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1、浅论小城镇发展中存在的问题与对策内容摘要：发展小城镇是我国现代化建设的重大战略，党的十七大明确提出，“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。 小城镇发展是城市化的重要组成部分，有利于加速城乡一体化进程，可以有效地克服和避免一些城市问题，有利于实现城镇化与工业化协调发展，是扩大内需的有效途径，有利于优化产业结构，转移农村富余劳力，有利于提高农民素质，改善生活质量。加快小城镇建设具有十分重要的意义。目前,我国的城镇化正处于加速发展时期,小城镇在各方面都得到发展，但小城镇发展的过程中依然存在认识不清,重视不够，缺乏科学的规
2、划，执行规划不力，布局不合理，基础设施不配套，功能不健全，建设规模小，制约小城镇发展的制度性因素， 资金短缺 、缺乏有效的产业带动等问题，制约了小城镇的发展。本文基于我国小城镇发展的现状,从小城镇建设中凸显出来的问题入手,提出了能够推动小城镇发展步伐的各种对策：提高认识，加强小城镇发展的规划工作，按经济区域合并乡镇， 完善小城镇发展的制度 ，进一步完善小城镇发展的多元投资机制 ，增强城镇化的可持续发展能力并大力发展有特色的产业 ，认真借鉴国外小城镇发展经验等，解决小城镇发展中的各种障碍,促进小城镇逐步健康发展。关键词：城镇化 意义 现状 问题 对策一、小城镇发展具有十分重要的意义（一）小城镇发
3、展是城市化的重要组成部分，有利于加速城乡一体化进程城市化是指人口和产业活动在空间上集聚、乡村地区转变为城市地区的过程，是社会生产力发展到一定阶段，农村人口转化为非农村人口，人口向城镇集聚，农村地区转化为城镇地区，城镇数量增加的过程。城市化，也有学者称之为城镇化、都市化。是由农业为主的传统乡村社会向工业、服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变，产业结构的转变，土地及地域空间的变化。小城镇是我国城市体系的中坚力量，其发展状况直接影响到中国城市化进程的目标，是城市化的重要组成部分。小城镇是“农村之首、城市之尾”,搞好小城镇建设,对于促进农村经济发展,提高我国城镇化水平,加
4、快城乡一体化进程都具有十分重要的意义。在我国,由于几十年的计划 经济体制形成了“先进的城市, 落后的农村,城市办工业,农村 搞农业”的二元结构,这种长期 城乡分割的二元经济,不仅使 农业和农村经济发展缓慢,而 且对整个国民经济的发展产生 了消极的影响。随着改革开放 的不断深人和社会生产力的不 断提高,特别是乡镇企业迅猛发展,要求冲破城乡壁垒,向外扩张,要求城市在资金、技术、人才、管理等方面的支持与合作。城乡之间的经济往来越来越多,城乡二元结构开始向一元结构迈进,以城促乡,优势互补,共同发展的城乡一体。小城镇，大战略。小城镇发展是推进农村城镇化建设的突破口，是消除城乡差别、实现城乡一体化的现实途
5、径，也是带动县域经济和社会发展的大战略。（二）小城镇发展可以有效地克服和避免一些城市问题从以往的经验和教训中我们认识到：中国的城镇化道路应走大中小城市和小城镇协调发展的道路。怎样在推进城镇化的同时，防止城市“贫民窟”、交通拥堵、住房紧张、精神压抑、人情冷漠等一些城市病的出现，这是后发国家城市化进程中要认真考虑的问题。“扩容提质”是当前我国城镇发展的主要途径。大力发展小城镇，可以缓解大中城市快速发展带来的人口膨胀、资源短缺、环境问题和社会问题等城市问题，有利于健全城市结构，有利于完善城市功能。（三）小城镇发展有利于实现城镇化与工业化协调发展2005年底，我国的城市化水平达到43，城市化进程处在一
6、个加速发展的时期，对于处于城镇化体系中的小城镇，中央要求要抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，并把它作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务来抓。其实这也是城市改革和发展的一项重要任务。推进工业化和城镇化，核心在工业化，依托在城镇化，关键在协调联动。推进“两化”互动发展，本质上是经济社会发展过程中产业结构与空间结构的动态调整适应过程，必须做到同步演进，产城一体，布局上功能分区，结构上三大产业融合。只有大力推进工业化和城镇化，才能完善与建设经济发展相适应的现代工业经济体系，构建与现代产业发展相匹配、科学合理的城镇体系，实现经济社会全面发展。（四）小城镇发展是扩大内需的有效途径，有利于优化
