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1、英国济贫法的历史演变摘要：英国是世界上较早面临贫困、失业等社会问题的国家之一。济贫法作为帮助和救济贫困人民的法律在公元16世纪就有出现，其间随着社会的动荡经历了诸多变迁，最后在20世纪随着国家社会保障体系的建立，济贫法作用逐渐减弱最后完全被废止，它的各项救济措施也纳入了社会保障体系。考察作为最早应对贫困问题的措施以及作为社会保障体系基础的济贫法的产生、发展的演变过程对认识和理解我国的社会政策具有一定的理论和实践意义。关键词：英国 济贫法院内救济 院外救济 济贫院 一、萌芽时期： 十六世纪以前英国也存在贫困等社会问题，但那时解决穷人的救济问题多是通过基督教会、寺院、教会医院、基尔特、个人慈善捐款
2、等方式，比如在十五世纪的大城市中，就出现过许多分散的、拥有基金的养老院和救济院，如圣芭塞洛缪救济院、圣托马斯救济院、圣克罗斯救济院，此外还有为那些完全被遗弃的一类人设立了若干麻疯病救济院。但这些都属于民间或宗教性质的救济活动。国家并没有将其视为自己的责任，相反，视贫困为社会的不安定因素。对待这些不安定因素的方法在法律上往往是视之为惩处的对象。如根据十六世纪以前流传下来的一项法律上的惯例，所有行为不检的游民一律作为罪犯看待，十六世纪初时这种态度仍没有改变。十六世纪时英国社会出现大量流民，主要原因大规模开展的圈地运动，人口增加以及通货膨胀。在圈地运动中1485-1500年在北汉普顿、沃旦克、牛津、
3、白金汗和伯克等郡，共圈占了16000英亩土地，其中13000英亩用作牧场1。英国当时大约有二万到四万流浪者。流浪分为正在找工作的与无论如何也不愿工作的，后者就是流氓。流氓每郡约三百到四百人，两两三三成组或四十五十人结队2另外还有其它方面的原因比如物价上涨，比如1511年到1550年间粮食价格上涨了约60%，以后十年又上涨55%。无数人无家可归、无地可种，面对如此严重的流民问题，民间及宗教等自民性质的救济方法远远不能满足需要，但政府在十六世纪初所采取的往往是一些残酷暴戾的打击方法。如都铎王朝初期的立法认为“乞丐”“成群结党”地四处乱窜，必须戴上枷锁并鞭打，直到他的背脊流血为止，流浪的儿童被治安法
4、官捕获后即予拘留，并勒令他们学习某种正当手艺。3同时在大城市中，早期工业发展的不稳定也产生了很多的失业现象，失业的工人连同从农村赶来谋生的家民一起形成了庞大的无产者队伍。政府曾在1517年在伦敦开始发放行乞证，但发放的数量很有限，只有约一千人左右。1531年，颁布规定流浪者要被鞭打，并被送回他的出生地或居住满三年的地方；无力自助的人由治安法官或执行官批准可以行乞41536年亨利八世济贫法规定由对于一般四处乞食的贫民仍加以严厉禁止，迫使他们回到自己原来居住的乡间，由各教区予以管束，并由教区职员拿慈善捐款而救济他们。对于身体强健的人则在尽可能的范围内设法使他们得到职业。法令还授权地方政府教育那些年
5、糼的乞丐，教他们学一手艺以便成年后能自谋职业。这样一项法令具有重要影响，因为它意味着政府以立法形式确认了国家对社会贫困问题应承担一定的责任。但政府对贫民的态度仍然是惧怕与惩罚，残酷的惩罚方法仍屡见不鲜，尤其在1547年达到高峰。这一年国会下令对三天未受雇工作的男女，就被视为流浪者，在胸前打上英文V形的烙印，并被奴役两年。11552年（爱德华六世时期）及1555年（玛丽女和王时期）的济贫法规定以教会为中心，由枢密院发出劝募书，向有能力负担济贫费用的人募捐济贫费用。如果有能力负担而不愿捐钱则由教会的牧师或僧侣前去劝戒，但是教区的劝募人员“亲切地”请求捐助并没有多少人响应。治安法官好心好意地“劝说和
