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1、西北民族地区农村公共文化服务体系的完善以青海为例青海社会科学2011年第2期西北民族地区农村公共文化服务体系的完善以青海为例孙健摘要:建构完善的农村公共文化服务体系,既是保障西北民族地区农牧民基本文化权益的基本途径,也是维护社会稳定和民族团结,弘扬社会主义核心价值观念的重要举措.以青海为例,西北民族地区基于民族性,欠发达性等区域特征,在农村公共文化服务体系建设实践中还面临着诸多困境,需要提出完善其农村公共文化服务体系的基本理论加以破解.关键词:西北民族地区农村公共文化服务体系基本理论中图分类号:C916.2文献标识码:A文章编号:1001-2338(2011)O20o5905作者简介:孙健,男
2、,法学博士,公共管理学博士后,西北师范大学政法学院政治与公共管理系主任,教授,硕士研究生导师.研究方向:公共管理基础理论.农村公共文化是在特定的农村社会生产方式基础之上,以农村居民为主体,建立在农村社区的文化.地域差异,民族差异决定了公共文化服务在不同地区具有不同的特点和实现形式.西北民族地区的广大农村区域,是我国经济社会发展比较滞后的地区之一,经济落后,自然环境恶劣,人口分布不均衡,文化教育资源缺乏等一系列客观因素,决定了这一地区的公共文化服务体系建设具有不同于其他地区的完善途径.一方面在于通过加强基础设施建设,满足当地农村居民看电视,听广播,阅读报刊书籍的文化需求,提供文化学习,休闲娱乐的
3、场所;另一方面也是力图通过公共文化服务体系,弥补西北民族地区农村教育落后带来的文化认知差距,消弭由于社会发展水平的差异带来的城市与农村之间的文化鸿沟,使得西北民族地区农村居民同样能够接触,接受现代文明的生活方式.这既有利于丰富西北民族地区广大农牧民的精神生活,亦有利于当地传统民俗文化的传承和发扬.一,西北民族地区农村公共文化服务的特征西北民族地区主要是指我国新疆维吾尔自治区,宁夏回族自治区和少数民族人口较多的甘肃省和青海省.从经济社会发展状况看,西北民族地区生存环境恶劣,基础设施建设落后,人民生活水平较低,经济社会发展缓慢;从民族构成和宗教文化看,西北民族地区世代居住着汉,藏,回,维吾尔,蒙古
4、等民族,宗教信仰主要有伊斯兰教,藏传佛教,道教等,有着丰富的宗教文化内涵和底蕴,其宗教信仰,风俗习惯,语言文化等方面与内地大部分地区有较大差异.因而西北民族地区农村公共文化服务基金项目:教育部人文社会科学研究项目西北民族地区建构完善的农村公共文化服务体系对策研究(项目编号:09YJC630190)的阶段性成果.59具有不同于其他地区的特征.其一,自然条件限制了基础设施建设.西北民族地区地域广大,大部分地区属于草原,戈壁滩,人口密度小,地广人稀,交通不便是这一地区的主要特点.因而,农村的公共文化基础设施建设要有别于其他地区以村落为单位建设的模式,因地制宜,在人口较为集中的地区适当减少基础设施建设
5、数量,而增加人口较为分散地区的建设数量.其二,人口构成决定了公共文化服务方式的多样性.西北民族地区少数民族人口占了很大比例.依据第五次全国人口普查数据,少数民族人口占比新疆为60.25%,宁夏为36%左右,甘肃为8.69%,青海为46.32%,牧区基本上都是少数民族人口.少数民族具有自己的传统文化和生活习惯,在农牧区教育水平相对滞后的情况下,宗教信仰在人们的日常生活和文化教育上发挥着非常重要的作用,因此,少数民族地区的公共文化服务方式应适应当地人们的传统文化,生活习惯和宗教信仰.其三,经济社会发展状况决定了公共文化服务供给主体的单一.西北民族地区经济社会发展普遍落后,市场力量和第三部门发展还处
6、于起步阶段,难以广泛参与公共文化服务的供给;同时,政府管理理念的转变相对其他地区亦比较滞后,支持和鼓励社会组织发展的意愿较少,吸引其他地区社会组织参与本地公共服务建设的主动性比较欠缺,政府不仅是公共文化服务的供给者,同时也是管理者,监督者,使得公共文化服务体系的责任监督界限模糊,绩效管理难以落实.二,以青海为例分析农村公共文化服务体系建设中面临的主要问题青海是一个多民族的地区,世代居住着汉,藏,回,撒拉,土,蒙古等民族,历史和文化传统悠久;传统文化在各民族内部凝结为强大的凝聚力,聚合着民族的群体和民族成员.同时,各民族文化相互影响,相互吸收,形成了丰富多彩的青海文化._2改革开放以来,随着经济
7、社会的全面发展,农牧民对精神文化生活的渴望越来越强烈,农村公共文化建设也成了社会主义新农村建设的重要途径.经过十五,十一五期间的全面建设,青海农村公共文化服务体系建设取得了巨大成就.目前,全省广播电视覆盖率达到92%;文化共享工程全省已建成基层服务点61个,县级分中心覆盖率已达100%,初步形成了覆盖全省的服务网点;建成600余家农牧书屋;已经完成及将要完成的乡镇文化站达到330余家,并且投入了大量资金用于文化下乡,文化入户,基础设施配套建设等.尤其是少数民族语言类广播影视节目制作能力显着提升,省,州,县广播影视中民族语言节目所占比重大幅上升,建成了连通省,州,县的三级民族语言类宣传服务网络.
