北京市社会发展滞后问题研究终稿(童华键).doc

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1、北京市社会发展滞后问题研究从社会收入分配政策的角度中国政法大学政治与公共管理学院09级行政管理硕士研究生童华键2011年1月3日摘要：社会发展的本质是人们从经济发展中合理共享价值，具体到政策领域体现为一系列的社会收入分配政策，如福利政策、社会保障和公共服务的均等化。判断社会发展和经济发展是否协调可以从民众是否从经济发展中实现良性的价值共享来体现，也即社会收入分配政策是否公平合理。当社会收入分配政策不公平合理时，社会发展便会滞后于经济发展，长此以往将导致社会问题和社会矛盾丛生，严重影响社会和谐稳定和经济健康发展。北京市须正视社会发展长期滞后于经济发展的现实，着力加强和完善社会发展规划，建立公平合

2、理的社会收入分配制度，促进经济社会协调发展。关键词：社会发展 福利政策 社会保障 公共服务均等化前 言2010年夏笔者参与北京市委市政府信访办公室信访矛盾分析研究中心委托中国政法大学危机管理中心主持的北京市重大课题北京市社会发展研究科学编制“十二五”规划 减少经济发展的社会代价的调研工作，参与撰写总报告，并独自撰写其中一份分报告，为本文的分析提供了许多重要素材。笔者在撰写该分报告的过程中受到导师翟校义老师的悉心指导，从而为本文提供了宝贵的分析思路。信访矛盾分析研究中心的王凯师兄和刘柏志老师也为报告的撰写提供了非常重要的支持。在此谨向他们表示衷心的感谢！目 录一、问题的提出1二、问题的分析2（一

3、）理论探讨社会发展滞后于经济发展的原因及弊端21.社会发展滞后于经济发展的原因22.社会发展滞后于经济发展的弊端23.社会经济协调发展的实质是建立公平合理的社会收入分配制度3（二）现实分析北京市社会发展严重滞后的实证分析41.北京市在历次五年计（规）划指导下的传统经济发展模式是造成社会发展严重滞后的根源42.北京市社会发展严重滞后的表现及其弊端5（1）福利政策不健全5社会福利事业发展迟缓5保障性住房政策不能满足市民需要7（2）社会保障与社会需求存在巨大差距8养老问题存在巨大缺口8城市居民最低生活保障制度存在巨大漏洞9社会保障在城乡之间和不同人群之间差异明显10a.社会保障在城乡之间差异明显10

4、b.社会保障在不同人群之间差异明显11（3）公共服务供给不足与分布不均等问题突出11近年基础教育资源出现供给不足的问题12区域之间公共医疗服务不均等问题突出13（4）社会发展滞后及社会管理水平不高使社会矛盾加剧和累积16三、结论和展望17北京市社会发展滞后问题研究从社会收入分配政策的角度童华键一、问题的提出改革开放30年来，北京市快速的工业化和城市化进程为实现未来建设“世界城市”的长远战略目标打下了初步的基础，然而，北京市在发展道路上也背负了沉重的负担。作为后发国家的中心城市，北京市要赶超世界一流城市的发展水平，必然在发展政策上倾向于在较长的时期内集中有限的资源用于经济建设，从而不可避免地相对

5、忽视除经济建设之外的各项社会建设，同时社会物质财富的再分配在较长的时期内也倾向于生产性的投资，相对忽视对消费的合理分配，以图尽快度过这一“资本原始积累”阶段。作为一个发展中大国的首都，国内现代化进程中产生的各种矛盾和国内外敌对势力的活动将选择北京作为主要的汇聚中心。这样一来，一方面由于长期以来政府专注于经济建设和生产性投资，忽视了对社会收入进行合理公平地再分配，导致了社会发展长期滞后于经济发展，产生了一系列较为严重的社会问题，如不合理的制度安排所导致的教育、住房、医疗、养老等关系群众切身利益的社会不公平矛盾愈演愈烈，对北京市经济的持续健康发展造成了不可忽视的威胁。另一方面，作为国家首都的北京市