6、激励”他们的邻居，邻居们却不为所动。于是在1563年的法令中汉安法官司拥有了将那些被要求缴纳而拒绝捐助的人投入监狱的权力。这样十六世纪中期救济贫民所需要的财物仍多来自教会及社会上的个人捐助。这样的资金来源对庞大的贫民队伍来说无疑是杯水车薪。到了1572年的济贫法由治安法官登记那些老年人、身体有重病的人、无力自助的人的名字，并决定他们们应得到多少救济；由治安法官司负责乡村，市长负责城市向各家收取定额的济贫税（Poor rate），原来自愿的慈善行为改为根据财产的情况交纳，交纳济贫税成为人们必须履行的法法律上的义务，否则将被送进监狱。法令还赋予治安法官司任命负责征收济贫税的人选以及监督贫民的人（o
7、verseerers of the poor ）的权力。2。在1576年情况又有进一步的发展，济贫法中规定了各地方团体必须储藏羊毛、亚麻等原料，治安法官也有权使用公款购买成批的原料提供给贫民拿去制成成品在市场上销售以维持生计。这是在帮助贫民生产自救上的一种非常进步的做法。但法令同时也规定各郡要设立惩戒所以收容“犯规”的贫民。可以说，济贫法发展到1572年和1576年已从民间救济到政府打击不安定因素又到国家开始初步应对贫困。到1593年政府废除了对流民处以死刑、监禁、烙耳等残酷的法律，但同时保留体罚。济贫资金开始实现由“募”到“征”的转变。法律代替了劝说，强制代替了自愿，征税代替了募集。济贫税开
8、始纳入法制轨道，更有效地保障了济贫资金的来源，为建立起通行全国的社会救济制度奠定了财政基础。从此英国济贫法基本走上了以救济为主，惩罚为辅，由政府出面统一管理济贫的轨道。二、发展时期：（一）规范与巩固时期：十六世纪的最后几十年硝烟弥漫，首先是伊丽莎白.都铎与玛丽.斯图亚特两们女王的斗争，然后是英国与西班牙的战争。食品价格飞涨，1593年-1602年的小麦、干酪等12种食品的物价指数比世纪初上涨了近5倍。战争也使得英格兰制成品的销路大受影响，失业人员大增，贫民问题再次严峻。议会于1597-1598年颁行了新的济贫法令，获得通过。这项法令规定济贫税应普遍征收，教会监督之下的贫困儿童都要学习一门手艺，
9、女童学习到21岁为止，男童学习到24岁为止；教区的救济机构交由教会执事和教会监督办理；因残疾而不能劳动的人则通过种种办法给予赡养；有劳动能力的人则帮助他找到工作。3在另一英法令中规定了关于鞭打流氓和郡惩戒所的事宜，针对的主要是政府认为“不值得资助的人”这项法令原本是作为一种试验而制订的，原定试行三年，但在1601年把所有要点纳入一项新法令中，随后又将施行时间延长，这便是1601年伊丽莎白济贫法，又称旧济贫法（相对于1834年新济贫法而言）同时还颁布有牧区济贫税法（Parish Poor Rate）。法令中把贫民区分为三种（1）强壮有力而不愿工作的，（2）老弱残疾而不能工作的，（3）不幸而找不到
10、工作的。1第一种贫民不能得到任何救济，他们要接受强制劳动，对拒绝工作的人则要被关入惩戒所，为酷刑所惩罚甚至被处死。第二种无劳动能力的贫民可以得到救济，对第三种不幸找不到工作的人规定济贫官有帮助其找到工作的义务。对贫民的子弟要教会他们工作的技能。法令规定贫民监理官们必须随时取得两位或两位以上法官的同意，设法为他们认为不能保护和维持自己子女的一切人的孩子们，以及那些已婚或未婚的没有生活手段而又不能以通常的和每日例行的职业来维持生计的人安排工作；同时监理官们还要向该教区里每个居民和每个土地所有者，每星期或按其期限，以课税的办法征集相当数量（其数额由他们斟酌）的亚麻、苧麻、羊毛绒、铁和其他必需用品及材