8、然而,在肯定青海农村公共文化服务建设成就的同时,众多关注青海公共文化建设的学者和官员提出了近乎一致的看法:投入不足,管理机制滞后,人才缺乏成为农村公共文化服务建设的瓶颈j,具体说来,主要体现在三个方面.(一)公共文化服务投入与产出不协调现行的政府文化机构设置导致政府在文化服务过程中不得不陷入机构主义所带来的一系列体制困难.f6政府一方面重视公共文化服务的发展,一方面又无法脱离政绩考核体系的桎梏.场馆建设,群众文艺活动是政府文化机构考核的主要指标,而场馆建设和群众文艺活动主要依靠财政部门的拨款.近年来中央和省级财政加大了对农村公共文化服务事业建设的资金投入.如十一五期间,青海文化新闻出版系统基础
9、建设总投入资金11.108亿元,是十五时期投入的17倍,其中:乡镇综合文化站工程1.362亿元;文化信息资源共享工程1600多万元;文化进村人户工程4350万元;送书下乡工程309万元;农牧家书屋工程6100万元;文化基础设施装备工程1920万元.从总量上来看,近几年来,国家和青海省政府投人到青海农村公共文化服务建设的资金总量是相当可观的,但青海农村地区仍不能从根本上走出公共文化建设屡遭经费紧张,设施闲置,活动缺失的困境.一方面,公共文化服务体系建设经费匮乏.自2002年我国实施农村税费改革以来,青海大部分县级财政经费紧张,运转困难,财政收入只够用于维持政府公务人员工资,而用于公共文化服务的资
10、金比较匮乏:绝大多数乡镇文化站常年没有活动经费;地方广播电视台自办广播和电视节目覆盖面大多限于县城附近;乡镇广电站设施老化,缺乏维修资金致使许多地区重新成为盲点地区.资金投入相对不足已经成为制约农村公共文化服务事业发展的瓶颈.与此同时,公共文化设施的建设资金大部分投入到外部建筑上,没有预留运行保障资金,地方也无力负担运行保障资金.由于缺乏后续资金,60已建成的文化设施有相当一部分只是停留在外部建筑物的使用上,至于内部图书资料的购置以及文体器材和影视设备的配备等,却往往投入很少.由于资金配套不到位,保障机制不健全,文化设施无法正常使用,各种文化活动无法正常开展,时间一长,公共文化基础设施的基本功
11、能弱化,数量减少,或被挤占挪用,甚至成为空壳.公共文化基础设施买得起马配不起鞍的现象普遍存在于青海的农村地区,使得公共文化设施在公共文化服务体系建设中的作用大打折扣.另一方面,公共文化服务产出效果不佳.目前,农村公共文化服务工程主要有广播电视村村通,文化信息资源共享,乡镇综合文化站和基层文化阵地建设,农村电影放映,农家书屋建设等.仅乡镇综合文化站建设工程一项,国家对青海的补助自十一五以来达到1.3亿元.尽管公共文化服务建设在农村地区得到了各级政府的重视,但调查数据显示,农牧民希望获得的公共文化服务活动和现实供给仍存有较大差距,农牧民对于公共文化服务不太满意的比例高达48.4%,很不满意的比例达
12、到13.1%,仅有11.6%的农牧民对当地开展的文化活动感到很满意.(二)公共文化服务的内容难以兼顾不同群体的需求提供基本公共文化服务是各级政府的基本职能之一,各级政府应当按照本辖区民众的实际需要提供公共文化服务,才能满足民众不同的文化诉求.但在我国自上而下的行政管理体制和通常需要自下而上才有效的公共服务表达机制之间存在着显着的矛盾.就公共文化服务而言,县乡两级政府是主要的供给主体,但由于本级政府财力有限,服务内容主要围绕中央和省级政府所确定的项目进行,以争取中央和省级项目支持为主要目标,而此类服务又多受评比,达标等涉及政绩考核等因素的影响.发掘本地特色文化,开展民众喜闻乐见的文体活动,则缺乏
