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1、成 绩评卷人姓 名 学 号 大学公共管理硕士（MPA）课程论文玉溪工业园区发展中地方政府角色的思考班 级：2008级MPA课程名称：政府经济管理概论课程类别：必修课任课教师： 开课时间：2010年10月大学MPA教育中心 玉溪工业园区发展中地方政府角色的思考【摘要】工业园区是指由政府或企业为实现工业发展目标而创立的特殊区位环境。在我国当前政府主导型的市场经济发展模式下，工业园区建设中政府的主导作用也更为明显，大多数工业园区都是以政府为主体进行推动，政府在园区发展中直接参与市场资源的配置，充当了全能型的角色。随着市场经济体制的不断完善，其弊端日益显现，并导致了政府职能扭曲和异化，影响了政府职能的
2、转变和发挥，以政府为主体推动园区发展这种计划经济体制下的政府角色已不能适应当前工业园区发展的要求，制约了园区经济持续健康发展。在工业园区发展中，地方政府应通过创新园区运作模式，进行资源的合理整合与配置、强化园区政府公共服务功能，提高园区服务水平、改革创新园区管理机制，提高政府管理效能等举措加强与创新园区内部管理功能，从而实现地方政府由“主体”向“主导”角色的根本性转变，促进园区经济又好又快地发展。【关键词】地方政府经济管理工业园区角色思考abstract industrial park is to point to by government or enterprises for realiz
3、ing industrial development goals and founded the special geographical environment. In Chinas current government leading market economic development mode, industrial park in the construction of the governments leading role also is more apparent, most of the industrial park is the government as the ma
4、in drive, the government in park development directly participate in market resource allocation, acted as an allround role. With the perfection of the market economic system, its drawback is becoming increasingly obvious, and led to the government function distortion and dissimilation, affect the tr
5、ansformation of governmental functions and play, government as the main body to promote the development of this under the planning economic system of the governments role has not been able to adapt the demand for the development of the current industrial park, restricted the park economy healthy and
6、 continual development. In industrial park development, local governments should innovate park operation mode, are resources reasonable conformity and configuration, strengthening the park the governments public service function, improve the park service levels, reform and innovation park management
