景下，证券虚假陈述民事赔偿诉讼中设置前置程序是否仍然必要，仍旧是个值得探讨的问题。在总结和反思已有学术讨论的基础上，从实践和法理的角度出发重新审视前置程序的利弊及其必要性。设置前置程序的必要性已大不如前，逐步改进直至完全取消前置程序已成为必然。在逐步改革直至取消前置程序的过程中，一些之前暂时隐匿的问题也会随之显现，处理好这些问题对于维护良好的证券市场秩序，保护投资者的利益有着重要意义。 关键词 虚假陈述 民事诉讼 前置程序 前途 作者简介：刘路英，厦门市湖里区人民法院。 中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-059
2、2（2013）11-278-02 关于证券市场虚假陈述的民事赔偿责任，最高人民法院分别于2002年1月15日与2003年1月9日发布了关于受理虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知（以下简称通知）及关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定（以下简称规定）两个司法解释。通知第2条规定，人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为，须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并做出生效处罚决定。而规定的第2条则要求若投资人以自己受到虚假陈述侵害为由，对虚假陈述行为人提起民事赔偿诉讼不仅要符合民事诉讼法第108条规定的要件还要有有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书
3、作为依据。前述规定对投资者提起民事赔偿诉讼设置了一定的前置条件，即需有关机关先对虚假陈述行为作出行政处罚或者刑事处罚，然后投资者才能依照生效的刑事处罚或者行政处罚决定提起民事赔偿诉讼。该司法解释出台至今已近十年，时过境迁，当下的证券市场环境和司法环境与十年前相比已经发生了很大的变化，那么在现今的时空背景下，在虚假陈述民事赔偿诉讼中，设置前置程序是否仍然必要，若无必要又该如何解决？本文将围绕上述问题展开初步探讨。 一、虚假陈述民事赔偿诉讼中是否应设置前置程序 在已有的学术讨论中，认为应在虚假陈述民事赔偿诉讼中设置前置程序的理由主要有以下几点：首先，前置程序可以防止滥诉，避免发生诉讼“爆炸”，节约
4、有限的司法资源。考虑到现阶段我国证券市场虚假陈述时有发生，如果没有设置民事诉讼前置程序这一屏障，案件数量可能很大，将对有限的司法资源造成巨大压力，因此，设置该程序是非常必要的。其次，设置行政前置程序可以减轻原告的举证负担。由于证券市场具有很强的专业性和技术性，一般的投资者对整个证券市场的了解都很有限，更遑论让其对被告是否存在虚假陈述行为承担举证责任。再次，前置程序为法官的判断提供依据，以弥补法院在专业知识上的不足，避免法院判决与行政裁决出现冲突，有利于司法的统一性及社会秩序的稳定。 反对设置前置程序的理由则主要有以下几个方面：首先，设置行政前置程序可能在实质上剥夺了受害人的诉权。其次，前置程序
5、不利于法院及时惩处民事侵权行为，可能会延误投资者索赔的最佳时机。一方面，由于被行政处罚的对象很有可能成为虚假陈述民事赔偿诉讼的被告，面对即将到来的因败诉引发的巨额赔付，被处罚对象势必会采取各种手段尽量的逃避和拖延证券监督管理机构作出有效的裁决，如提起行政复议，行政诉讼等。由此导致的后果是使虚假陈述案件的讼期久拖不决，引发诉讼经济问题，使受害者，尤其是中小投资者不得不仔细权衡提起民事赔偿诉讼的成本和收益。另一方面，行政处罚决定一旦执行，巨额的罚款将使被告陷入经济困境而无力进行赔偿或者被告在受到行政处罚时，利用各种手段技术性的转移财产，此时投资者或许都将面临赢了官司却仍然无法获得赔偿的尴尬局面。权
6、衡利弊，从实践和法理的角度出发，笔者认为在当前的时空背景下，在虚假陈述民事赔偿诉讼中设置前置程序的必要性已大不如前。首先，对于诉讼“爆炸”问题，行政前置程序的设置并不能从根本上解决因虚假陈述而导致大量侵权赔偿案件的发生。其结果只不过是暂时将法院的皮球踢给了证券监督管理部门，法院的司法压力转移到了行政执法中，同样会使证券监管部门的工作量大增，执法效能大打折扣，耗费行政资源。其次，经过十年的发展，中国证券市场日渐走向成熟，证券市场更加公开透明。通过新闻媒介的作用，信息传播更为迅速，投资者获取信息的途径也随之增加，投资者对证券市场的了解已今非昔比，维权意识极大增强。投资者对虚假陈述行为的举证能力也随
7、之提升，在民事诉讼中证据的取得并非一定要依赖证券监管部门作出的处罚决定。再次，从法官队伍建设来说，当初设置前置程序的理由之一就是法院缺乏对证券侵权案件的审理经验，设置行政处罚前置程序可以弥补法官在专业知识上的不足。该理由在当时很具有说服力，但是十年后的今天，法院对证券侵权案件的审理已积累了相当的经验，通过公开选拔的方式已使越来越多高素质的人才进入了司法系统，经验、人才的缺乏已不再是阻碍法院受理虚假陈述民事赔偿诉讼的主要障碍了。复次，随着经济的发展，人们对社会法治的要求越来越高，政府也逐渐开始注重法治社会的建设，而在法院受理民事诉讼前设置行政处罚前置程序的规定很显然违背了法官不得拒绝裁判这一法治
