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1、2023/4/2,1,第九章 现代税收管理,第一节 现代税收管理概论第二节 战略层第三节 运营层第四层 工具层,2023/4/2,2,第一节 现代税收管理概论,税收管理是指在现有的社会、经济和法律背景下，税务机构根据立法机关（西方国家一般为议会）或上级政府机构设定的使命（目标），采取各种可能的应对措施，包括对其内部机构、人员等各种资源的调整和配置，使用各种工具和手段，完成对纳税人的税收执法行为并将税款依法征收入库的过程。,2023/4/2,3,随着管理科学的发展，各国政府在税收管理上越来越多地借鉴企业管理理论，将企业的管理方法和公共管理方法结合，明确划分出税收管理的三个层面：战略层、运营层和工
2、具层。将其称之为现代税收管理。,2023/4/2,4,战略层包括战略目标（许多国家称为税务局的使命）、税收管理环境，以及由此推导出的概念模型。,2023/4/2,5,第一层 战略层 决定下一层次的选择,目标：公平正义.成本效率.,环境：社会.经济.法律.技术.其他.,概念模型：自我评估体制.,2023/4/2,6,战略层之下是运营层，它是税收管理的实际管理层面，主要是设计和选择税收业务模型，细化战略目标并转换为运营目标，核心是确定应对策略，根据应对策略确定核心工作内容，然后规划辅助的工作内容。这些辅助工具也可以认为是税务局可以利用的工具。,2023/4/2,7,第二层：运营层,运营模型：业务分
3、析模型.,运营目标.,应对策略 控制税款差额.,犯罪调查.,评估审计为核心.,可以选用下一层次工具或技术.,2023/4/2,8,工具层除了前面已经提到的设计和优化税收业务流程、设置或重组税务机构、获取纳税人信息外，还包括管理过程中可以使用的各种技术手段和工具。税务局对纳税人的管理是外部管理，包括许多可以使用的执法工具和服务措施；对内部管理一般主要是计划、控制和资源配置。,2023/4/2,9,第三层：工具层,机构设置.,外部管理 执法工具.服务措施.,信息获取.,业务流程.,内部管理 计划控制.资源配置.,图9-1 现代税收管理体系框架图.,2023/4/2,10,第二节 战略层,战略层包括
4、战略目标（许多国家称为税务局的使命）、税收管理环境、以及由此推出的概念模型。,2023/4/2,11,第一层 战略层,目标：公平正义.成本效率.,环境：社会.经济.法律.技术.其他.,概念模型：自我评估体制.,2023/4/2,12,一、战略目标 P191税收管理的目标，在有些国家（如美国、法国）又被称为税务局的使命，因为大多数国家的使命声明中都包括了若干战略目标 虽然具体内容不一样，但是往往可以概括为两个方面：第一，公平、正义。既是政府的目标，也是税收的目标，理所当然成为税收管理的目标。,2023/4/2,13,公平是指税收管理过程中执法的公平，不得对不同纳税人、纳税行为、纳税地点和税款等采
5、取歧视措施，也不得对同样收入的纳税人征收不同数额的税款；正义是指税务局和税务官员的执法必须符合法律的规定，不得超出法律的范围。,2023/4/2,14,第二，成本、效率。既是税收的目标，也是税收管理的目标。税收要考虑对经济和社会的影响，衡量的标准是社会的成本和效率。税收管理的目标不仅是在纳税人（或经济竞争者）之间建立一种公平的经营环境，而且要确保满足国家的政府收入目标。税收管理必须考虑税务局的征收成本和效率，以及纳税人的遵从成本和经济效率。,2023/4/2,15,二、税收管理的环境20世纪以来，生产过程日益复杂，服务成为许多国家经济的支柱。这些国家的经济基石从农业转向工业和服务业，而且都在经