7、 mechanism, and improve the management efficiency measures such as strengthening and innovation park internal management function, so as to realize local government by the main body to the dominant role fundamental transformation, promote park economy to develop quickly and well. key words local gov
8、ernment, economic management, industrial park, the role of thinking 工业园区是在特定的区域，聚集一部分同类型的企业，有着相同发展目标的企业群体，并享受一定的优惠政策的特定地理区域。它是指在划定的区域内，通过科学的规划，优惠的政策，完善的管理和配套的服务，形成适宜企业成长的“经济大棚”，筑巢引凤，吸引外来企业实现项目、资金、人才、技术等要素的聚集，从而构筑一个在地理空间上相对集中的企业群体1。工业园区作为区域经济发展的新亮点，如雨后春笋般地在我国蓬勃兴起，它们在区域经济发展中占有越来越重要的地位，并逐渐成为拉动地方经济发展的重要
9、区域，推进新型工业化和城镇化的重要手段。随着我国社会主义市场经济体制的日趋完善，逐步融入世界经济一体化进程的客观要求，以政府为主体推动园区发展这种计划经济体制下的政府角色已不能适应当前市场经济体制的需要，地方政府应适时实行推动工业园区发展角色的转变，是转变政府职能，促进工业园区科学健康发展关键性和基础性工作。一、玉溪工业园区发展的现状玉溪市辖红塔区和江川、澄江、通海、华宁、易门以及峨山彝族自治县、新平彝族傣族自治县、元江哈尼族彝族傣族自治县共一区八县。目前，红塔区有两个工业园区，其余各县均有一个工业园区，全市共有10个工业园区。其中：3个省级工业园区，即玉溪红塔工业园区、研和工业园区、通海五金
10、机电特色工业园区；3个通过省级审查的工业园区，即峨山移民再就业工业园区、易门陶瓷特色工业园区、华宁磷化工循环经济特色工业园区；4个已通过市级审查的工业园区，即澄江工业园区、江川龙泉山生态工业园区、元江镍产业特色工业园区、新平矿业循环经济特色工业园区。全市园区以一园多片为基本构架，园区产业覆盖高新技术产业、新兴战略性产业、传统特色产业和资源性产业等。2009年，全市完成地区生产总值644.4亿元，占全省地区生产总值6168.2亿元的10.4，总量排名云南省各州市第3位；人均地区生产总值28245元，是全省人均地区生产总值13536元的2.08倍，排名云南省各州市第2位。2009年全市完成工业增加
11、值373.8亿元，占全省工业增加值2088.3亿元的17.9，总量排名云南省各州市第3位。其中，工业园区共完成工业增加值312.38亿元，占全市工业增加值的83.6，占全市生产总值的58.01。各工业园区完成工业增加值占所在区、县工业增加值和生产总值的比例分别为：红塔园区为96.54和71.7；通海园区为27.26和10.22；峨山园区为14.04和6.05；易门园区为64.78和27.83；华宁园区为21.08和4.94；澄江园区为51.84和18.36；元江园区为46.2和9.5；新平园区为85.94和40.62。2009年，全市工业园区实现销售收入654.79亿元，上缴税金190.6亿元
12、，实现利润39.895亿元，就业人数89818人，入园企业609户，户均产值超过1亿元；园区规划面积204.6平方公里、建成面积59.24平方公里。二、玉溪工业园区发展中存在的问题（一）短时期内园区开发过多，面积过大。云南省工业园区自2003年以来，截至2009年底，云南省共有各类开发区、工业园区100多个，其中省级重点工业园区40个。玉溪也把工业园区作为区域经济发展的新亮点，加大了发展园区的力度，截止2009年底，玉溪市共规划建设工业园区10个，规划面积204.6平方公里、建成面积59.24平方公里，建成率为29%，其中红塔工业园区包括1992年经省政府批准成立的玉溪经济技术开发区部分，新平