6、，是国内外各种尖锐复杂矛盾的汇聚地，使北京市在本已矛盾重重的发展道路上面临更多难以预知的风险。亨廷顿在其社会稳定理论中提出，“现代性产生稳定，现代化引起不稳定”，传统社会向现代社会转型中产生的广泛的社会动员、伴随期望值升高的挫折感的增强、社会流动等等使现代化进程中充满了各种冲突，但亨廷顿提出共产主义国家是个例外，个中原因不辨自明，新中国成立以来在正常的现代化进程中并没有发生大规模社会动荡（文革除外）也的确证明了亨廷顿的论断。但科塞的社会冲突理论指出须通过一定的“安全阀”对社会冲突加以释放，以及对冲突进行制度化的宽容是缓解社会冲突，保持社会稳定的重要机制。然而，我国特有的体制在目前并未提供一套完

7、善的“安全阀”和“宽容体系”来保持社会稳定，由于意识形态和“行政习惯”等诸多因素的影响，执政者仍是采用保守的高压政策以及民众“习惯性”的隐忍来维持暂时的社会稳定，在“宽容体系”建设方面短期不会有较大突破。即便是“共产主义国家”，高压下的稳定也是不长远的，由社会收入分配制度不公平合理所导致的社会发展严重滞后于经济发展的状况如不及时扭转，将给北京市社会和谐稳定和经济社会持续健康发展造成严重的消极影响。经过30年的高速发展，北京市已度过了短缺经济时代，社会物质财富极大丰富，经济社会发展的主要战略应该从全力做大蛋糕转变为一方面将蛋糕继续做的更大，另一方面将蛋糕进行更加公平合理的分配。否则，北京市的社会

8、和谐和经济社会可持续发展将难以为继。转变传统的一味侧重经济建设的发展模式，实现更加公平合理的社会收入分配，以缓解社会发展严重滞后于经济发展的现状，需提上执政者的政策议程。二、问题的分析（一）理论探讨社会发展滞后于经济发展的原因及弊端1.社会发展滞后于经济发展的原因经济发展从物质匮乏阶段（也即增量改革阶段）到物质富足阶段的转变过程中，社会发展政策没有及时做出顺应社会变迁的调整是造成社会发展严重滞后于经济发展的政策根源。一般说来，经济发展与社会发展的关联度是极高的，但从经济发展的不同阶段看，经济的发展并非必然带来社会的同步发展。在物质匮乏时期，无论经济发展和社会发展都缺乏发展所必须的基础设施和条件

9、，民众的基本消费需求也难以保证，通过集中政策资源进行长期的广泛的基础设施建设和产业投资可以极大地促进经济发展，同时为社会发展提供了基本的保障和动力，因此在经济发展的增量改革阶段经济发展会自动地带动社会发展，产生正向刺激作用。在物质生活水平由短缺转为相对富足时，由于资本的扩张性、市场失灵和转型阶段体制的漏洞，传统的经济发展模式的弊端逐渐显露，收入差距、贫富分化不可避免地加速，亨廷顿描述的由传统社会到现代社会之间的转变过程中（即现代化）产生的社会不稳定因素逐渐显现，民众的挫折感和心理失衡增强，此时经济发展对社会发展的正向刺激作用就会逐渐减弱，造成社会发展与经济发展的差距逐渐拉大。我国改革开放进程中

10、的增量改革阶段过后，收入差距带来的民众心理失衡和社会稳定隐忧也和GDP的数字一起增长。政府的经济社会发展政策没有对社会收入分配制度及时进行顺应时代变迁的调整，是造成社会发展严重滞后于经济发展的政策根源。2.社会发展滞后于经济发展的弊端后发国家为了赶超先进，实现跨越式发展，往往在短期集中大部分资源用于经济建设，这在一定时期内，可以推动经济社会的全面发展。可随着经济发展的不断深入，对社会发展的忽视导致了社会发展的严重滞后，产生了广泛的社会问题，最终影响经济发展，拉美国家和菲律宾就是典型案例。拉美国家曾经历过1970年代经济高速发展的黄金期，可在进入人均GDP1000美元的阶段后，没能适时调整发展策

11、略，社会发展严重滞后于经济发展，产生大量的失业、贫困、犯罪问题，陷入“拉美陷阱”，国民财富总量急剧增长的同时，掩盖了财富分配严重不公的现实。 吴国平：拉美人均GDP 达到千美元后究竟出了什么问题从“拉美病”或“拉美化”谈起，领导之友，2005年1月，第37页。巴西从1968年开始经过6年持续的经济增长，到1974年人均GDP 达到1140美元，巴西从此甩掉了穷国的帽子。虽然巴西不再是穷国，但与其他富国不同，它是一个有很多穷人的国家，这是巴西学术界流行的一种观点。巴西前总统卡多佐也表示，巴西不是一个欠发达国家，而是一个非正义国家。 张宝宇：巴西经济发展与社会发展关系问题，拉丁美洲研究，2005年