7、产业结构从长远看，投资小城镇建设对扩大国内需求，促进经济增长同样具有很大的刺激作用。这是因为：第一，加快农村城市化会实现农民收入的增加。随着农民收入的大幅增加，消费水平也将大幅提高。第二，农民进入城镇，生产与生活，消费方式和消费观念将发生很大变化。目前，我国城乡居民收入水平之比约为2.8：1，而消费水平之比约为3.5：1。这就意味着农民转化为市民之后消费水平将提升3倍多。第三，农民进城建房或购房定居，将有力地带动建材、建筑、装饰、家具、电力、供水、环保等相关产业发展。同时，也将加强小城镇交通、供水等基础设施的建设，本身也会带来投资需求的扩大。据有关统计，每增加一个城镇人口可带动投资2.5万元,
8、每建设1平方公里的市政设施可带动1.5亿元的投资。第四，小城镇基础设施的建设和完善，可以大大改善农村地区的消费环境，把农民的潜在购买力转变为现实的需求。 扩大国内需求，开拓国内市场特别是农村市场，是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。十五届三中全会指出：发展小城镇，可以有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展，扩大投资需求尤其是吸引民间投资，可以明显提高农民消费的商品化程度，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求。这不仅有利于缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩状况，而且也为整个工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间。（五）小城镇发展是转移农村富余劳力的治本之策，有利于提高农民素质
9、，改善生活质量 小城镇的快速发展，可以就近转移农村剩余劳动力，这是今后吸纳农村剩余劳动力的主渠道。中国农村人口多，转移量大，不可能都到城市里来，这个帐一定要算。积极发展小城镇有利于加快和大规模转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，减轻城市压力，它是人口的“蓄水池”、“节流闸”。 大量农村剩余劳动力转移到小城镇后，一方面可以缓解流动人口对大城市造成的压力；另一方面，农村人口从土地上转移出去后，留在农村地区的人口有了更大的发展空间，可以缓解农村人口压力和土地承载力之间的矛盾。发展经济学家刘易斯在对发展中国家的城镇化作了研究后指出，“一个城市在其规模达到30万人以后，就会失去其规模经济效益。相
10、当经济的办法应该是发展大批的农村小城镇，每一个小城镇都拥有一些工厂、电站、中等学校、医院以及其他一些能够吸引居民的设施。” 农村人口进镇工作、进镇定居，有利于广大农民逐步改变传统的生活方式、生产方就和思想观念；有利于提高农民素质，改善生活质量，缩小工农差别和城乡差别。二、我国小城镇发展现状（一）发展迅速，规模较小，人口吸纳能力较弱小城镇的发展阶段：我国的建制镇曾经历了五个发展阶段：初始创建阶段(1949年1957年)，1954年颁布的第一部宪法首次明确镇是我国的基层政权至1957年底除台湾省、西藏、昌都地区外我国共有3672个镇；政社合一阶段(1958年1981年)这一时期的主要特点是大搞人民
11、公社化运动，镇作为一级人民政府的地位几乎消亡；过渡恢复阶段(1982年1984年)1982年4月政社分开。1982年12月4日新修订的宪法又明确规定镇为我国的基层政权；数量增长阶段(1985年1999年)1984年11月22日国务院批转民政部关于调整建镇标准的报告，建制镇数量增长迅速，至1999年底镇的总数达19756个；健康发展阶段(2000年至今)各地的小城镇建设不再单纯追求数量，采取了灵活多样的规划建设管理方式使小城镇的质量规模进一步提高。近些年，很多省（区、市）通过实施撤乡并镇、镇镇合并等调整行政区划的方式，提高了小城镇积聚能力。但是，真正能发挥小城镇功能的建成区面积，普遍没有得到根本
12、性增加，规模过小仍然是我国小城镇发展的主要问题。改革开放后，农村小城镇开始恢复活力，全国范围内出现了一大批各具特色的小城镇。1979年时，全国建制镇只有2 600个，到1994年末就发展到16 433个，为1979年的6.3倍。包括县城、建制镇、乡政府所在地集镇的小城镇已有5万多个，平均每个县有6个建制镇，14个乡集镇。大约每5.6万农村人口的区域内就有一个建制镇。1978年全国设有建制镇2173座，到2004年建制镇总数已达到19883座，发展速度以每年681座建制镇的绝对数持续增加，这在世界城镇化历史上都是绝无仅有的。2004年全国所有建制镇共吸纳人口20135万人，约占全国6亿城镇总人口