13、矿业循环经济特色工业园区包括园区规划成立前已开发的大红山矿区部分。由此可见，玉溪市工业园区在规划成立后实际开发面积少之又少，造成土地资源特别是耕地资源的极大浪费。而发达国家和地区的高新技术园区面积一般为1-3平方公里，平均为2.5平方公里，与玉溪市园区的用地面积存在巨大差异。（二）园区土地管理不当，利用率低。园区虽然进行统一的规划，但为了完成招商引资任务，盲目向投资方提供各种优惠政策，土地价格、税收优惠等一味放低门槛，不惜牺牲国家利益为代价进行项目供地，大量耕地被圈占，造成宝贵的耕地资源被闲置浪费、低效利用，而少数投机分子，恰恰利用地方政府的这种心态，以种种手段和方法，拖延项目建设或降低投资密
14、度，圈而不建，以达到通过圈地增值获取暴利的目的。（三）工业园区自主发展能力弱。正如我国改革开放由政府主导一样，我国的工业园区也大都是由政府主导建设，利用特殊的政策手段兴建工业园区被广泛采用。玉溪市也同样如此，这种方式既有积极一面，但也存在着明显的弊端，造成许多工业园处于等政策要政策，依靠优惠政策生存的现象。目前处在“筑巢引凤”阶段的工业园区中，往往出现这样的情况:企业呈孤立状态，劳动分工微弱，企业间缺乏诚信;中介服务机构缺乏;人才缺乏，各类教育和培训滞后;管理机构缺乏远见，甚至滋生官僚腐败2。（四）工业园区内企业之间缺乏必然的产业联系。“过度依赖土地经营和优惠措施，对产业发展缺乏有效调控;在条
15、块分割的体制下，工业园区出现诸如用地浪费、产业缺乏特色、企业之间缺乏联系和分工、园区内的专业化生产性服务业欠缺、无法形成有效的创新环境等问题。” 2造成产业结构雷同，企业集群和产业带难以形成。园区供地在单位时段内过于充裕，各地为招商引资而恶性竞争，地价调节资源配置的作用失灵，加上许多园区在产业定位上较为模糊，或者是在招商引资的压力下，使园区的发展逐渐偏离了既定方向，成为简单的企业集聚地。另外，许多园区并没有依据规划的产业定位为基础，产业间互动发展为核心的原则来建立。有些园区的发展是以牺牲地方利益来换取技术上既不先进、又不能与区内产业配套的投资。园区企业应利用地理上接近的便利条件，在知识、信息、
16、技术、资金、人才的交流方面拓展渠道。因为产业集聚的目的不仅在于传统的集聚经济所带来的正向外部效应，更在于创造一个可以互动学习的厂商集聚区3。只有在这样的基础上形成的区域优势，才能够在快速变化的全球化经济中，形成可以弹性调整组织结构，确立产品开发与制造过程的动态优势。三、玉溪工业园区发展问题的根源分析玉溪工业园区发展诸多问题出现的原因来自多个方面，既有体制性因素又有经济性和利益博弈因素，在我国当前政府主导型的市场经济发展模式下，工业园区建设中政府的主导作用也更为明显。纵观玉溪当前园区建设现状，在政府主导型的发展模式下出现的诸多问题，其根源主要有：一是基于经济发展目标责任制考核的压力下，地方政府出
17、于政绩考虑，在建设园区过程偏重于招商引资，竞相出台优惠政策，造成园区低水平发展和公共利益的流失；二是过度的政府主导作用抑制了市场和产业本身对园区发展的引导和规范作用，扭曲了产业的自然发展，干扰了正常的产业转移；三是缺乏一套行之有效园区建设约束制度，园区建设给地方政府和相关官员所带来的正收益远大于园区建设不成功所带来的负收益，助长了地方政府建设园区的冲动。四、玉溪工业园区发展中政府角色的思考在工业园区发展中，地方政府应切实履行政府职能，进一步加强和创新园区管理，努力实现地方政府由主体向主导角色的转变。（一）创新园区公共物品的开发与治理方式。工业园区治理的对象包括自然垄断型的公共物品，由政府出面提
18、供的带有规模经济效益的公共工程、公共服务和公共产业，如社会公共基础设施、医院、高等教育等公共服务。这类公共物品的特性表明，引进市场机制，实现企业化经营，并由此创新产生的多元化的园区开发与治理方式，从而提高公共部门组织绩效和公共物品的生产和供应效率。地方政府在园区发展中必须打破仅仅靠财政投入的旧思维、老方法，应按照“政府引导，规划指导，园区组织，市场运作“的模式，建立多元化投入、市场化运作的投融资机制，广开融资渠道，积极引导各类企业、个人和其他经济组织、特别是国内外大企业、大财团投资基础设施建设，进一步完善鼓励和吸引民间资本投资园区开发建设的政策，实现融资市场化，形成以民间投资为主体的投融资机制