13、必要的激励机制和财力支持.一则少数民族群众的文化诉求缺乏特殊对策.少数民族大都有自己的语言,文字和独特的传统文化,有自己的宗教信仰.在公共文化服务体系建设过程中,尊重少数民族的文化传统,适应少数民族的文化发展需要,应成为少数民族地区公共文化服务建设的重点.但是由于少数民族地区财力上的困难,具有民族特色的电视节目制作,民族语言出版物的发行等存在着经费不足,人才紧缺的现象.虽然我国高度重视对少数民族自治地区的基础设施建设,地方也积极争取国家投资项目,但中央的许多项目都需要地方政府予以资金配套支持,而实际上,青海大部分县级政府根本无力承担配套资金,从而导致项目实施效果并不理想.二则弱势群体的文化诉求
14、得不到有效回应.对公共文化服务对象的弱势群体主要是从社会文化资源占有的角度来界定的,因此也可称为文化弱势群体,即由于各种原因,不能享受或在享受传统和现代文化服务上存在困难的一切群体.保障弱势群体文化权益和尊重差异个体文化诉求,既是建设社会主义和谐社会的必然要求,也是实现基本公共文化服务均等化的基本前提之一.但在调查中发现,绝大部分地方公共服务供给中基本没有盲文书籍,也没有手语电视节目,地方文化部门或者忽视残障人士的文化诉求,或者没有能力为残障人士提供公共文化服务.(三)公共文化服务管理体制和运行机制滞后根据青海省政府机构设置的有关文件,青海省文化厅的职责之一就是管理社会文化事业,并设立了社会文
15、化处管理各类社会文化事业,主要职能是拟定社会文化事业发展规划并组织实施,指导各类社会文化事业的建设与发展,指导全省电影发行,放映,译制工作,而将管理群众文化事业的职能,交由所在地人民政府归口管理.可以看出,管理公共文化服务的主要机构是基层政府以及所属的文化部门.而具体的日常管理和运营则由各乡镇的文化站,广播室以及村委会或者将农家书屋设立在自家房屋的农村居民负责.20世纪80年代以前,我国的文化机构的主要职能是宣传主流意识形态,与此相适应,文化部门得到各级政府的高度重视,即使基层文化站也拥有相当的职权.但在历次行政改革中,由于各方面的因素,文化部门经历了巨大的变动,特别是作为基层文化阵地的文化站
16、,在以经济建设为中12,的口号下,不论人员还是财政支持都出现了削弱的情况.首先,基层文化服务部门归属管理不明确.农村公益性文化服务单位的管理体制,人事分配,资金使用仍然沿习计划经济时代,乡镇文化站干部普遍以乡镇为主进行管理,县级文化主管部f-lx乡镇文化站干部缺乏必要的业务培训和优化调配职能,导致文化站干部得不到及时的专业培训,缺乏进行61工作创新的有效激励机制.同时,法律地位不明确也成为影响基层公共文化机构正常发挥职能作用的重要原因.尽管乡镇文化站是国家设立的最基层的公益文化事业单位,但不少乡镇文化站却从未有过独立的法律地位.法律地位不明确不仅使大量基层公共文化机构无法以独立的身份开展活动,
17、还容易因归属不明确而引起职能缺位,错位和越位.第二,公共文化从业人员选用机制不完善.文化人才队伍是公共文化服务建设的核心和基本要素.文化机构从业人员的素质能力决定着公共文化服务的水平和质量.就目前实际看,各级政府给基层文化设施核定的人员编制数都很少,有的甚至没有人员编制,基层文化设施的主要负责人都是由乡镇政府工作人员兼任.同时,由于人事制度方面的制约,造成人员进非所用,专业人才缺乏,现有人员得不到及时培训,队伍老化,学历偏低,知识陈旧,素质低下,专业结构不合理的矛盾日益突出.第三,公共文化管理业绩考核机制不健全.公共文化建设,既要重视过程实施,也要重视业绩考核,这样才能有效防止文化建设的盲目性
