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1、 我国非营利组织发展中的问题与对策 随着我国社会主义市场经济体制的完善，政治体制改革的深化，非营利组织成了一个发展很快的部门。这是因为，一方面政府不可能以一统天下的方式有效地为社会提供全部所需要之物；另一方面市场也有许多失灵的地方。政府和市场都不能有效运行的地方，正是非营利组织大显身手的领域。可以说，非营利组织已成为了多元社会的一个非常活跃的组成部分。这些组织不仅满足着人类的重要需求，而且组成了一支蒸蒸日上的经济力量，不仅对社会生活，也对经济生活发挥着重要作用。 一、非营利组织的概念及特征 改革开放后，我国进入了一个史无前例的“转型时期”。非营利组织的快速发展是这一时期引人注目的社会现象。下面
2、笔者就非营利组织的概念及特征做一基本介绍。 （一）非营利组织的概念。随着我国进一步改革开放，非营利组织的作用和地位越来越受到人们的重视，非营利组织的蓬勃发展也是大势所趋。但由于非营利组织在我国的兴起只有一个短期的过程，对于许多人来说，它还很陌生，在非营利组织的特征、作用和发展障碍等重要问题上还存在比较模糊的认识。 关于什么是非营利组织，不同的国家对此有不同的看法： 日本川口清史认为：“非营利组织一般是指不以获取利润为目的，而从事商品生产、流通、提供服务的民间组织。” 关于怎样界定非营利组织的范畴，美国有狭义与广义之分： 彼得•德鲁克认为：非营利组织是既非企业又非政府的机关，
3、其目的是人与社会的变革，是向社会提供服务的部门，农业合作社、消费合作社等组织不是非营利组织。他所指的，是狭义的非营利组织。 萨拉蒙与安黑尔在各国研究人员的帮助下，分两个阶段对41个国家的非营利组织展开国际比较研究，在研究的基础上，他们提出凡是具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等五个特征的组织都可称之为非营利组织。从他们对非营利组织的研究来看，所指的非营利组织是广义的。 欧洲对于非营利组织这一范畴的研究，在名称上不同于日本与美国，而将合作社、互助会、非营利组织结合在一起统称为“社会经济组织”。这里所指的“社会”是相对于“国家”与“私人”而言的。 综上所述，非营利组织可以界定为：不以获取
4、利润为目的，为社会公益或共益服务的独立机构。 （二）非营利组织的基本特征。在了解了非营利组织的基本概念后，我们可以来了解一下非营利组织的基本特征。从非营利组织的界定，我们可以看出非营利组织的基本特征有以下几点： 1、非营利性。非营利性是非营利组织的第一个基本属性，是使它们区别于企业的根本属性。在市场经济条件下，企业千差万别，但都以获取利润，即营利为目的，不存在非营利的企业。但非营利组织则不同，它们不是企业，而是非营利的社会组织。作为非营利组织来说，其宗旨可以有各种不同的表述，但不以营利为目的是一切非营利组织的根本宗旨。 2、非政府性。非政府性是非营利性组织的第二个基本属性，也是它们区别于政府的
5、根本属性。相对于企业来说，非营利组织和政府都属于社会的公共部门，这是它们的共性。但是非营利组织和政府不同，它们不是政府机构或其附属部分，而是非政府的社会组织。 作为非政府的社会组织，非营利组织的非政府性体现在以下两个方面：一方面它们是独立自主的自治组织，既不隶属于政府也不隶属于企业，是一个个独立的社会组织；另一方面它们属于竞争性的公共部门，只能采取各种竞争性的手段，来获取各种必要的社会资源并提供竞争性的公共物品。 3、志愿公益性或互益性。志愿公益性或互益性是非营利组织的第三个基本属性，也是非营利组织最具特征的一个属性。非营利组织的内在驱动力不是利润动机，也不是权力原则，而是以志愿精神为背景的利