19、。实现政府引导、社会投资、金融支持的多元化开发建设工业园区，按照“谁投资，谁受益”的原则，积极探索政府和社会力量共同开发建设园区的新模式。在园区发展与建设过程中，既要筑巢引凤，也要引凤筑巢，积极探索新的开发模式，加大园区投资力度，加快关键性基础设施建设，促进园区发展，形成政府与社会良性互动的局面。公共物品的开发与园区治理可结合当地实际，相应采取股份融资、成片开发、BOT1 BOT是英文Build Operate Transfer的缩写，通常直译为“建设经营转让”。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提。(程工张秋云 李前程等中国工业园区发展战略M北
20、京：社会科学文献出版社2006P234、公共服务合同承包和合作开发的创新方式。在投资方式上，规范政府的投资行为，进一步加快推进投资体制改革，落实企业投资的主体地位；从政府投入为主转向以企业、社会投入为主，动员、吸引社会资金投入园区建设，政府从投资主体位置逐步退出，逐步建立政府引导、市场运作、多元投入、上下联动，建立政府推动与市场化运作结合的运行机制。园区成立开发投资公司，政府给予必要的政策和支持，努力改变过去由政府独资转为政府以引导资金为主，应充分运用所掌握的部分资源或核心资源，调动、引导社会资源，鼓励供电、供水、通讯、排污等部门和民间资金参与园区的开发建设，引进个人及村级建设资金投入园区，逐
21、步建立起政府、集体、个人共同投资的多元化投资机制，以降低开发成本，增加开发资金，提高工业园区的运作效率，共同开发、共同经营、共同收益。从而依靠不断加快投入融资体制的创新，拓宽筹资渠道，解决园区发展资金短缺的“瓶颈”制约，以把财力物力等公共资源更多的向园区公共服务和社会管理倾斜，提供更好的公共管理和服务，以推动园区的开发。（二）强化园区政府服务。在市场经济和经济全球化的条件下，一个地区、一个区域政府对企业的服务意识、服务内涵、服务质量、服务效率及服务体系成为决定投资取向的一个重要因素，应该是区域经济竞争力不可或缺的要素之一。硬环境是招商引资的基础，软环境则是招商引资的核心，二者相辅相成，缺一不可
22、。一是加强园区“硬”环境的建设。硬环境建设是推动开放、促进发展的基础性工作，也是赢得竞争优势的重要支撑。为吸引更多投资，必须加强基础设施建设，增加基础设施建设的投入，营造适合企业发展的环境，把工业园区营造成一个有竞争力、有文化、有特色、有生命力的社区环境。在园区发展中应“高起点规划、高标准设计、高水平建设”，规划设计作为基础性工作尤显重要；在园区规划设计上应符合城市整体规划要求，具有前瞻性；加强道路、雨污水管道、通信、水电等基础设施硬件建设，不断提高设施配套能力，提高园区项目承载力，满足企业的发展需要和园区整体发展要求；注重教育、医疗、住宿、医疗、治安等社区综合配套服务体系建设，不断完善园区综
23、合配套功能，建设园区良好的生产环境和生活环境等“硬”环境，不断拓展园区发展的纵深空间；美化环境，建造花园式工业园区新形象，突出解决人居环境和研发基地的滞后问题，为入园企业职工提供多种生活设施，营造软环境，加深人文内涵，发展企业文化，体现“以人为本”的服务理念。二是注重园区“软”环境建设与服务。“软”环境是一个地区市场发育程度、经济竞争能力、对外开放程度、政府管理水平和社会文明进步的综合体现。地方政府应进一步转变观念，改进管理，强化服务，加强园区软环境建设，使园区不仅在区位、资源、交通、通信、水电等硬环境方面拥有优势，而且也应具有制度、科技、服务、人才和诚信等软环境优势，具备企业生长、发育、成长
24、、壮大的最佳环境，保证园区经济发展稳步推进。（三）改革创新园区管理机制。现代公共管理理论认为，政府管理的过程功能包括输入转换输出功能。政府在推动工业园区发展中，应按照建立市场经济体制的要求切实理顺关系，改革创新园区管理机制。一是精简机构提高服务效率。积极有序地推进园区政府机构改革，根据“精简、统一、效能”和“小政府、大服务“的原则，设置精简机构，实行“少机构，宽职能”，不断改善和优化工业园区管理机构的设置和功能配套，实施“小政府、大社会”改革模式，建立逐步适应社会主义市场经济体制，办事高效、功能齐全、运转协调、行为规范的工业园区地方政府行政管理体系。二是规范园区行政管理制度。在园区管理过程中应