13、的30%，在大城市、中小城市、小城镇三部分城镇人口分布中，已是三分天下有其一，在我国城镇化过程中占有相当重要的地位。2007年我国建制镇镇区人口平均为7845人，如果每个小城镇平均人口达到1.5万人，那么可以容纳近3亿城镇人口。相关研究证明，小城镇镇区人口达到5万人，方能对周边地区经济社会发展起到明显的带动作用。规模效应的不足，致使城镇功能难以完善。然而，据有关统计，在2009年4月这个时间点，全国每座建制镇镇区平均人口只有1万人左右规模；而镇区人口达到3万人的建制镇还不到1000座，吸纳人口的能力较弱。（二）分布不均衡，生产力水平差异明显 从东中西三个经济地带不同时期比较看，到2002年，东
14、部地区建制镇达到8113个，比1985年增长2.7倍，占乡镇比重由1985年的14.5%，上升到54.9%，占全国总镇数的比重41%；中部地区建制镇6207个，比1985年增长2.1倍，占乡镇比重由1985年的8.2%，上升到57.0%，占全国总镇数的比重达到31.3%；西部地区建制镇5491个，比1985年增长2.8倍，占乡镇比重由1985年的5.9%，上升到41.7%，占全国总镇数的比重为27.7%。我国东、中、西三个地带小城镇建设水平区域差异十分巨大，主要是作为动力的工业化水平差异巨大。东部地区在改革开放后，成为国内经济社会最发达的地区，促进了小城镇建设水平的提高，普遍高于其他地区。中西
15、部地区，工业基础薄弱，生态环境脆弱，农村工业稀少，缺乏小城镇发展的基本动力。东部沿海地区已经形成了相对成熟的辽中南、京津唐、长江三角洲和珠江三角洲城镇密集地区，大城市周围地区城乡一体化的趋势也日益明显。主要存在两方面的问题：一是由于乡镇企业的分散导致了城镇集聚能力下降；二是资源破坏以及环境的恶化形成了巨大的生态环境压力。中部地区的中心城市发展较快，数量迅速增加，小城镇的发展刚刚起步。小城镇的建设面临的主要是巨大的人口压力和相对不足的城市吸纳能力之间的矛盾。西部地区除四川、重庆、西安等少数地区外，小城镇进程相对缓慢，城镇体系尚不健全。 以上情况表明，东部地区，特别是东南沿海地区，小城镇实力强，水
16、平高，明显处于领先的行列；中西部地区小城镇数量少，实力弱，发展水平低。（三）城镇基础设施水平低、数量少、配套差 城镇基础设施系统是支撑城镇经济社会发展的重要的物质基础，现代化的城镇必须拥有相应的设施配置。我国城镇基础设施与大中城市比较有三方面的差距。一是基础设施配置水平较低。以西部地区来讲，一方面是淡水极度缺乏的现实，另一方面是淡水的利用效率很低的现实。不要说普通建制镇，就是县城污水处理厂也是寥寥无几，即使把污水处理厂建设完成，但高额运行成本也使其无法正常运行。二是城镇基础设施数量不能满足城镇发展的基本需求。三是城市基础设施配套程度差。譬如：给水与排水系统之间的匹配，往往达不到技术要求；城镇道
17、路的供给不能满足现实需要，或者过度超前建设造成浪费等等，都需要引起重视。小城镇的基础设施建设滞后于经济发展水平。完善的基础设施是保障小城镇正常生产、生活必不可少的条件，是衡量小城镇发展水平的重要标志，但实践中许多基层政府往往将小城镇仅作为人口聚集和财政增长的手段，注重于经济方面的建设，而忽视基础设施方面的建设，致使基础设施不能适应蓬勃发展的乡镇工业的需要，也不适应小城镇居民对生活质量提高的需求。小城镇基础设施落后，能源短缺，交通运输条件差，环保设施不健全，排、供水设施欠发达，难以发挥其区域内农村工业中心、商业中心、交通中心、财经中心、信息中心、科教中心与政治文化中心的作用。大部分小城镇内缺少绿
18、化、广场和停车场等，旧城改造过程中，只满足于原拆原建，不能按规定退足道路红线或预留公共建筑、绿化、广场用地，使小城镇缺乏进一步发展的余地和吸引力。（四）与其它建制镇相比，县城存在显著发展优势 按照我国关于城镇划分标准，县城也属于普通建制镇，但是，实际上它又与普通建制镇有很大区别，且表现出显著发展优势。一是作为县委、政府等机关以及县级行政管理部门的所在地，奠定了它在县域的政治中心地位不容置疑。二是县城不但拥有全县最好的地方剧团、电影院，而且还是文化馆、教研室、优质中小学、技工学校、中等专业学校或高职院校、建筑设计室等众多单位的所在地，因此，无论从实力衡量还是从规模上比较，它理所当然地成为全县文化