11、料，以供贫民操作。2在各教区强制征收固定的济贫税以作为救济贫民基金的主要来源，不依法纳税的人要受到刑罚惩处。伊丽莎白济贫法在英国济贫法乃至英国社会政策发展史上都具有重要地位。这表现在（1）比较系统完整地规定了济贫法制度，为此后济贫制度的发展奠定了基础。（2）所提供的主要是院外救济（outdoor relief），这是相对于1834年新济贫法的院内救济（indoor relief）而言的，这种救济到新济贫法出现以前一直是英国济贫法制度的基本救济原则。（3）政府已有意识地对贫民做出区分，既体现出国家对贫困者所承担的责任，也强调政府不会为所有贫困的人提供最低生活保养，有能力工作有人仍然应该努力依靠个
12、人摆脱贫困。（4）建立了严密的管理体系。济贫事务由枢密院监督，在牢固的中央政府支持下地主官司员一致奉行。监督官遇到重要情况即向上汇报至治安法官，由治安法官转呈郡长及巡回裁判官，最后呈报掌管大臣（Lords Commissioners）3。（5）完善济贫税的征收制度，规定由每个教区的教会管理人和四名贫民监督人（overseers）负责向每一个居民土地所有者征收济贫税，他们有权扣押这些人的财产4。在1630年时候关于这项法令的施行情况曾有一次重要的调查，调查显示除了英格兰西北部和威尔士外，整个制度进行得相当顺利。实际上1601年济贫法实施初的四十年是其收效最好的一段时期。1642-1688年是英国
13、内战及复辟时期。动荡的年代里流浪人口的增加是不可避免的。其中有复员士兵，各式寻找工作的人，下至随军娼妓，窃贼和拦路抢劫的匪徒。济贫税的征收出现很大困难，1642-1660年中，税收只能支付庞大济贫费用的7%，其余皆来自私人慈善事业。战争中贫民的流动性增大，很多贫民因需要食品及建筑房舍的材料，便到荒地或共有地上去采集燃料、砍伐树木。一些人便搬到材料最丰富的教区去居住，把那里的材料用尽后再搬到别的教区去。结果这帮人便成了社会上的一群无赖的流浪分子。为了制止这种情况，政府颁布居住法（Settlement Acts）规定凡贫民非在某区居住40天之久，不能认为其有在该区有居住权，不予发给居留证，无证即不
14、能领取赈济。而这时期的济贫法也授以每个教区驱逐那些成为地方负担的移民在40天内出境的权力。对贫困儿童的教养政策没有太大的变化，对成年男子（一般指成年而不积极寻找工作的人）往往规定如锤麻、敲石块之类的体力劳动。十七世纪末时济贫法中出现了规定从济贫税中补贴工资的办法，但这种补贴不是一种经常性措施，而是用于工资劳动者因疾病或残疾而丧失劳动能力时或维持一个规划较大的家庭生活有困难时作为一种紧处置方法。1722年济贫法授权教区或教区团体设立贫民习艺所，收容一部分贫民，供给食宿的同时，给予技能上的训练。这也是1834年新济贫法中济贫院的前身。但在1750年以前乃至整个18世纪除了少数大城市外大多地方都未设
15、立贫民习艺所。据记载到1775年时，包括1772年法令以前存在的贫民习艺所在内全国大约只有40年习艺所。实施情况不得而知。当时的济贫工作人员往往是无薪俸的农民，他们为了自己省去麻烦往往压低济贫税并阻止可能成为赤贫的人入住自己的教区。这对济贫工作无疑是不利的，于是在1782年法令中规定设立有薪俸的贫民监督官(The Guardian of the Poor )负责教区的济贫工作。他们要与其它教区的合作，努力使有劳动能力的人找到工作，在得到工作之前接济他们的生活费用。我们看到，英国济贫法在1718世纪的发展中，国家进一步认识到应该对贫困承担一定的责任，这一时期济贫税的征收逐步规范化，济贫法的管理工