12、2月，第13页。中国上世纪末以来至今贫富差距的不断拉大和基尼系数的不断攀升便是社会发展长期滞后于经济发展的主要表现和弊端。根据世界银行的报道，自2000年开始，我国的基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升，2006年已升至0.496，2007年达到0.48， 李红：浅析当前我国收入分配不公及差距问题，管理学家，2010年第4期，第32页。2010年截至目前已超过0.53左右， 田励平，刘浩：如何看待现阶段我国的贫富差距，经济师，2010年第2期，第78页。这意味着，中国社会的收入分配不公已突破了合理的限度。社会发展的长期滞后严重制约和影响着我国经济的进一步发展和社会的和谐稳定。3.社会经济协

13、调发展的实质是建立公平合理的社会收入分配制度对于社会发展的理解，社会学家韩明漠认为从微观和中观层次上包括人们的健康、卫生特别是社会福利的增长以及经济以外的其他社会生活的发展，如教育、科学、文化的发展等。 王思斌：社会发展与经济发展的关系，中国人口资源与环境，1995年3月，第14页。概括而言，社会发展可以理解为除经济发展之外的人类社会进步的其他表现形态，本质即人类从经济发展中的受益和价值共享。我国大力发展社会主义生产力的目的是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求，经济的快速发展带来社会财富的大量增加，但经济发展和人民群众从经济发展的过程中受益之间有一个具体化的过程，这个过程即社会收入分配，具

14、体包括福利政策、社会保障和公共服务均等化体系等一系列的社会收入分配政策。依据上文对社会发展的理解，实现人类从经济发展中良性的价值共享即实现社会发展，而这一“良性的价值共享”过程具体体现在政策领域即实现社会分配制度的公平合理。由此也可得出结论，判断一个社会是否实现“良性价值共享”可以从其社会收入分配制度是否公平合理来体现。何谓公平合理的社会收入分配制度？不是搞平均主义，不是“养懒汉”，也不仅仅是分享物质成果，关键在于正确处理社会收入分配中公平与效率的关系。浙江大学公共管理学院院长姚先国教授认为，公平包含两个方面：一是任一规则对所有涉及的人一视同仁；二是对竞争能力悬殊的人采取不同的规则，但是在同一

15、规则范围内要同样遵守规则。公平是市场经济的应有之义，没有公平交易、公平竞争，就没有效率。把公平和效率对立起来，并不合理。应根据社会群体的差异性和经济活动的多样化，选择不同的平等标准。但在规则适应范围内，所有人都要平等地遵守相应规则，这是处理效率与公平的关键所在。要用“适度差别”的社会收入分配政策使社会具有永不衰竭的活力。只有实现社会发展与经济发展的协调，实现社会收入分配的公平和合理，才能使广大民众不断从经济的高速增长中得到实惠，才能充分调动人们的劳动积极性。反之，社会将面临全面倒退的危险。（二）现实分析北京市社会发展严重滞后的实证分析1.北京市在历次五年计（规）划指导下的传统经济发展模式是造成

16、社会发展严重滞后的根源从整体看，北京市历次五年规划（计划）指令性和计划性色彩较浓，经济发展占据主导性地位，社会发展目标模糊，社会发展被定位为经济发展的辅助措施。尽管从“六五”开始增加了社会发展内容，但对社会发展重视不够、内容局限在教科文体卫领域，导致与经济发展不相称；即使是在社会发展的项目中也偏重于投资而忽视分配功能；由于对社会发展重视不足导致社会矛盾和社会问题缺乏战略性前瞻预防。 王凯，陈鲲：北京历次五年规划（计划）社会发展内容梳理，该文为北京市委市政府信访办公室信访矛盾分析研究中心课题科学编制十二五规划，缩减经济发展的社会代价分报告。由于我国特殊的政治经济体制，政府宏观发展规划对经济社会发

17、展具有极强的塑造力，在这种长期偏重经济增长和GDP指标的政策作用下，形成了一种以投资促进经济建设，以投资促进社会发展的经济发展模式，社会发展被变相落实成一个个投资指标，成为了另一种拉动GDP的经济增长方式。在百废待兴的短缺经济时代，这种高度集中的政治经济体制和经济发展模式可以在较短的时间内为工业化和城市化打下坚实的基础，社会发展和人民生活质量会随着经济总量的增长而提高，然而到了物质及其丰富的发展阶段，这种传统的发展模式往往忽视了社会发展的本质通过合理的社会收入再分配体系使民众从经济总量的增长中获取应得的收益，共享经济发展的价值。在这种经济发展模式下，北京市社会发展中的问题历来突出和严重。通过对