19、教育科技的中心。三是就普遍情况而言，县城工业较其它建制镇更为发达、更具规模、门类更多、竞争力更强，尤其在农产品深加工方面更具优势。四是县城的商贸业在县域内具有最高地位，它能够有效构成全县各种商品最大、最重要的集散地、物流中心和交易平台；只有它才最有资格和能力履行对接大中城市、辐射县域广大乡村的商贸职能。五是县城较之普通建制镇拥有无法相比的企事业单位数量和规模，能够容纳较多人员就业。六是传统县制行政体制稳定性，形成县城本地籍贯人口集中度较高，民风民俗与生活习惯趋同，乡亲血缘联系较多，居民心理安全度高，加之基础设施配套水平较高、生活成本适中，随着土地流转政策实施，农民在利益保证的前提下“离土离乡”
20、，进入县城创业居住成为首选，人口吸引力强劲。（五）社会事业得到了一定发展我国小城镇更加注重发展社会事业，提供更多公共安全和生产安全、食品安全与生物安全、城乡建设、劳动就业与社会保障、与人民精神生活有关的文化、教育、体育等相关领域的服务。以社区环境为例，1999年平均每个镇拥有学校17所，在校学生4767人，教师267人，2002年学校减少为16所，但在校学生增加到4980人，教师增加到284名。1999年平均每个镇拥有医生48名，病床数38张；2002年平均每个镇拥有医生47名，病床41张。近年来，更是得到大副增长。推进小城镇社会事业发展，是完善政府社会管理和公共服务职能、统筹经济社会协调发展
21、的重要任务。社会事业兼具公益、准公益和盈利的性质，在我国小城镇社会事业改革中，政府逐步转换既是投资者，又是管理者、经营者的多重身份，有效推进了小城镇社会事业举办的多元化、社会化、市场化，并按照管办分离的原则，对社会事业实行分类管理；同时，通过营造良好的环境，积极引导社会力量参与社会事业的举办，社会事业得到了一定发展。三、我国小城镇发展中存在的问题 （一）认识不清，重视不够 在相当长的时期内，一些地方的党委和政府对加快城镇化步伐的重要性认识不足，对如何处理好工业化、城镇化、非农化的关系研究不多，存在重经济建设、轻城镇建设；重经济管理、轻城镇管理；重工业化、轻城市化的问题。不少地方、部门领导认为城
22、镇化就是盖几栋楼、修几条路、多几个农民进城的问题，缺乏促进区域经济和社会发展的长期战略，忽视了城市基础设施和公共服务的提升，许多地方对小城镇的发展战略重视不够，政策落实不到位。一些地方为了追求所谓的“形象工程”，不切实际地盲目上项目，造成许多有城无市或有城无业现象；有的地方把小城镇建设误认为就是村镇建设、广场建设、绿化建设、建新村奔小康或建设工业园区等。许多地方或部门仅从自己的认识和工作范围来考虑和实施小城镇建设，工作重点不突出。有些地方对城市发展十分偏爱，拆了旧城建新城，搞了小城搞大城，这样容易出成效，容易让人看得见，认为小城镇是小儿科，比较效益低，集聚功能和辐射功能都有限，难规范、难管理，
23、因此对小城镇的建设和发展喊得多，做得少，没有把发展小城镇放到推进城乡一体化的角度来考虑，放到建立完整的城镇化体系来考虑，放到农村现代化、农村的可持续发展和解决“三农”问题的角度去思考。（二）缺乏科学的规划，执行规划不力，布局不合理长期以来，我国小城镇建设缺乏总体规划，缺乏长远的科学的规划，存有较大的盲目性。小城镇的规划和布局受短期利益的驱动，缺乏长远打算。在小城镇建设过程中，一些地方坚持大干快上，掀起了一股“小城镇”热，出现了不按规划建设甚至不规划就建设的盲目举动，相当数量的建制镇缺少镇区的总体规划，控制性详规和修建性详规更是无从谈起。另外，一些建制镇虽然编制了镇区的总体规划，未能严格执行规划
24、标准甚至不执行，比如，我国北方某些小城镇由于缺乏科学的规划体系或者不按规划建设，造成不少数量的建制镇镇区最主要的街道都是弯弯曲曲、宽窄不一，镇区居民所建住宅布局散乱，房基高低无序，导致排水困难。这不仅加大了城镇基础设施建设的难度，也增加了城镇管理的困难，影响了城镇的可持续发展。 （三）建设规模小，功能不健全，基础设施不配套我国小城镇的基本特点是数量多、规模小、功能弱，集聚效应和辐射能力差，城镇功能不够完善。特别是一些城镇缺乏有力的产业支撑，小城镇的就业空间和容量十分狭窄，对周边农村的辐射带动作用微弱。由于资金紧缺、运作无方等原因，许多小城镇的基础设施长期得不到改善，跟不上经济发展和居民生活水平