6、历全球化、信息化和国际化趋势，因此目前对税收管理监督职能的需求也与过去不同。由于税收立法的基础日益抽象，税收执法方面的需求也日益复杂。其中，最重要的是当今经济的全球化和国际化的影响。,2023/4/2,16,税收管理的环境包括法律环境、国家文化、发展趋势、人力资源管理、经济社会环境等。法律环境是指税款征收入库的法律规定，包括相关征税法规（如税基、税率、扣除等）、纳税人和相关第三方及税务局权力和义务的法规。国家文化是一种稳定的事实，它决定了在执行政策中，重点是放在纳税人的自愿性遵从法规上，还是侧重检查和审计上。,2023/4/2,17,发展趋势包括经济体中的全球化、国际化和数字化等现象。人力资源
7、管理包括现有的管理能力、员工培训和教育水平（招聘条件）及公务员的诚信度等。经济社会环境是指可能影响到执行政策的一些非财政问题，包括与税务局规模相关的地区规模、经济实质、政治体系和政府与民众之间的关系和习惯等环境因素。,2023/4/2,18,三、概念模型概念模型，涉及纳税人怎么交税，税务局怎么征税，主要是完成税收法律层面和国家意识层面的定位。在现代社会中，纳税人数量众多。各国按照市场经济的特点，立法强制要求数量巨大的所有纳税义务人履行自我申报纳税的义务，形成了所谓的“纳税人自我评估体制”；为了确保公平竞争和社会正义，鼓励纳税人自我遵从，保障纳税人自我评估体制的效率，需要税务局投入额外的资源，对
8、纳税人进行有效的评估和审计，从而形成了“税务局官方评估体制”。,2023/4/2,19,因此，现代税收管理体制是以纳税人依法自我评估为主体、税务局官方评估为补充的体制，很多人将其简称为自我评估体系（见图9-2），实际上也可以视为一种征税的概念模型，它是通过不断博弈而最终形成的社会与政府利益均衡的结果。,2023/4/2,20,纳 税 人,税 务 局,根据税法.估算应纳税款.,实施申报.,入库税款.接受信息.,税务局评估：税款差额.,减少差额：税务审计.犯罪调查.,缴纳税款.,提供信息.,图9-2 自我评估体制.,2023/4/2,21,在这一概念模型中，纳税人必须履行税务登记、自我评估税款、向
9、税务局申报应缴税款、向税务局提供和报告涉税信息、缴纳税款（包括违反法律法规约定的利息、罚金等）、保存自我评估税款过程的财务核算记录以及接受税务局检查的义务。税务局的官方评估则是为了保证纳税人自我评估的正确性，纠正纳税人自我评估存在的偏差（主要是少申报应缴税款），打击税收欺诈和犯罪行为，保证税收环境的公平，确保政府依法取得财政收入。这种体制决定了纳税人和税务局双方的义务、行为以及科学合理的（包括最佳的）流程。,2023/4/2,22,第三节 运营层,战略层之下是运营层，它是税收管理的实际管理层面，主要是设计和选择税收业务模型，细化战略目标并转换为运营目标，核心是确定应对策略，根据应对策略确定核心
10、工作内容，然后规划辅助的工作内容。,2023/4/2,23,第二层：运营层,运营模型：业务分析模型.,运营目标.,应对策略 控制税款差额.,犯罪调查.,评估审计为核心.,2023/4/2,24,一、运营目标税款的征收并不是税务局唯一的任务，还应当包括如何通过更加严格的控制促使纳税人遵守税法，努力提高申报数据校验、核实和税收审计政策的有效性，努力改善纳税人服务，等等。因此，应对策略特别地简要说明了各类需要进行的活动。应设定目标，以引导活动，并明确这些活动执行的范围。目标在战略层制定，然后应用到运营层面。,2023/4/2,25,战略层面可以定义许多目标，需要对实现目标的必要活动进行解释。目标必须
11、满足五个条件:SMART（灵活的)Specific（具体）Measurable（可计量）Ambitious（积极向上）Realistic（现实）Timely（及时）,2023/4/2,26,将目标从战略层面分解到运营层面时，必须一直满足上述SMART的条件。目标还具有沟通职能，既包括与员工沟通，也包括与其他利益相关者（即纳税人、政客、顾问等）的沟通。报告目标达成过程的进展，了解有关程序执行程度，以及确定所选择的应对策略是否准确提供了有用信息，这些信息可以用来调整应对策略本身或目标。通过这种反馈，税务局就建立了一种动态的系统，使所选择的策略和目标的相互关系更清楚。,2023/4/2,27,二、业