18、北京市历次五年规划（计划）中所列举的主要问题和困难的统计，发现社会发展方面的问题数量多，比重大，见表1。 表格来源同上。表1 社会发展在五年规划（计划）主要问题和矛盾中的数量及所占的比重规划（计划）名称主要问题与困难的总数主要问题与困难能中社会发展方面的数量社会发展在主要问题与困难中所占的比重“六五”计划5480%“七五”计划6350%“八五”计划6467%“九五”计划6467%“十五”计划8675%“十一五”规划6583%汇 总372670%2.北京市社会发展严重滞后的表现及其弊端依据前文的分析，实现人类从经济发展中良性的价值共享即实现社会发展，而这一“良性的价值共享”过程具体体现在政策领域

19、即实现社会分配制度的公平合理。由此也可得出结论，判断一个社会是否实现“良性价值共享”可以从其社会收入分配制度是否公平合理来体现，具体来说主要包括福利政策、社会保障以及公共服务均等化三个方面。本部分通过数据分析对北京市社会收入分配的这三个方面进行实证分析，说明北京市社会发展严重滞后的现状。最后简要说明由社会发展滞后造成的一些弊端。（1）福利政策不健全北京市的社会发展仍处于“高增长-低福利”的阶段，社会福利体系还极不健全。经济高速增长的奇迹并未创造一个全民普惠的社会福利体系，社会福利水平与经济增速和地方财力远不相称。通过社会福利促进人的全面发展和社会的全面进步，乃是全民共享改革成果在当前形势下最迫

20、切的愿望。随着物价指数、居民收入水平以及北京市财政收入的提高，社会福利体系也亟待完善。构建普惠式的社会福利体系，并从传统意义上补偿性、救助性的福利向发展型的福利体系转变，将是推动社会全面发展的必由之路。以下数据反映了北京市目前福利政策的情况：社会福利事业发展迟缓如图1所示，福利企业数量总体呈减少趋势，残疾职工的就业人数也总体呈减少趋势。几乎每年减少的福利企业将不能满足日益增加的残疾人的工作和生活需求。见图1和图2。 根据北京市统计局提供的数据整理得出，见北京市统计信息网。社会收养性单位发展迟缓，相关的政策扶持力度不够，不能满足收养人数快速上升的需要。见图3和图4。 同上。通过图3和图4的比较可

21、知，社会收养性单位在19952004年间基本维持在统一水平线上，甚至还经过一个“低谷”，而收养人数则呈快速上升的趋势，两者反差明显，福利政策供给不足的问题比较突出。当前北京市的社会救助水平过低，导致弱势群体丧失发展机会。长期的福利政策供给不足势必导致弱势群体更加弱化，社会分化更加严重。保障性住房政策不能满足市民需要根据2010年4月5月国家统计局北京调查总队做的一项调查显示，只有28.2%的居民对近年来北京市保障性住房政策感到满意和比较满意。见图5。 数据来源于北京市统计局，国家统计局北京调查总队所做的调查：居民住房需求心态透视北京城镇居民住房需求及满意情况调查报告，见北京市统计信息网。北京市

22、民对近年来保障性住房政策的总体满意和比较满意比重最高值仅为30.1%，这表明北京市保障性住房政策的实施效果与百姓期望仍存有较大的差距。近几年房价飙升，“房价收入比已达25:1”， 李君甫：北京城镇居民住房状况与住房政策分析，2010年北京社会建设分析报告，社会科学文献出版社，2010年7月版，第51页。住房方面的社会矛盾已经成为最激烈的物质性矛盾。 参见：零点公司受北京市信访矛盾研究中心委托所做的北京“社会矛盾指数”研究报告。（2）社会保障与社会需求存在巨大差距社会保障是极其重要的经济和社会问题，既是帮助社会成员降低风险，保障基本生活，维持生活稳定感和安全感的需要，也是推进社会发展的必要条件。