25、提高的需要。缺少文化、娱乐、社交场所，以马路作市场，交通阻塞、吃水难（2004年底，全国还有11.4的建制镇未建供水设施）、电力供应不正常，室内现代化、室外脏乱差的很普遍，严重影响了城镇整体功能的发挥。规模过小，使基础设施的修建与服务业的供给不能产生规模效益。受行政区划的影响，各镇各自为政，往往在同一区域争市场、争资源，一些经济发展较快地区相对完善的基础设施不能共享，基础设施、公用设施在低水平上重复建设。又由于小城镇规模普遍偏小，一方面是其自身发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，并阻碍了人口和其它资源的进一步集聚，聚集效应发挥不理想；另一方面是规模相对较小的小城镇，其行政人员却少
26、不了多少，这就必然在造成资源浪费的同时，加重了农民的负担。（四）制约小城镇发展的制度性因素依然存在 1、体制不顺，管理无序，权责不清 小城镇的管理体制不健全,不适应社会主义市场经济的要求，现行领导体制与条条块块的管理关系难以理顺,执法管理政出多门，多头管理，没有形成城市执法管理整体合力。部门之间的管理和执法权限划分不科学，部门间职责交叉多，对小城镇的调控引导受到多方挚肘。权责不清、管理分散，各自为政，有的有责无权，有的有权无责；有的多头管理，为了部门利益，互不相让，工作难协调形成了“有利益抢着管，有矛盾避着走，有问题先开溜”的现象。泛言之，小城镇发展中存在着政策和实施手段不一致的问题，导致资源
27、的无效使用。在快速的城镇化以及满足增长的城镇人口需求所需要的行政资源之间，存在着不断扩大的差距。同时，政府也需要从直接干预经济中退出来，将职能转换到提供法制框架、规范建设标准和加强就业培训等公共服务上来。2、传统的户籍制度的制约 我国城市户籍管理制度是制约人口合理流动的一大症结，更是限制小城镇发展的一大因素。城乡二元结构没有打破，对城镇人口仍实行非农业的指标控制，入镇经商办企业的农民，得不到在参军、入学、社会保障等方面的“市民”待遇。过去强调农民“离土不离乡、进厂不进城”，过多限制农民进城落户，一些城市至今仍对外来人口收取增容费，抬高了农民进城的“门槛”。进城农民在就业、社会保险等方面缺乏保障
28、，教育、医疗等相关政策也不配套，造成城乡居民生存权利的不平等，导致小城镇的吸引力不足。另外，由于现行的土地制度和农村计划生育管理政策，不少农民不愿因身份转变而放弃拥有的土地收益和生育上的“一胎半”优惠，有的甚至出现回迁现象，导致了农民进城的愿望不强。这种计划体制下的户籍管理制度，人为地割裂了人的户籍与从业之间的关系，限制了人口向城镇的转移，影响小城镇的人口规模和经济规模的扩大。3 、农民承包土地流转的制约 土地管理制度不利于土地的合理利用。农村土地产权关系不明晰，土地使用权流转机制和市场尚不成熟，是造成农民不愿意放弃现有建房收租、土地分红所获取较大收益的根本原因。小城镇建设用地指标与用地的实际
29、需求相脱节的矛盾时有发生，有关存量土地的调整和置换的政策措施尚不完善，建设用地指标分配逐级下达，层层留有机动，落实到小城镇的用地指标所剩无几，城镇区域扩展的建设用地受到制约，限制了城镇规模扩大。城市与农村的土地所有制不同，土地进入市场的条件和补偿机制不同，土地使用的政策和费用不同，乡村企业进城的“门槛”过高，城市里的“村制固化”，严重阻碍着城镇化进程。 农民进城镇后，农村的宅基地，乡镇企业迁入镇区的用地与原占土地不能置换。绝大多数农民承包的土地未能有偿转让。这些问题反映了在土地管理上仍沿袭着旧体制，制约着产业和农民向小城镇聚集，导致农村劳动力非农就业形式大多数都是采取半工半农，就业者“离土不离
30、乡，进厂不进城”，农村剩余劳动力只“流动”不“转移”，农村工业与农村城镇化相分离，制约了小城镇的快速发展。4、不完善的社会保障制度的制约2002年全国平均每个建制镇的人口达到了3.23万人，每个建制镇人从业人员1.67万人，其中农业从业人员约占60，非农业从业人员约占40，后者比例还在逐渐提高。无任是哪种情况，这意味着在小城镇建立起较为完善的失业保险、养老保险、医疗保险等己刻不容缓。但在全国大部分地方，由于财力、认识、决心等原因，社会保障体系建设仍然十分滞后，小城镇就业、养老、医疗等社会保障制度明显滞后，尤其是外来人口难以享受当地政府提供的社会服务，农民缺乏失去土地后长期稳定的生活保障预期，只
31、能把土地看成是最可靠的基本保障，从而严重制约了小城镇的持续稳定健康发展。部分小城镇参加保障的意识不强，不能正确认识其重要性。由于目前实行的保障制度名义上是“个人账户+社会统筹”的方式，但实际上是现收现付制，因此面对不甚匹配的权利与义务，社会保障负担重的企业参保往往带有甩包袱的倾向。 这些问题的存在，已经严重制约了小城镇经济的发展和社会的稳定，既不利于小城镇社会保障功能的发挥，也不利于社会主义市场经济的健全。（五）小城镇发展中资金短缺 目前，小城镇的投融资体制虽呈现出多元化的特点，但政府仍然是最重要的投资者，各类企业、个人参与投资的很少，在吸引社会资本上缺乏有效的机制，不能调动社会闲散资金投入到