6、他主义和互助主义。正像企业是组织化的资本、政府是组织化的权力一样，非营利组织可以说是组织化的志愿精神。 非营利组织的主要社会资源是基于志愿精神的志愿者和社会捐赠。志愿者是志愿精神的直接体现或人格化，表现为那些追求一定价值观并无偿地参加各种社会公益或互益性活动的人们；社会捐赠则是志愿精神的货币化或物质化，表现为人们为各种社会公益或互益性活动无偿提供货币或其他物质。这两者构成了非营利组织重要的社会资源。 二、我国非营利组织发展所面临的问题 社会的发展促进了非营利组织的发展，给非营利组织的发展提供了广阔的空间。但是，事物的发展都是辩证的，在社会发展的过程中，我国的非营利组织仍存在各种问题。 （一）人
7、员问题。从非营利组织形成过程看，这一问题很大程度上是源于政府改革中的困境特别是人员分流难题，非营利组织的发展为政府人员的精简提供了条件，但同时也为非营利组织的发展带来了一些不利影响。“许多原先在行政机构中工作的人员在精简后进入了依附于这些行政机构的事业单位。这些事业单位和有关的学会、协会就成为行政机构简编的掩蔽所、收容站。”结果是，尽管政府机构和人员精简了，但运用于行政事业中的“人头费”却没有减少，这样的精简损害了非营利组织的人事独立性。 政府机构改革中的“蓄水池”效用给非营利组织的发展造成了较大的主体障碍，使得非营利组织的人员素质得不到有力的提高。首先，从思想观念上看，“蓄水池”作用使得人们
8、对非营利组织的重视明显弱化了许多，人们不是从其所具有的社会功能上来评价它，而是把它和政府机构进行比较。其次，从人员素质上看，能力不足也是一个极为普遍和严重的问题。这里的能力不足是综合来看的，包括一个非营利组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力。能力不足的基本原因是人才不足，特别是具有创新能力的人才不足。 （二）自主性问题。非营利组织存在独立性的危机。非营利组织成立的初衷是为了公益，尽管这些公益的范围有大有小，然而随着组织的发展，其结构和人员往往难以逃脱官僚化的倾向，导致目标置换，即将原来的手段争取资金作为目的，组织为了自身的利益而淡忘或脱离了它们本应关注和帮助的对象，甚至
9、成为某个主要捐助者的代理人，丧失了自身的独立性。 按照市场经济的运行规则，非营利组织不应隶属于政府部门，政府部门也不能干预非营利组织正常的业务活动。只有保持其独立性，非营利组织才能公正、客观、真实地行使中介职能。然而，从我国非营利组织的发展实践来看，许多非营利组织过分依赖政府，带有明显的“行政化”倾向，抑制了非营利组织以独立的社会角色面向市场，甚至造成政府与非营利组织的角色冲突。 尽管有些非营利组织从形式上被赋予了相对独立性，但在实践上为了非营利组织的“顺利运转”，非营利组织重大问题的决策，如主要人事任免并非依照法律，而是由其上属主管部门进行决定。此外，部分非营利组织的管理经费主要由财政拨款，
10、其服务性收入也由其上属主管部门统一管理，即统收统支。财政上的不独立，也严重影响了非营利组织的相对独立性。 （三）政府的监管缺位问题。在对非营利组织的监管上，目前还缺乏统一、规范的监管体制和统一、协调的监管机构，存在体制不顺、准入把关不严、权力过于分散、多头审批、多头管理、难以协调等弊端。非营利组织的管理出现混乱，主要包括：（1）利用垄断地位来垄断市场，追求利润最大化，导致非营利组织职能错位。非营利组织往往挂靠政府机关的某个职能部门，事实上是以政府职能部门的行政权力为后盾，指定业务，垄断市场。（2）缺乏监督机制。从形式上说，非营利组织基本具备行政机构的条件，特别是拥有相应的行政权力；但是对非营利