23、从现实来看，北京市的社会保障体系还相当不完善，在养老、医疗、失业等领域与社会需求存在巨大差距。不同地区和部门、不同行业、不同人群中，保障体系的公平性、普遍性和规范性程度都比较低，尤其是一些民众关注的社会热点问题和民生领域，由社会保障的缺失所引发的问题不断出现，社会保障体系的不完善成为北京市社会发展的一大“短板”。养老问题存在巨大缺口北京市早在1990年就已进入老龄化城市的行列，就城八区而言，老年人口基数大、逐年增长、高龄化状况明显等是其老龄化的现实特点，养老问题十分紧迫。 周艳：北京市城八区养老问题的困境与出路，2010年北京社会建设分析报告，社会科学文献出版社，2010年7月版，第111页。

24、而在养老上，政府直接提供不足，同时对社会机构进入相应领域的扶持力度不够，导致缺口扩大。截至2008年底，北京市户籍人口中，60岁及以上老年人口达到218万，占总人口的17.7%；65岁及以上老年人口为162.2万，占总人口的13.2%；80岁及以上老年人口为29.4万，占总人口的2.4%。就城八区而言，老龄人口所占比例要高于北京市的平均水平，截至2008年底，首都功能核心区户籍人口中，60岁及以上老年人口达到45.7万，占总人口的比例为20.1%，高出北京市总体水平2.4%；80岁及以上老年人口占总人口的比例为3.8%，高出北京市总体水平1.4%。城市功能拓展区，60岁及以上户籍老年人口数为9

25、8.4万，占总人口的比例为18.5%，比北京市总体水平高出0.8%；80岁及以上老年人口占总人口的比例为2.3%，基本与北京市总体水平持平。由上述数据可见，北京市城八区的户籍老年人口基数很大。 数据来源：北京市老龄委：北京市2008年老年人口信息和老龄事业发展状况报告，2009.10。自2006年2008年，北京市60岁90岁之间各年龄段的老年人口逐年增加，并且60岁75岁之间的老年人口占相当大的比例，说明北京市在未来的几十年仍然面临巨大的老龄化压力。见图6。 同上。面对着巨大的老龄化压力，以及传统家庭养老模式的养老功能日渐削弱的情况，入住养老院等养老机构成为许多老年人的期望选择。就北京市的现

26、状而言，养老院等机构养老模式存在着供需之间的巨大缺口与矛盾。 周艳：北京市城八区养老问题的困境与出路，2010年北京社会建设分析报告，社会科学文献出版社，2010年7月版，第118页。截至2008年，北京市的养老服务机构64%由政府办，36%由社会办，政府在养老工作中占主导地位。 数据来源：北京市老龄委：北京市2008年老年人口信息和老龄事业发展状况报告，2009.10。但由于政府直接提供不足，同时对社会机构进入相应领域的扶持力度不够，政府主导下的养老仍存在巨大的缺口，养老机制仍不完善。按照北京市“9064”的目标（即在2020年之前，北京市要使90%的老年人享受居家养老服务，6%的老年人通过

27、政府购买社区服务养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老），如按常住人口计算，北京市现在需要10万张养老床位，与现实的床位拥有数相比尚存很大缺口。此外，养老机构普遍收费较高，城八区内养老机构不足，多数养老机构配套设施不健全，缺乏专业护理人员等问题也反映了政府直接提供不足，民间资本参与动力不足的问题。 周艳：北京市城八区养老问题的困境与出路，2010年北京社会建设分析报告，社会科学文献出版社，2010年7月版，第119和124页。城市居民最低生活保障制度存在巨大漏洞2003年，北京市城镇登记失业人数为6.96万人，同年参加城市居民最低生活保障人数为16.1万人；到了2005年失业人数由2004

28、年的6.46万人猛增至10.57万人，而城市居民最低生活保障的人数为15.5万人，不仅没有增加，反而减少了0.6万人，并且从2003年开始受保人数呈缓慢减少的趋势。这不得不令人费解，为什么2005年开始失业人数几乎比原来翻了一倍的情况下，享受城市居民最低生活保障的人数不增反降？如何保证大量新增的失业人员享有最基本的生活保障？可以推测，北京市城市居民最低生活保障制度存在巨大漏洞。大量需要获得低保的市民若长期被排斥在低保之外，将给社会稳定和治安带来严重隐患。见图7。 根据北京市2009年度统计年鉴数据整理得出。社会保障在城乡之间和不同人群之间差异明显传统的计划经济保障机制解体，适应市场经济的社会保