32、小城镇建设中来。而随着农村税费改革工作的进一步推进和深化，乡镇财政状况紧张、资金短缺现象比较普遍，不利于小城镇的健康发展。高质量的小城镇建设需要大量的资金，但在目前体制下，大部分建设资金主要来自拍卖土地所得和城镇建设配套费等预算外收入。资金投入不足、城镇基础设施建设不配套，以及政府管理效率低下，未能跟上发展的需要等，也限制了小城镇的健康快速发展。财政体制上，镇一级财政不能完全独立，收入上缴县财政，支出由县级财政拨给。镇财政多收不能多得，使镇级财政无力来办镇发展与建设上的事情。投资体制上，适应市场化的投融资渠道不通畅。小城镇不仅基础设施资金严重不足，而且乡镇企业发展和居民消费亦缺少中长期贷款支持
33、。多种投资方式未能充分发挥作用，民间资金投入的积极性未能更好地发挥出来。（六）缺乏有效的产业带动 目前大多数小城镇的总体经济状况不容乐观，产业发展普遍规模小、链条短、水平低，产业的发展多以高能源消耗、低科技含量为主，较少考虑环境污染和社会效益，表现为为了追求经济效益而盲目发展，缺乏强有力的产业支撑，缺乏优势产业尤其是第二产业的强力支撑，难以促进基础设施的有效投入和人、财、物等各种要素的充分聚集，城镇的辐射带动能力较弱。由于缺乏对农村特色产业及产业链的关注，城镇化发展进程中区域内龙头企业或产业辐射带动作用不明显，使得农产品的生产流通无法融入通过城市打造的已然形成的国内、国际流通渠道，分散、独立、
34、无序的个体经营小产业与城市具有竞争优势的大产业无法相联，城乡、工农之间的产业链分离，无法形成产业链之间的良性循环和有效衔接，城镇化进程缺乏有效的产业带动。四、小城镇发展应采取的对策 （一）提高认识，加强小城镇发展的规划工作 小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物,是区域经济、文化、社会特点的集中体现。要充分认识到小城镇发展的重要意义，做好小城镇发展的各项工作。规划是小城镇建设的龙头。小城镇发展要以人为本、科学规划、合理布局，必须高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。各乡镇的城镇体系规划，要全面综合考虑，不应受行政区域的限制。小城镇建设总体规划要随国家宏观调控政策、乡镇社会经济发展总体规划及发展
35、战略的调整而应及时加以完善，不能始终停留在几年前业已编制的规划上。在小城镇总体规划修编完善的基础上，要突出抓好各功能小区的详细规划以及交通、供排水、供电、通讯、环保等公用基础设施的专业规划工作。通过科学合理的规划及设计，充分体现出小城镇建设的地方风格和特色。建设、规划部门要对小城镇规划体系的修编完善工作加强指导，实行规划招投标市场化运作，建立专家库，提供技术支撑和智力支持，确保规划修编质量。有了科学的规划及规划体系以后，各级政府、各有关部门都必须不折不扣地按规划实施，确保规划的严肃性。要遵循城镇化发展规律，在有法可依的前提下，加强小城镇的规划管理，严格规划管理，如果小城镇规划一味照搬大城市的样
36、子，必然使小城镇失去特色，失去自我，也失去了建设和发展小城镇的意义。科学规划满足区域发展的合理需求，满足建设社会主义新农村的要求，科学选址、准确定位合理划分不同功能区，力求最佳的用地布局，为远景发展搭好框架。进而全面协调和提高小城镇规划建设水平，实现小城镇的可持续发展。（二）完善小城镇发展相关制度 1、完善农村土地流转制度 进一步推进小城镇土地使用制度改革，促进土地资源的优化配置。按照国家土地管理法的规定，要严格控制城镇用地，实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理，保证耕地总量控制平衡。当然，耕地要保持动态平衡，而非静态平衡。因此，要按照既有利于保护耕地，节约用地，又有利于促进城
37、镇化发展的原则，创新土地利用和管理制度，保证小城镇建设用地需要，同时为小城镇建设集聚资金，促进小城镇的发展。河北省小城镇土地使用制度改革主要应强调四点： 一是土地使用向重点镇倾斜。在小城镇土地管理上，应改变以往小城镇建设用地指标平均分配的做法，体现重点支持的原则。对小城镇建设用地，做到既从严控制，又保证合理用地需要，力争在严格遵守国家法律和政策的前提下，给重点镇以更多的自主权和发展空间。 二是扩大土地有偿使用范围，由市场定价。对小城镇国有建设用地，除法律规定可以以划拨方式提供外，都应采用出让、租赁等有偿使用方式提供， 三是完善农村土地流转制度。在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，处理好小城镇