18、和随意性,确保公共文化建设不流于形式.目前,在农村地区,由于公共文化服务事业绩效考核缺乏一套完整的量化指标评价体系,致使各级政府无法将公共文化服务事业建设的责任层层分解,难以推动文化建设各项任务落到实处.第四,公共文化部门之间缺乏协调机制.目前,提供公共文化服务的部门主要有:宣传部,文明办,文化局,图书馆,文化馆,博物馆,民俗馆,报社,广电局,体育局,影剧团,歌舞团,文联,青少年文化活动中心,文化宫,团委等数十个机关和单位(以县级政府为例),但公共文化经费管理体制仍然是在新中国成立初期所确立的计划体制框架基础上形成的,这种体制遵循行业分工和专业分类的理念和原则,通过文化行业系统进行公共财政资源
19、的配置,财政分割,条块管理的特色明显.而且由于各部门各自为政,资金只用于专项利用,各地区无法根据本地区的实际需要在建设资金充裕的项目和资金短缺的项目之问进行统筹安排,难以使有限的资金发挥最大效用.三,完善公共文化服务体系的基本思路西北民族地区农村的社会发展现状要求供给公共文化服务的政策具有一定的弹性和调试空间,而地理人口环境的复杂性也使得政策实施过程变得相对复杂和难以预料.因而,这一地区的农村公共文化服务体系建设需要借鉴现代公共管理的先进理念,以开放的思维和前瞻性的战略举措来推进.(一)重塑公共文化服务管理方式西北民族地区农村的公共文化服务管理体系,一直延续自上而下的行政管理模式.对于这一高度
20、集权的管理模式的批评,自20世纪60年代以来就是公共管理理论的主题之一,西方公共管理学家甚至提出了去官僚化的口号,倡导分权和合作治理,允许公共部门和私人部门更好地进行合作从而获取更好的公共产出.高度集权的公共服务模式的弊端是显而易见的,政府管得太多容易造成政策执行过程中责任的不明晰和不完整,政策制定者关心的是政策目标的实现,政策执行者为了达成政策目标而很少考虑行政绩效.这就是尽管公共文化服务投入逐年增加,但公众的公共文化服务诉求仍难以满足的原因之一:单位服务成本的增加在一定程度上抵消了总量的增加.为了改变这种现状,公共文化服务管理需要将绩效管理提高到与目标管理同等重要的地位.自20世纪80年代
21、以来,目标管理和绩效管理就一直是公共服务部门改革的核心,但大部分公共服务部门只重视目标管理,绩效管理由于种种因素而难以实现.例如在关于青海公共文化服务建设的文献和资料中,公共文化服务供给数量是其关注的重点,对于公共文化服务的质量并没有过多地涉及.各级文化管理部门也通常将公共文化基础设施建设的数量,覆盖率,软件配置等作为工作考核的内容,而忽视了公共文化服务内容本身.公共文化是为了满足人们的精神需要,这种服务的性质决定了服务效果难以准确地衡量,只能从文化设施的利用率上来测量公共文化服务的效率.影响公共文化服务设施利用率的因素很多,比较重要的主要有服务内容是否契合农村居民实际的文化需求,人们获得文化
22、服务的便利程度以及公共文化服务人员的职业化水平.在这些影响因素中,政府作为公共文化服务的供给者越来越重视前两者,但公共文化服务人员的职业化水平却没有得到相应的提高.这并不是公共文化服务人员的职业素养不高,而是指在科层制的管理模式中公共文化服务人员发挥创造性和想象力以吸引普通民众参62加公共文化服务活动的状态不佳,他们更愿意用经验的和理性的方式来完成上级指定的考核任务.(二)构建多主体参与的公共文化服务网络考察西北民族地区的农村公共文化服务体系,除了部分村委会参与管理农家书屋之外,很难看到其他志愿者团体和私人部门参与的身影.而农村公共服务供给的社会化是未来公共服务发展的趋势之一,即通过充分调动社