29、障尚在探索，导致在北京市范围内，不同区县和部门、不同行业、不同人群中，社会保障差异明显，尤其是关系到一些居民生存利益的时候，由社会保障不公引发的问题不断涌现。a.社会保障在城乡之间差异明显北京市基本社会保障的城乡差距较大。截至2005年底，北京市城镇基本养老、基本医疗保险覆盖城镇职工的比例分别达到91%和90.6%，而“十五”期间，参加农村社会养老保险的农民仅增加6万人，覆盖率仅为25%。从待遇水平看，城乡参保人员的待遇较为悬殊。2005年城镇职工月人均养老金已达1200多元，农保人员平均只有100元。城镇基本医疗的人均筹资水平为1280元，而“新农合”人均筹资水平仅为130元。 北京市发展和

30、改革委员会：北京市城乡社会保障统筹发展的思路，中国经贸导刊，2007年第10期，第28页。截至2008年底，城镇离退休人员养老金水平为每月1830元，而农民养老金领取水平为每月400元左右。 致公党北京市委：促进北京市社会保障体系更加完善，北京观察，2009年第7期，第14页。虽然城乡都有增长，但差距仍然较大。在失业保险参保率方面，依据2005年北京市1%人口抽样调查数据分析报告显示，北京市6个传统意义上的郊区失业保险参保率具体数据依次为：房山区29.17%、通州区21.35%、顺义区23.97%、昌平区37.04%、大兴区22.87%、怀柔区30.28%、平谷区17.33%。北京市16个市辖

31、区间明显地分为两个层次,以上6个传统意义上的郊区失业保险的参保率明显低于其他10个区, 两梯度间大概相差20个百分点，城乡差距明显。在农村社会救助体系方面，农村低保的水平比较低，区域差距太大（如最高的海淀区每年2888元，而最低的密云县只有970元），农村低保标准没有随北京市整体经济发展而增长。 北京市发展和改革委员会：北京市城乡社会保障统筹发展的思路，中国经贸导刊，2007年第10期，第29页。b.社会保障在不同人群之间差异明显北京市社会保障水平在不同人群之间的差异，主要体现在弱势群体未得到充分保障，如低教育程度、低职业地位、低收入者等等。2005年的一项调查 李建新等：北京社会保障水平、问

32、题与对策，和谐社会自主创新与文化交融2006学术前沿论坛论文集（上卷），2006年，第301页。显示，从教育程度看, 文盲和小学文化程度人群参加失业保险的比率极低,仅分别为1.49%和5.34%，初中文化程度人群为20.19%，高中文化程度以上人群失业保险参保情况则甚为乐观：高中56.95%、大学专科72.29%、大学本科76.98%、研究生及以上80.41%，基本养老保险参保情况与失业保险大致相似。从不同职业看,国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人、专业技术人员、办事人员等职业人群三项保险参保比例均已过半许多,而农、林、牧、渔、水利业生产人员除基本医疗保险外其他两项保险参保率均为个位数。

33、收入水平与参保水平有很大关系, 收入水平越高, 一般参保率也越高, 三项保险参保率大致随收入的升高而增加。目前北京市正处于快速城市化的进程中，城乡结合部失地农民的社会保障问题也日益凸显，需要引起足够重视。城乡结合部的农民虽然已经转工、转居，但仍然不是实质意义上的“市民”，因为部分失地农民并没有与城市居民一样享有平等的保障待遇，现有的城市社会保障体系并没有完全覆盖他们。 宋国恺：北京城乡结合部失地农民“半城市化”现状与出路，2010年北京社会建设分析报告，社会科学文献出版社，2010年版，第305页。以上数据反映了北京市目前社会保障体系仍然很不完善的现实状况。社会保障关系社会每一个个体的基本生存

34、条件和切身利益，北京市在社会转型过程中，唯有切实保障群众的基本生存条件，完善社会保障体系，才能有效防止和减少社会动荡，实现社会的平稳转型，保证经济持续健康发展。（3）公共服务供给不足与分布不均等问题突出长期以来重投资轻服务、重经济轻民生，在很多公共服务领域过度依赖市场的政策取向，导致公共服务的投入严重不足、供给不足、获取成本过高、供给渠道单一、规范化标准化程度较低，社会意见大。随着北京市的城市扩张，人口分布发生变化，而公共服务却没有跟随服务对象迁移，造成公共服务的不均等问题突出。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均