38、建设合理用地与严格保护耕地的关系，引导农民宅基地和责任田的有序流转，调整土地利用结构，盘活存量土地，妥善解决城镇建设用地。四是盘活小城镇的存量建设用地，提高土地的集约利用率。小城镇建设用地主要靠立足存量，内涵挖潜，集约利用城镇土地资源，达到保护耕地的目的。非农产业在城镇集聚比“天女散花”式地分布于广大的乡村更能共享基础设施、节约基建和项目耕地占用。而且农村人口城镇化通过城镇与乡村住宅用地的置换，能节约更多的农村人口建房用地，从总量上减少住宅占地。根据管理部门90年代初期的分析匡算，每增加一个城镇人口需要占用的土地面积（包括就业和生活用地）80100平方米，而农村人均宅基地加上乡村建设用地，北方
39、地区超过160平方米，南方地区超过100平方米，明显高出城镇建设和住房占地。2、深化户籍制度改革 让农民能够从身份的约束中解放出来。要全面落实小城镇户籍制度改革，完善配套政策措施，淡化社保、就业、医疗、上学等制度规定中对户口的特殊要求，确保城乡居民享有同等待遇，维护农民工的合法权益。农民在任何一个小城镇，只要有固定住所，有比较稳定的职业，有生活来源，就要允许落户，并且在子女入托、入学、就业、参军、社会保障等方面，享受与原城镇居民同等的权利。在保持户籍制度中证明公民身份和加强社会治安的功能不变的前提下，探索更加灵活务实的户籍管理制度。在现阶段社会经济条件下，尚无法一步到位变传统“二元”制管理为“
40、一元”制管理，可以考虑实行“多元制”的小城镇户籍管理制度，促使一些城镇的“两栖农民”能在城镇中稳定下来，享受市民待遇。并鼓励农民进镇定居、置业从事非农经济活动。在就业、入学诸方面享受与原有城镇居民同等待遇。大力推进户籍制度改革，促进农村人口向小城镇集聚。要打破城乡“二元结构”，建立城乡统一的人口管理制度、就业管理制度和服务制度，吸引农民向小城镇聚集完善农村剩余劳动力的转移机制。要放开农民进入小城镇落户的限制，建立健全城乡居民可以自由选择居住地的人口登记制度，逐步建立市场化的就业制度与城乡统一的劳动力市场，真正按市场方式配置劳动力资源。要实行按固定住所划分城市和乡村人口，以职业划分农业与非农业人
41、口的新型户藉管理制度。允许人口在一定辖区范围内自由流动，为实现户藉城乡一体化管理创造条件。基本途径有二：一是裂变式改革，一步到位，以身份证制度替代户藉管理，取消户藉制度以及与此相关的种种制度规定，实现由市场机制来调控人口的空间配置；二是渐进式改革，即户口管理制度仍然保留，但是逐步淡化户口的作用，降低农民进城镇的门槛，保证进城农民在就业、工资、劳动保障、医疗保险、子女上学、社会保障等基本需求方面，享受与当地城镇居民同等待遇，逐步实行按居住地登记户口。对在小城镇落户的农民，一方面要依法保障其公民的合法权利，与当地原有的居民享有同等的权利，履行同等的义务。另一方面，要淡化户籍制度的“福利化”色彩。同
42、时，要进行劳动就业制度和社会保障制度等方面的配套改革，提高劳动就业市场化的程度，建立社会化的社会保障体系，为户籍制度改革奠定基础。 3、推进小城镇社会保障制度改革 从实际出发，分阶段、多层次、多形式地建立农村小城镇的社会保障体系。要解决多头管理、见利不让、难以协调的问题，现在农村的社保是“三驾马车”、“五龙治水”：卫生部门管合作医疗，民政部门管贫困救济与最低生活保障，计生委搞计生保险，扶贫部门搞扶贫保障。小城镇怎样搞，要探索适合小城镇特点的新路，确保进镇的农民能住得下、有工作、留得住，确保进镇上班但住在农村的农民工也有一份应得的社保。五是要创新小城镇的社会管理体制。小城镇是城市的雏形，兼具城市
43、和乡村的特点，小城镇在强化自己的产业支撑时，一定要在高起点上统筹好小城镇的经济与社会发展，加强社会建设，发挥好中介组织、社会团体的作用。改革完善小城镇社会保障制度，建立符合经济发展需要的新型社会保障机制，使进镇农民免除后顾之忧。在推进城镇化进程中，还应考虑建立健全三大保障体系：一是社会医疗保险体系。逐步形成以个人出资为主，集体补助为辅、政府适量投入的农村社会医疗保险制度；二是社会养老保险体系。建立起以社会统筹和个人帐户相结合的个人储蓄积累式的农村社会养老保险制度；三是社会救济福利体系。逐步按最低生活保障线标准对民政救济对象实现基本生活保障。小城镇社会保障的改革与发展必须遵循以下原则：一是保障水