23、会各界力量平等地参与文化产品和文化服务的供给,满足农村居民日益增长的公共文化需求.这首先需要构建网络化的治理结构,即建立一个由政府,企业,社会组织和农村居民共同参与的公共文化服务合作网络.以经济社会发展的现状来看,西北民族地区不仅要培育本地的社会组织,也需要吸引省区外的社会组织参与其中.据有关部门统计,目前,青海的基金会和民间组织数量是除了西藏之外最少的.其他省份的很多基金会和民间组织的活动均涉及民族地区的文化领域,如果吸收这一部分资源将有利于补充本地公共文化服务的不足.与基金会,民间组织的合作可以借助高校和科研机构以项目申请的方式,申请社会组织参与当地的公共文化建设.企业作为社会管理的主体之
24、一,在教育,扶贫,卫生领域较为活跃,但很少关注公共文化活动.在未来的农村公共文化服务体系建设中,应当吸收当地企业参与,以活动冠名,增加企业标识等营销措施吸引企业资助公共文化设施建设和支持公共文化服务活动,以弥补群众性文化活动的资金短缺,从而达到企业和民众的互惠.(三)创新公共文化服务方式西北民族地区尽管处于经济欠发达地区,但民族文化丰富多彩,特色明显,因而构建完善的农村公共文化服务体系,急需创新公共文化服务方式,实现公共文化服务方式的多样化.同时,公共文化服务的内容应当尽可能贴近当地居民的日常生活,合理处理公共文化,民族文化和宗教文化的关系,在符合我国宗教政策的前提下,将公共文化设施建设在人口
25、较为集中的寺庙附近,以方便农牧民群众使用.在人口稀少的偏远地区,交通和通信设施落后,公共文化服务的平均成本高于城镇地区,这就需要公共文化服务机构改变以村为单位的建设模式,依据人口分布情况综合规划公共文化设施的建设,在地广人稀的偏远地区,适当增加流动文化服务车和相关设备,建设和完善流动服务网络.(四)优化公共文化服务资源配置公民的基本文化权益的实现程度,受国家财富总量及其文化福利支出比例,区域财富均量及其文化利益落差,个体财富支配量及其拥有的现实分配条件的影响.农村公共文化服务普遍面临后续资金的缺乏,导致公共文化活动和公共文化设施不能实现效益的最大化.在地方政府财力有限的情况下,省级政府应该考虑
26、从预算外收入和政府性基金收入中划拨一定比例的金额,设立公共文化发展基金,用以补贴县乡级公共文化设施的维护和服务经费.针对地方政府在进行公共文化服务建设中存在的热衷于大项目,精品工程而脱离人民群众日常文化需求的现象,各级政府应该加强对县乡公共文化建设资金的审计监督.同时,公共文化服务体系建设是一项综合性工程,涉及政府诸多职能部门,因此,优化资源配置方式是有序稳定推进公共文化服务建设的必然要求.与公共文化服务建设相关的各个职能部门应该建立联合行动小组,共享信息,优势互补,避免重复建设基础设施,使一块场地承担多种职能,一名公共文化服务人员承担多项服务职责,既可以降低公共文化服务成本,也能调动公共服务
27、人员的工作积极性,更好地为农村地区的公共文化建设服务.参考文献:1刘豪兴主编.农村社会学M.北京:中国人民大学出版社,2008.282.2班班多杰.和而不同:青海多民族文化和睦相处经验考察J.中国社会科学,2007,(6):108一I23.3苏海红.推进青海基本公共服务均等化刍议J.青海社会科学,2010,(6):8384.4刘萍.对青海省文化信息资源共享工程发展的思考J.青海社会科学,2009,(4):175178.5谢平.青海文化信息资源共享工程建设浅议J.青海社会科学,2007,(6):l92194.69王列生,郭全中,肖庆.国家公共文化服务体系论M.北京:文化艺术出版社,2009.2425,8893.7十一五青海重点文化惠民工程全面推进EB/OL.http:/politics.people.COn1.en/GB/14562/13823310.htm1.8孔进.我国政府公共文化服务提供能力研究J.山东社会科学,2010,(3):122128.63