35、等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。当前，北京市基本公共服务的不均等问题仍比较突出，尤其体现在义务教育、公共医疗等基本公共服务方面，使地区之间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗等基本公共服务方面的差距逐步拉大。这已成为影响社会公平、公正的焦点问题。以下反映的是北京市近年在教育和医疗方面公共服务供给不足和不均等的一些问题：近年基础教育资源出现供给不足的问题以小学为例，自1978年以来，北京市小学总数逐年下降，小学生人数大致也成同步下降趋势，但自2007年以来小学生人数急剧增加，而小学数量不增反而继续减少，这就使得每一位小学生获得的义务教育资源比以往大大减少，北京市基础教育资源变得

36、比往年更加稀缺。见图8和图9。 根据北京市2009年度统计年鉴数据整理得出。区域之间公共医疗服务不均等问题突出这里首先通过婴儿死亡率、新生儿死亡率及孕产妇死亡率三项健康指标来判断北京市城区和远郊区县的卫生服务均等化情况。见图10、图11、图12。 根据北京市2009年度统计年鉴数据整理得出。（注：城区包括东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、丰台区、石景山区、海淀区、门头沟区、房山区；远县包括通州区、昌平区、顺义区、大兴区、怀柔区、平谷区、密云县、延庆县。死亡率单位为。）由以上三图可见，自2003年以来北京市远郊区县的婴儿死亡率便一直明显高于城区，自2002年以来远郊区县的新生儿死亡率一直高

37、于城区，并且在多数年份差距明显，远郊区县的孕产妇死亡率在2003年和2005年甚至高达34，意味着每一百个新生儿中就有34个新生儿在刚一出生便失去了母亲！令人触目惊心！远郊区县的医疗卫生和健康服务水平亟待提高！其次，可以通过对城八区与郊区县每千人拥有的公共卫生资源的比较来体现北京市目前公共医疗服务不均等的状况。见表2。 王丽珂：北京郊区县社会建设评估与分析，2010年北京社会建设分析报告，社会科学文献出版社，2010年7月版，第277页。房山通州昌平顺义大兴平谷怀柔密云延庆每千人医护人员（人）4.553.55.264.523.944.764.584.214.46每千人床位（张）5.101.74

38、7.153.133.053.593.351.612.93表2 2008年北京郊区县每千人拥有的卫生资源情况由表中数据可以得出，郊区九区县平均每千人拥有医护人员4.42人，而城八区平均为11.25人，差距明显，并且与东城区的23人和西城区的19人差距更大。郊区县中有八个区县平均每千人拥有病床数也低于城八区的平均数7.07张，只有昌平区略高一些。不仅郊区和城区差异明显，九个郊区县之间也存在明显的不均等状况，这从每千人床位可以看出，低的有通州、密云和延庆等区县，高的有昌平和房山。第三，从恩格尔系数上看，2009年北京市城镇居民医疗保健性支出比重进一步下降，2009年达到2002年以来的最低点，支出比

39、重是7.76%。这一发展趋势说明，在北京医疗保障制度不断健全、保障标准不断提高的情况下，城镇居民医疗负担减轻，城镇居民消费结构在进一步合理化。 赵卫华：微观热、宏观冷：2009年北京城乡居民消费状况分析，2010年北京社会建设分析报告，社会科学文献出版社，2010年7月版，第321页。反观农村居民医疗保健支出比重，2006年2009年一直在9%10%之间，从数字上看要高于城镇居民的比重，从变化上看波动不大，并没有明显下降。2009年农村居民的医疗保健支出比重为9.45%，仍然偏高。见表3。 同上，第322页。表3 城乡居民医疗保健消费结构状况城镇居民消费结构农村居民消费结构2007200820

40、09200720082009医疗保健8.49.57.769.429.899.45人均生活消费支出100100100100100100第四，从公共医疗卫生领域的财政支出来看，北京市远郊区县医疗服务有较大改善，但与城区相比差距仍然明显，并且差距有拉大的趋势。从2008 年北京各区县人均医疗卫生财政支出数据来看，城四区在医疗卫生供给水平上仍保持着一定优势，但由于近年政府的转移支付等财政均衡政策在改善财力薄弱地区的公共产品供给方面起到了较好的作用，远郊区县相比较其脆弱的财政实力，在医疗卫生公共产品的提供上仍表现出了较强的能力，但多数远郊区县与城区的差距仍较大。 董振海：北京市公共服务均等化的财政视角分