25、尽量做到决策公开、过程公开，全面推进决策的科学化和民主化，要努力适应完善社会主义市场经济体制的要求，加强园区政纪、法纪教育和廉政建设，坚持依法办事，增强工作的规范性、科学性、民主性，鼓励采用市场化方式，提高工作的透明度和公众参与度。在软环境和基础设施建设中，要按照国家有关规定，实行公开竞标，降低成本、保证质量。三是健全考核机制与绩效评估体系。进一步建立健全园区科学的考核机制和绩效评估体系，制定出科学合理的政绩考核评价体系，切实纠正以招商引资成果论英雄的错误做法，进一步促进科学发展观和正确政绩观的树立，建立以征聘制、任用制、培训制、考核制、薪酬制为主要内容的选优用优、效率为先的人才使用机制和竞争
26、激励机制。从而避免在园区发展中因考核体制和绩效评估体系的不完善、不科学而导致政府角色误区，地方政府职能的错位、越位和缺位，促进园区的发展和政府职能的转变与发挥。（四）加强政府调控、监管。在推动工业园区发展中，政府真正从包揽一切，干预一切，过问一切的家长式、保姆式的角色中摆脱出来，转变政府职能并不等于政府撒手不管，恰恰相反，政府的调控、管理和监督功能不仅不能削弱，还必须强化4。一是加强政府调控引导。加强地方政府调控功能，就是要确立“市场主导、政府协调”的体制框架，以结构调整为主，而不是以直接配置资源、直接经营管理企业为主；要以间接手段即经济手段和法律手段为主，而不是以直接手段即行政手段为主。应建
27、立和健全地方政府对工业园区的调控方式，增强地方政府的调控功能。二是健全审批制度建设。首先要继续深化行政审批制度改革：要搞好行政审批项目的审核和处理工作，减少政府审批事项和审批范围；缩短审批环节和审批周期；公开审批标准，规范审批程序；明确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督；改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管，重权力、轻责任现象。从服务的视角推进政府角色转变，摒弃“利益于部门挂钩，权力与责任脱钩”的执法观念，确立行政职权法定、权责一致，越权无效的现代依法行政理念。三是进一步建立和实施严格科学的行业准入制度。要按照国家的产业政策和当地工业园区产业规划，严格项目把关，增强项目审批透明
28、度，公开审批程序、内容、要求与时限，各项目审批部门要严格按照工业园区规划、用地性质、产业定位和环境保护等要求审批项目。坚决杜绝高污染、高能耗、低效益的项目，走出“先污染后治理”的思维定式，从根本上防止污染和破坏生态环境的问题出现，注重引进资源集约型、能源节约型、环保清洁型项目的和引进产业科技含金量高、技术水平高、产业关联度高的企业，以期达到最大限度地利用资源、减少负面环境影响、实现工业园区持续发展的目标；四是在园区发展过程中，建立入园企业投资监管体系。城市规划、国土资源、环境保护、质量监督、安全监督等部门等职能管理部门应加强和改进对工业园区的监督管理，做好监督与服务工作，要依法加强对企业投资活
29、动的事中和事后监督，对于不符合产业政策和行业准人标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关人员的责任，要严格执法，从严治政，采用经济、法律和必要的行政手段，坚决制止和纠正企业违法违规行为，创造园区良好的生产秩序和建立公平竞争、规范有序的园区新环境。在推动园区发展进程中，政府应进一步由微观经济管理者转变为宏观经济管理与调控者，由直接管理转向间接管理，发挥对园区的宏观管理与调控，完善社会监管职能，从具体执行者的运动员角色转变为进行宏观调控与管理的裁判员角色。五、结论在工业园区建设中，政府应根据当地实际和工业园区发展阶段，逐步从直接管理转向间
30、接管理，从传统体制下的经济建设型转向公共服务型政府，从“运动员”和“裁判员”的双重角色转变为“裁判员”的单一角色，同时按照政府职能消长、不断调整政府的管理、精简统一效能、政企分开的原则，采取切实有效的措施，以实现推动园区发展由“主体型”向“主导型”角色的转变。参考文献：1程工张秋云李前程等中国工业园区发展战略M北京：社会科学文献出版社20062顾强、王缉慈:产业集群、工业园区发展和新型工业化，新型工业化研究报告之六，国家经贸委行业规划司，2003年1月。3 雷鹏.产业集聚与工业园区发展研究M东南大学出版社.2009 4杜典初.企业集群与工业园发展及其政府指导作用研究D.2005.评阅成绩（百分制）：学术评语：包括专题的理论意义和实践价值，文献资料的掌握，所用资料、实验结果和计算数据的可靠性，写作规范和逻辑性等。还须指出论文中存在的问题和不足之处评阅人（请用正楷签名）：年 月 日