16、作也逐步系统化，济贫方式也逐步多样化。济贫制度在这一时期得到了进一步巩固和发展。（二） 改革时期： （1）1795年改革：十八世纪下半叶开始的英国工业革命改变了人类的命运。英国在工业革命初期奉行的是亚当斯密和大卫.李嘉图的自由经济理论。他们认为一个国家的经济只有在最“自由”的状态下才能得到最好的发展，一切国家干预都会对经济造成破坏，只有“一只看不见的手”即纯粹的经济规律不受任何节制地起作用，才能把这个国家引向富强。这种自由经济理论再加上杰里米.边沁的“功利主义（认为良好的社会应追求最大多数人的利益，只有当每个人都追求到他自己的最大利益时，全社会的最大利益才能实现）成为英国走上自由资本主义道路的
17、指导思想。它使英国顺利地完成工业化，但也同时造成很多社会问题，尤其是下层人民的生活水平不断下降。十八世纪末期由于对法战争的不断深入以及农业歉收等原因，一般平民的主要消费物-小麦的价格大幅上涨。1795年的济贫法中出现两项重要改革：（1）日常饮食改革（Diet Reform）：这项改革的目的主要是促使贫民的支出减少，方法是奖励贫民用大麦、裸麦及小麦混合着制代价低廉的面包黑面包，以代替用纯小麦制的白面包，并鼓励贫民自制面包。这样能够节省一大部分钱。如一个养活一个妻子和六个小孩的苦力购买大麦和麦片的钱是7镑9先令，而另一个劳动者用小麦面包养活一个妻子和四个孩子需要36镑8先令，差额显而易见。1但这项
18、改革最终以失败告终，因为贫民们有自己的算盘，他们认为自己没有到共公牧场上牧牛和采集燃料的权利，所需牛奶及买燃料的费用比食用白面包还高。可见，这种消极地帮助贫民减少支出的方法是不可行的。（2）“斯宾汉姆兰制度”（Speenhamland Act of Parliament）：1795年在伯克郡一个称为斯宾汉姆兰的教区召集了附近的治安法官举行救济及增加工资等事项的会议。当时在这次集会中所决定的最重要的便是治安法官每年要代表劳动者决定工资的标准，但这种办法很不便利也不合时宜，后来便决定鼓励经营农业的人以及其他的雇主们要依照面包的市价去自动规定工人的工资。这次会议上治安法官们考虑了面包的价格以及工人家
19、属的人数而制成了一个劳资表。如果实际工资达不到这个标准数额便由济贫税予以补助。对失业人员也是以此标准给予补助。这一制度由于简单易行得到了大范围的采用。但由于实际中并没有强迫雇主依这种标准支付工资，雇主们所实际支付的工资仍是很低，而另一方面济贫费支出极大。（2）1834年改革： 十九世纪上半叶改革旧济贫法的呼声越来越高，矛头直指过量的支出和由此强加在地方纳税人身上的难以承受的沉重负担。马尔萨斯在他著名的人口原理中专门对英国的济贫法进行了批判：“济贫法的第一个明显的趋势是使人口增多而维持人口的粮食不增。一个穷人在没有不靠教区帮助能够维持家庭的希望的时候就可以结婚。所以济贫法可说是它所要维持的这批贫
20、民的创造者了.其次，在贫民习艺所里所粮食数量（这一部分人一般不能认为是社会里最有价值的那部分）也要使较为勤劳和较为优秀的社会成员减少他们本来应得的份额，因此同样地使更多的人走上不能自立的道路。为了要使有些贫民得到帮助-这种帮助是否能为他们造福还是可疑的-全体的英国平民都要受到粗暴的、不方便的和专横的法律的摆布，不符合我们宪章的原有精神。全部业务的管理，虽然有所改善，仍然和一切自由的观念相冲突。”1但也有的学者认为救济费用和济贫税都不是史无前例的巨大，但是经济衰退使得这种负担“显得”不可忍受。2当时还认为经济本身正在受到救济体系的危害：工作动力被少量的-几乎不存在的工人工资与根据家庭成员多少发放
21、的救济款之间的差额所腐蚀，贫穷的工人们在救济制度下更愿过一种依赖的生活而不是做一个独立的劳动者。这种情况是部分存大的，1834年前英格兰及威尔士的15500个教区中情况各不一样，确实有的地方的贫民有工资，而在工资之外再领取救济金。3于是在1832年成立了皇家济贫法委员会调查济贫法的实行情况。这次调查是英国历史上第一次开展的广泛收集证据的社会调查，它被非常恰当地称为极其不具有历史性与数据性，因为委员会或者忽视或者操纵它的数据以得出事先决定的结论，它的目的是通过有条件的严格的救济来削减福利开支，以此减轻纳税人的负担。在这样的背景下，委员会的结论很快被转化为十九世纪中一个最重要的社会性立法-1834