41、析，地方财政研究，2010年第4期，第44页。见表4。 同上，第45页。表4 2008年度北京各区县医疗卫生公共服务供给差异分析表4中的“注”说明了该年度人均医疗卫生支出的平均值和标准差，平均值指的是绝对数量的变化，标准差反映的是数据的离散度，也即差距的增减。统计20032008年的平均值和标准差，便可看出人均医疗卫生支出量的变化和差距的扩大情况。 同上。见图13。 同上。由于北京市近年不断加大公共医疗的财政支出力度，人均医疗卫生财政支出迅猛增长，从2003年的215.66元增长到2008 年的709.27元，增长了228%。图13的均值曲线体现了这种迅猛增长的趋势。但与此同时，反映数据离散度

42、的标准差曲线也逐年攀高，说明了公共医疗财政支出力度的加大并没能很好地遏止公共医疗服务不均等问题的加剧，区县之间尤其是远郊区县和城区的差距仍有扩大的危险。以上从四个方面的多个数据分析了北京市目前公共服务供给不足和服务不均等仍不能满足需要的严峻形势，在北京市未来的政策调整中须引起足够重视。（4）社会发展滞后及社会管理水平不高使社会矛盾加剧和累积近年来不断出现的制假售假以及严重的食品安全问题形成生存恐慌；伴随着大量的失业、失地人群出现，贫富差距日趋扩大，社会底层形成强烈的相对剥夺感；城市交通成本居高不下形成群体性郁闷；在城市管理、官员违法违纪、住房、工资福利、社会纠纷、城市拆迁、三农问题、社会治安和

43、环境保护等方面暴露的问题不断累积，有集中爆发趋势，紧张的社会张力极有可能在社会结构最薄弱的环节释放，导致社会风险或社会危机。2010年，北京市发生了多起“自杀式维权”事件，“民不畏死”的社会将极其难以治理。相反，那些能够消除社会紧张关系的机制却日趋失灵，公共安全体系薄弱、社会信任体系断裂、社会自组织功能弱化，社会的“自我免疫系统”和“自我修复系统”失灵，使社会陷入治理困境之中。面对一方面由于社会发展长期滞后，民众长期未能从经济发展中实现“良性价值共享”造成的问题的积累，另一方面政府社会管理水平没能相应提高，社会矛盾将日积月累，必然导致集中爆发，造成严重后果。北京市在未来的政策调整中须正视现实，

44、立足长远，夯实社会发展的基础，着力改善民生，从根源上化解社会矛盾，提高政府社会管理和服务的水平。三、结论和展望我国自改革开放以来长期奉行的“以经济发展为中心”和“效率优先”的发展理念使我国在有限的时间内实现了经济腾飞，创造了举世瞩目的经济奇迹，社会发展在经济发展强有力的推动力下也取得了突飞猛进的成就。但是在这一增量改革阶段过后，一方面经济发展作为社会发展助推力的作用已大大降低，另一方面由于在政策指导思想上长期过于片面地强调经济发展，将社会发展看做实现经济发展的手段和辅助，使得社会发展长期未得到应有的重视和正确认识，造成社会发展长期滞后于经济发展，经济发展已开始背负着沉重的负担。北京市作为首都和

45、全国的政治、文化、经济中心，是我国经济社会发展成就和代价的缩影，也是国内外各种矛盾的汇聚地，尤其需要率先转变传统的发展理念，实现经济发展和社会发展的并重和协调，保障经济持续健康发展和人民真正的幸福。上述北京市在福利政策、社会保障、公共服务均等化和社会管理方面产生的问题，是长期经济高速发展中社会发展严重滞后的集中表现，其中一些是经济发展不可避免的，一些是社会发展长期滞后于经济发展导致的，经济改革甚至成了社会价值冲突的发生器 参见：零点公司受北京市信访矛盾研究中心委托所做的北京“社会矛盾指数”研究报告。，尤其是在医疗、治安、劳动就业、社会保障、市政管理几个方面的不满情绪会显著形成民众对政府的抱怨 同上。，任由这一趋势继续下去，将会使改革开放面临失败的危险。最后，提出对北京市未来解决社会发展滞后问题路径的展望：1.转变传统经济发展模式，在北京市未来的五年规划中实现单一侧重经济发展转变为经济发展和社会发展并重，从指导思想上做出顺应时代形势和社会变迁的转变。2.在具体的政策领域建立和完善公平合理的社会收入分配体系，既保证一定的收入差别以激励个人奋斗，又不失公平和人道，保证社会正义。最终促进人心和睦，社会机体良性运转，实现社会真正的和谐稳定，经济社会健康协调发展。参考文