8、社会基本的法律原则。保障法制的统一和尊严，保证司法独立必须减少行政权力对法院独立行使审判权的影响和干预，法律的制定和实施更不能只追求政治效果而牺牲法律效果和社会效果，法治社会的建设应在坚持法律至上的前提下，寻求法律效果，社会效果和政治效果的统一。 如上所述，十年前最高人民法院关于虚假陈述民事诉讼设置前置程序的规定已明显不符合当前证券市场的发展需要和广大投资者对司法救济的期待。事已至此，那么前置程序的前途将走向何方，摆在其面前的选择有两种：其一，进行改进，结合实践中存在的问题对前置程序的一些具体规定进行改进完善，如前置程序范围的扩大。其二，彻底取消前置程序。笔者认为应采取渐进的方式寻求该问题的解
9、决，近期先对该程序进行改进，以适应当前的证券市场和司法环境，设置一个过渡期，待时机成熟时，再一举取消行政前置程序。那么，近期来看，前置程序该如何改进，将来取消前置程序又会产生哪些问题，该如何解决这些问题？下文将对此分别论述。 二、虚假陈述民事赔偿诉讼中前置程序的改进 对于现有行政前置程序可以从以下几个方面着手改进。首先，改绝对前置程序为相对前置程序，只要投资者有足够充足的证据能够证明存在虚假陈述行为，法院就应该受理，而不需要证券监管部门作出的处罚决定。其次，扩大前置程序的范围。最高人民法院的通知和规定中可以作为投资者提起虚假陈述民事诉讼的依据仅限于有关行政机关的行政处罚决定及人民法院的刑事裁判
10、文书，这样的规定无疑大大限缩了投资者提起诉讼的空间，将大量民事赔偿诉讼拒于法院裁判之外。因此，可以将行政机关作出的责令限改通知、处理意见、检查公告、人民法院作出的有罪判决、证券交易所的公开谴责，公开通报、证券行业协会作出的处分意见、证券欺诈自我更名的工作文件等也纳入前置条件的范围。再次，对于虚假陈述的被告人范围，不应局限于直接受到行政或刑事处罚的主体，投资者只要有证据证明其他主体也有参与虚假陈述的行为，就可以对其提起民事赔偿诉讼。 三、取消虚假陈述民事赔偿诉讼前置程序面临的问题及解决 当初最高人民法院规定前置程序的目的在于防止可能出现的诉讼爆炸，股民滥诉，法官专业知识不足，司法资源紧张及法院判
11、决与行政处罚决定冲突等问题。将来随着前置程序的取消，这些暂时隐匿的问题也会再次浮现。因此，对于前述问题解决途径的探索也显得尤为重要，以下是笔者对此问题的一些思考。 （一）诉讼爆炸和滥诉问题 针对可能出现的滥诉现象可以借鉴我国公司法中关于股东对股东大会，董事会决议提起无效之诉，法院可以要求股东提供担保的规定，在股东提起虚假陈述民事赔偿诉讼时，法院可以根据案件的具体情况决定是否要求原告提供担保，通过提高败诉的成本来防止投资者轻易提起诉讼。对于诉讼爆炸问题，我国目前尚未规定集团诉讼，但可以尝试采用公共机构支持诉讼的方法来解决这一问题。具体的做法可以是成立散户代表代理机构，代表投资者出席股东会、提起诉
12、讼、参与上市公司的治理。这种公共机构支持诉讼的模式在很多证券市场都有先例。如我国台湾地区证券市场就设立了名为“证券投资人及期货交易人保护中心”的公共非营利组织（NPO），可以由20人以上证券投资人或期货交易人授予投保中心的仲裁或诉讼实施权，再以投保中心的名义向法院提出相应的诉讼。如果以公共机构支持诉讼作为引导证券民事诉讼案件中集体诉讼的突破口，就可以在不需要对目前证券投资者诉讼制度进行大规模改革的情况下，以较小的成本来实现集体诉讼的目的。 （二）法官专业知识有限的问题 对此可以建立由金融监管机构工作人员、法学院校教师和金融机构工作人员组成的专家库，当法官遇到无法解决的专业问题时就可以从专家库中
13、随机挑选若干专家作为人民陪审员参与到案件的审理过程中。另外，也可以在法院中设立专门处理关于金融行业纠纷的法庭，如上海浦东人民法院成立了金融法庭。 （三）如何协调法院判决与证券监管部门处罚决定之间的关系 如果投资者提起民事诉讼前，证券监管部门已认定存在虚假陈述的事实并作出了处罚决定，那么法院在受理民事诉讼时应认可该生效处罚决定的效力，将其作为裁判依据。被告若对此前证券监管部门的处罚决定有异议，自然可以通过行政复议，行政诉讼的方式寻求救济。这样既可以保证行政和司法的统一，也提高了诉讼效率。如果证券监管部门认定虚假陈述事实不存在，则法院不必依照前者的认定作出裁判，而应根据案件的具体情况结合原被告双方
14、提供的证据对事实进行认定，依法作出判决。此时，证券监管部门的认定仅作为法院裁判过程的参考，从而减小因证券监管机构对虚假陈述的事实认定出现错误而使投资者处于不利地位的可能性。 不可否认，证券虚假陈述民事赔偿诉讼中设置的前置程序在证券市场尚不成熟，司法环境仍待改善的情况下有其存在的必要性。但随着我国法治社会的建设，法律法规的不断完善，证券市场日趋成熟，前置程序的逐步改进直至最终取消已成为必然。 参考文献： 1周险.我国证券民事侵权诉讼前置程序的反思.南方冶金学院学报.2005（2）. 2刘佳佳，叶芬良.证券民事赔偿诉讼之受案范围与前置程序探析.理论界.2006（4）. 3何江文.反垄断民事诉讼中是否应设置行政前置程序兼评最高院司法解释.http：/ 4张娜.证券虚假陈述民事诉讼的前置程序研究.法制与社会.2010.