22、年济贫法修正案（The Poor Law Amendment Act of 1834）又称新济贫法。其主要内容有：（1）第一次全面以社会政策的方式规定接受救济的人应给予一种比独立的劳动者低的生活标准，这成为以后福利政策的基本思想。（2）确立院内救济原则，在全国兴建济贫院（workhouse），要接受救济的人只能进入济贫院接受统一管理。而进入济贫院要经过严格审查，只有真正的赤贫之人才能进入。进入后要严格遵守济贫院的纪律.。（3）建立起完善的济贫管理体系：中央成立济贫法部，有权颁行济贫条例；成立督察组专门监督中央条例在地方上的执行情况；设立地方稽核员，对不合要求的济贫支出施以财政性惩罚；地方上选举
23、监督官并聘用有薪官员负责济贫事务。（4）以院内救济为主，也允许少量的院外救济：院外救济由申请者在家接受救济，这些人往往是寡妇、暂时性残疾的人、老年人等，他们的贫困被认为是不可避免的。新济贫法实行之后，各地逐渐兴建起济贫院以保证院内救济原则的推行，各式济贫院成为十九世纪大部分时期重要的救济机构，也是这一时期英国社会救济制度的一大特色。它所确立的原则和基本特征在以后的实施过程中一直保持未变，成为社会保险制度出现以前英国政府实施贫困救济的主要政策和措施。济贫院的情况受到了社会的广泛关注，据称院内的生活条件极差，有人这样描述济贫院的基本情况：在砖铺的地面上到处是贫困的妇女以及满脸脏物到处乱爬的孩子，老
24、年妇女躺在床上气喘吁吁无法动弹，或围坐在火炉旁大声咳着，老年男子弓着背忙着活计，苟延残喘。有学者认为真正的不幸来自心理而不是身体：把贫民从社会上隔离，被收容者要穿上统一的贫民服装，以及院内极其令人困倦的，乏味无聊的日子。1进入院内还要被剥夺政治自由。所有这些令贫民们感到进入济贫院是一种耻辱，他们宁愿在院外接受少量的、时有时无的救济也不愿在这种人格侮辱的条件下接受救济。有时贫民们由于惧怕进济贫院，把衣物家什一件一件地卖掉或当掉，直到身无长物而后已。当时有们工厂运动历史家写道：新济贫法的通过有伤过去人民之心更甚于对全国真正贫民所造成的剥夺，对也罢，错也罢，苏格兰的工人都认为新济贫法乃是一咱惩罚贫穷
25、的法律。2这样的济贫院自然令人望而生畏，所以实施初期并不普及。18401850年五分之四的救济金是发放给济贫院外的人，这无疑使济贫支出大增，在十九世纪八十年代以后，为降低济贫支出，政府严格限制院外救济，这便使得接受院内救济的人数迅速增长，18801914年接受院内救济的人数从156000人增加到255000人，1912年英国济贫院中的贫民数达到275000万人这一历史最高水平3。在社会各界的强烈要求下，政府在十九世纪末二十世纪初时对济贫院制度进行了改革，主要是改善济贫院的环境和伙食，放宽济贫院管理方面的规定，改善物质和精神生活条件，比如，购买书籍、报纸甚至钢琴。这样到十九世纪九十年代大多济院条
26、件已有一定程度的改善，昔日“巴士底狱”般的济贫院已不多见。三、 衰退时期：（一）济贫法的无奈：历史进入二十世纪，英国的社会问题已发生新的变化，贫困的加剧主要原因已不再是社会财富的匮乏，而是由于工业化发展带来的社会财富的不合理、不公平分配以及社会收入的过度两级分化造成的。贫困问题在此时只是社会问题中的一种。除此之外还有失业问题、老年人问题、健康问题等，这些问题的严重程度不亚于贫困问题。而昔日的济贫法制度的一个重要特点就是混合型救济，不论什么社会问题所导致的贫困都提供统一的救济，这在社会问题日益复杂、程度加深的情况下已不能成为有效的解决方式，这是济贫法的第一个无奈。其二，济贫法另一个重要特点是它是