11、组织的管理却不像政府机构一样有一套良好的自律、他律体系。缺乏监督的行政权力极易成为滋生腐败的温床，这不仅损害了非营利组织的形象，而且由于其行为的行政性损害了政府的形象。（3）政府和非营利组织之间职责不清，界限不明，容易发生扯皮。非营利组织的初始发展依赖于政府，特别是某些职能部门的扶持，事实上非营利组织的某些职能正是政府职能的转移。但在转移过程中，由于法律制度的滞后，双方的职责和界限并没有明确的规定。 （四）经费问题。非营利组织的经费不足是一个相当普遍和非常严峻的问题。实际上，很多非营利组织主要是依靠政府的财政拨款运转的，由于政府改革后行政开支的压缩，使一些非营利组织处在严重资金不足的状况下，无
12、法开展正常的活动，其中有不少组织甚至处于名存实亡的“休眠状态”。也有一些组织为了维持生存和发展，通过各种渠道开展与其自身业务范围不符或与自身性质相违背的经营活动或违法活动，造成了很多不良影响。 三、我国非营利组织发展对策 应当说，我国非营利组织虽有所发展，其作用也日益增强，但总体上还处于起步阶段。这与市场经济的迅猛发展和社会结构的快速转型很不适应。那么，在现阶段，究竟应该如何去促进非营利组织的发展呢？ （一）政社分开，理顺政府与非营利组织的关系。政企关系、政社关系一直是政府改革过程中的难点。在促进非营利组织发展的过程中，要理顺政府与非营利组织的关系，给予非营利组织适当的行动权力空间，真正提高非
13、营利组织的自主性。 非营利组织与政府的关系和各自的职责，需进一步加以确定，这是政府职能创新，建立“小政府、大社会”的需要。培育和发展非营利组织，需要良好的环境和规范的政府行为相配合。政府要理顺管理体制，实现从部门到社会的转变、从参与者到指导者的转变、从行政干预到市场导向的转变。不规范政府部门与非营利组织的业务关系，政府作为监管者的角色就不可能真正到位。政府应建立有限政府的观念，改革行政管理体制，让渡部分职能。这是实现政社分开，增强非营利组织能力的一项基础性工程。 （二）依法管理，规范非营利组织发展。依法行政是我国政府改革的一个重要内容，对于非营利组织，政府也要依法管理，并制定、完善相关的法律法
14、规，使非营利组织的管理早日走上法制化轨道。非营利组织以推进社会公益为组织的宗旨，但是由于某种个人、集团利益的驱动，其虽然有着相同的价值导向与道德支持，但如果没有强有力的法律制度进行规范，不加强立法，则难以保证其有序地开展公益活动。 改革开放以来，我国加强了对科技、教育、医疗、环境等方面的立法工作。相关的法律制度，初步确立了非营利组织在经济、社会发展中的地位和作用，使非营利组织能够受法律的约束来依法进行公益事业。但是，由于科技的进步、新经济时代的来临、价值的多元化与权力的多极化，非营利组织的活动范围更加扩大，提供的准公共物品更加丰富，为保证公民得到质量更高的准公共产品，享受更好的服务，急需研究制
15、定新的法律制度，依法推进社会公益事业的发展。 （三）鼓励发展，提高非营利组织的自主性。政府要为非营利组织的发展创造条件，让非营利组织参与公共事务的管理，在适当的时候给非营利组织提供人力、物力上的帮助。可以根据不同非营利组织的特点，采用不同的扶持政策，通过一定的政策进行引导，使各种非营利组织的发展有一个良好的政策和体制环境。 从总体上说，我国经济仍未摆脱“资源短缺”特征，社会自身（社会团体）所掌握的资金相对于国家来说也显不足。因此，非营利组织的发展所必需的资源仍然掌握在正规组织（行政或具有行政特色的单位和部门）手中，这在很大程度上削弱了非营利组织的发展。为解决这一问题，不妨引进ER