44、平要与社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。国家举办的社会保障，只能保障职工的基本生活。小城镇举办的社会保障可根据当地的经济实力，确定合适的保障范围、项目和水平。二是权利与义务相统一。单位和个人都有依法缴纳社会保险费的义务。劳动者在履行规定义务的前提下，有享受社会保障待遇的权利。三是公平与效率相结合。职工养老、医疗等社会保险既要保障职工的基本生活，又要和个人对社会的贡献挂钩，以激励职工的劳动积极性。四是政策要统一。社会保障的基本政策和制度要统一，管理要法制化。五是服务社会化。要将目前各部门、各单位的分散管理逐步转为统一的社会化管理，将目前企业承担的养老、医疗等事务性工作逐步转为社会化服务
45、。六是城乡有别。广大农村在近期尚不具备建立国家统一立法、强制实行某些保障项目的条件。小城镇应根据当地的具体情况，采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，积极稳妥地探索发展农村社会保障。 探索小城镇社会保障制度改革与创新，逐步破除城乡分割的社会保障体制，健全社会保障制度。要逐步建立和健全以养老、失业和医疗保障为主题，政府、企业、个人三方共同负担，社会统筹与个人帐户相结合的和会保障制度。积极探索适合农村地区发展并与城镇相衔接的社会保险与养老保险制度。要重点研究解决城镇灵活就业群体的社会保险，农民工的养老保险问题，失地农民的养老保险问题，确保农村人口迁移和就业的安全有序。要逐步扩大农村合作医疗试点，
46、完善农村合作医疗制度，逐步建立健全农村基本医疗保障制度，对老弱病残人员、生活特困人员实行求助，确保社会稳定，促进小城镇发展。4、建立统一的城乡劳动力就业市场要创新就业制度，建立统一的城乡劳动力就业市场。乡村就业靠土地，城市就业靠计划的时就已经一去不复返了，现在城市就业压力很大，农村富余劳动力很多，小城镇应当以自己的灵活性最大限度地消除就业中的歧视行为，允许各种就业方式存在，在市场导向作用下，逐步建立可以自由流动的城乡一体的劳动力市场。建立城乡统一的劳动力就业市场，更多地吸纳农村富余劳动力进镇就业。完善城乡统一、开放的劳动力市场，加强农村富余劳动力转移就业的信息服务。农村富余劳动力在城乡之间双向
47、流动就业，是增加农民收入和推进城市化的重要途径，要逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。为此，要建立多渠道、多层次的农村劳动力转移就业服务体系，及时掌握劳动力输入地就业信息，做好输出地和输入地的供需对接，农村富余劳动力转移培训与就业实用型人才对接，为农民外出打工就业提供及时、准确的就业信息，切实改善农村富余劳动力转移就业的环境。（三）进一步完善小城镇发展的多元投资机制 要充分运用市场机制，盘活城市公共资产，走资本运营的路子，广泛吸引社会投资，完善小城镇的财政管理体制，从制度上保证小城镇建设有稳定的资金来源。更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，国家、集
48、体、个人和民间资本共同投资建设的多元化投资机制。一是鼓励一部分先富裕起来的农民带资进镇，买房建房、兴办企业、务工经商；二是以优惠政策吸引外地客商参与小城镇建设、兴办企业；三是按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，动员单位、企业和个人投资建设小城镇基础设施和公共设施；四是在小城镇征收的城市建设维护费应全额返还乡镇用于小城镇建设；五是盘活存量资产、以项目为载体实行股份合作方式直接融资；六是争取上级政府给予财政投入等。盘活土地资源，以地聚财。按照党的十七大提出的节约土地的原则，将土地受益大部或全部用于小城镇基础设施建设。千方百计启动民间投资，加快小城镇建设，使小城镇尽快步入自我积累、自我发展的良性轨道。一是按照“谁投资、谁受益”的原则，进一步深化城镇基础设施领域的改革，打破政府对公益事业的垄断，大力发展招商引资，鼓励集体、个人及社会各方面的人士参与小城镇开发或基础设施建设，投资小城镇文化、教育、卫生等事业，最大限度地为小城镇开辟资金渠道。二是引导农民投资建城。农民作为小城镇发展的主要承担者和受益者，在小城镇建设中具有符殊的地位和作用，从某种意义上讲，农民投资建城是小城镇建设的主体。为了吸引更多的农民投资建城，就必须有效地运用市场机制，树立“自己城镇自己建”的理念。三是大胆探索实践依靠民间投资建设小城镇的投融资体