27、一种以救贫为主的体系，而不是主动的防贫为主，总是在贫困成为现实的事实之后才给以解决，这种消极的救济方法不可能从根本上缓和和减轻社会问题的不良影响，还可能会加剧这种影响。因此济贫法从根本上不可能有效地解决穷困问题，尤其在社会问题更加复杂、贫困原因更加多样的情况下这种救济方式更显出它的无奈。（二）济贫法的衰退与废止：1905年英国政府成立了皇家调查委员会调查济贫法的执行情况以及其他应对失业所导致的贫困问题的方法。报告形成了显明的区分，多数派坚持济贫法本身应该继续存在，需要的只是改进，他们认为贫困主要是由于个人原因，它的起源与特点更多的是道德方面，政府本身无法消除。少数派则认为贫困是一种社会现象，主
28、要是由于社会和经济因素造成的，贫困者本人也是受害者，他们不应承担主要责任，国家应该采取措施解决。多数派与少数派的观点实际上也代表了当时社会上对于贫困的两种不同的认识，这样的争论在以后仍在继续。执政党并未对济贫法作出改革，只是在1911年和1913年对济贫法作了一些改进，比如1911年进一步放宽了院外救济的条件，1913年改善了济贫机构中的生活环境，对儿童提供特别的居住处所，进行体检等。英国在1905年颁布失业工人法，1908年颁布养老金法，1911年颁布健康保险法，自此正式建立起新型的社会保障制度体系。济贫法与新的社会保障体系已产生了救济金发放和管理方面的冲突，使得济贫制度的改革势在必行。19
29、19年政府颁布健康部法，成立健康部，从此结束了地方政府的济贫事务管理权，实现了济贫事务的中央政府管理。1929年地方政府法颁布实施，废除了济贫监督局，彻底结束了济贫法的地方管理体制。原来由济贫法提供的各种救济逐渐纳入社会保障制度管理中。1948年英国颁布国民救助法正式废除了济贫法。结语：英国济贫法产生、发展与衰退与社会的经济、政治变化密切相关，它的救济方式、管理方式都在世界上提供了一种新型的应对贫困的认识与方法。英国在20世纪建立起一套英国特色的社会保障体系，为国民提供从“摇篮到坟墓”的福利保障，成为世界上福利国家的模范。而济贫法是这一切的基础，因为我们从它的发展历程可以看出济贫法经过近400
30、年的发展，提供了奠定福利制度基础的五个问题的初步答案：（1）由谁来管贫困？从认为“贫困是万恶之源”而予以严厉惩罚到国家承担起扶贫救贫防贫的制度体系，国家成为济贫的最后承担人。（2）如何应对贫困？从救贫到防贫，济贫的发展与衰退提供了应对贫困的经验与教训。（3）资金从何而来？从募集到征税，从慈善捐款到法律责任。（4）如何管理救济事业？中央和地方明确的职责划分与完备的官僚体系。（5）开支过大如何处理？转入社会保险体制，由国家完全负担到国家与企业、个人共同负担。当然英国此后建立的社会保障制度所面临的问题远比这复杂，但当一项制度从无到有地建立起来时，开拓和尝试性的工作的价值是巨大且不可磨灭的。尤其是当我
31、们面对我国的社会保障制度正处于起步阶段的具体情况时，这些成功与失败的经验更是值得学习和借鉴的。我国的社会保障制度正面临很多问题，比如（1）中央和地方责任划分不明确（2）投入社会保障的支出过低（3）地区发展不平衡，人均GDP相差过大。（4）社会保障立法不健全，不规范。我国的社会保障立法往往以例如国务院关于进一步安排好困难群众生产和生活的通知这样的形式出现，很多没有上升到国家法律的地位，无疑会造成执行不严，甚至无人执行的情况。这些问题只是冰山一角，在我们大力发展市场经济的同时，如果不尽快建立起我们的社会保障制度，市场经济所带来的负面影响很快会成为我们发展经济的一大阻碍。在这里学习和借鉴英国在建立社会保障初期的经验教训是必要的