16、26;李沃克的“责任分担理论”。这一理论鼓励家庭、社会和政府三者共同承担自我责任、发挥自我功能。就国家来说，由于在现阶段它仍然掌握着主要资源，所以较长一段时期内，它可能仍是非营利组织发展过程中财政上的重要支持者。国家和非营利组织的这种经济上的依附关系，使得非营利组织自主性面临着挑战。所以，国家对非营利组织的干预只限于其经济支持之上的管理和监督，避免对其专业上的过度干预，以保持其特性。 （四）增强自律，建立和完善自律性与他律性相结合的道德机制。随着社会的发展，社会对非营利组织的要求越来越高，为了适应社会的要求，非营利组织必须不断提升自己，努力提高自身的生存能力。这就要求非营利组织要规范自身的发展
17、，建立内部监督制约机制，加强自律管理。 1、建立内部监督制约机制，加强行业自律管理。一方面要建立和健全各项规章制度，使非营利组织的日常活动有章可循，形成一整套自律性运行机制，加强自我管理、自我约束，承担相应的法律与经济责任；另一方面要加强和完善监督与管理，注重各种管理制度的相互配套和补充，建立和完善各个层次的监督管理制度。 2、建立和完善自律性与他律性相结合的道德机制。自律性是指非营利部门的组织成员因具有优秀道德品质（德性），而在从事各种社会活动过程中表现出来的自我约束力。他律性是指非营利组织的成员在从事各种活动的过程中，其道德行为受道德规范的约束。“自律”的增强往往是通过强化“他律”来实现的
18、。因此，对于非营利组织要明确规定组织成员从事公益活动的一整套道德行为标准，对违反非营利组织道德标准的人，要加大惩戒力度，大大提高违反道德者的成本。 （五）加强监管，构建我国非营利组织问责机制。由于非营利组织是公益、慈善的化身，它担负着人类最为神圣的事业，因此非营利组织的任何违规行为不仅会直接影响到国计民生，而且会沉重打击公众的道德与信念。所以，人们对非营利组织道德规范和行为准则的要求更高。而国内外大量的事实表明，要做到这一点，仅仅依靠自律是不够的，还必须建立相应的约束机制。 从发达国家的经验看，解决这一问题的有效手段之一就是建立非营利组织的问责机制。所谓问责就是指个人或组织对其使用的资源的流向
19、及其效用的交代。从狭义来讲，问责强调的是非营利组织的社会交代机制，交代的内容包括两个方面：一是交代非营利组织的资源（主要是资金）都用到哪里去了；二是交代这些资源使用的效果怎么样。政府不仅要通过一定的法律权威进行问责，还要建立独立的评估机构来帮助公众分析和评价非营利组织提供的信息，对非营利组织进行必要的监督检查。与此同时，还需要监察部门、媒体和公众对政府的管理部门和独立的评估机构进行监督、评估，从而保证检查或评估的客观公正性。只有如此，才能较为有效地构建我国非营利组织的问责机制。 （六）加强管理，提高人员素质。非营利组织的成败与否，人才是关键。因此，非营利组织在自身的发展过程中，一方面要提高人员
20、素质；另一方面必须积极发展“志愿者”队伍。 1、提高人员素质，加强经营管理。这一方面要求组织的工作人员不仅要有利他主义的奉献精神、有对组织使命的认同，同时还要有所需的专业知识和特定的技能；另一方面则要求组织的领导层要善于经营管理。因此，对于组织机制来说，一方面要建立有效的激励机制；另一方面在领导机构的组成上要合理搭配，在决策程序上要实行民主，从而实现有效的治理。 2、积极发展“志愿者”队伍。非营利组织的发展是社会进步的标志之一，它是以对社会奉献为宗旨的，要发展非营利组织，必须要有千千万万个志愿者，并且在这些志愿者队伍中培育优秀的管理人才。因此，发展非营利组织的一项重要任务是如何鼓励志愿者，培育志愿者队伍。对此，必须通过各种渠道鼓励与发展，以奠定发展非营利组织的基础。