12、务分析模型运营层的业务分析模型是为了在运营层面落实战略层的目标，根据概念模型和运营环境设计的一种税务机构的运作模式，和企业的商业运作模式非常相似。,2023/4/2,28,根据管理学原理，一般采用如下模式（如图9-3）所示，箭头方向表示“决定”或“影响”，形成一个完全的闭环控制系统。,使命：战略目标.,环境.,应对策略.,工具.,实现.运营目标.,目标转换.,2023/4/2,29,根据税收业务分析模型可以发现：P194首先，税收管理的执法权来源于立法规定。其次，相关环境是税收管理策略的起始点。再次，环境和使命决定了应对策略。最后，工具是基于具体环境和应对策略下用于达成具体目标的各种要素、手段
13、和措施，用来应对和消除任何发现的问题。,2023/4/2,30,一般可以分为三类：第一类涉及计划和控制循环；第二类包括建立组织、构建流程、提供信息通信技术支持和人力资源管理工具；第三类是纳税服务措施和税收执法工具，也包括核实和审计方法及技术。,2023/4/2,31,三、应对策略税收业务分析模型的核心是应对策略，一般称为执行法律金字塔，见图9-4，应对策略的目的在于控制税款差额。税款差额也叫纳税差额，是指纳税义务人实际申报或缴纳的税额与应申报并缴纳的税额的差额。所有估计的税款差额之和在宏观上也叫税收缺口。,2023/4/2,32,犯罪调查纳税评估纳税服务,侦查，刑事调查.检查，审计和核实.预防
14、性检查.消除不遵从的机会.消除不合作的理由.促成合作.向纳税人提供帮助.,图9-4 执行法律金字塔,2023/4/2,33,在三角形中，较低的层次更类似于提供服务，目的在于通过消除税务局自身原因造成的降低纳税人遵从行为的理由。P195-1971.向纳税人提供服务第一，减少纳税人的不便第二，提高信息透明度第三，公正、公平和非差别对待第四，执行法律的低成本和高效率2.促进相互合作，消除不合作的理由和不遵从的机会。3.预防性执行法律措施4.侦查与刑事调查,2023/4/2,34,第四节 工具层,运营层之下是工具层。工具层除包括设计和优化税收业务流程、设置或重组税务机构、获取纳税人信息外，还包括管理过
15、程中可以使用的各种技术手段和工具。税务机关对纳税人的管理是外部管理，包括许多可以使用的执法工具和服务措施；税务机关的内部管理手段主要是计划、控制和资源配置。,2023/4/2,35,第三层：工具层,机构设置.,外部管理 执法工具.服务措施.,信息获取.,业务流程.,内部管理 计划控制.资源配置.,2023/4/2,36,一、税务机构为了确保实现自我评估的税收管理体制，落实税收管理的应对策略，必须选择围绕一个中心环节或对象建立税务局的组织机构，以实现税收管理的目标。在20世纪50年代以后世界税收管理实践中，各国税务局先后出现了三种机构设置或重组方法：面向纳税人、面向流程和面向税法。,2023/4
16、/2,37,第一种方法是以客户（纳税人）为中心的模式，即税务局将纳税人视为客户，根据纳税人的类型和税源分布设置税务局的机构和配置人力资源；第二种方法是以流程为中心的模式，即税务局按照税收管理流程（如申报、征收、管理、稽查等）设置机构和配置资源；第三种方法是以税法为中心的模式，即税务机构的设置按照不同税种进行设置，因为不同的税种往往都有不同的税法，如根据货物与劳务税（又称流转税、销售税等）、所得税、财产行为税设置税收管理机构。,2023/4/2,38,（一）以纳税人为中心的模式现代西方国家普遍采用以客户（纳税人）为中心的税务机构设置模式，充分体现了现代税收管理思想的演变：从过去方便财政政策制定者
17、和管理者演变为现代的方便纳税人，帮助纳税人更好地遵从税法。该模式的最大特点是对管理对象（纳税人和税源）进行科学分类，根据同类对象的共同特征实施专业管理，根据管理对象设置管理机构，而不是按照税种和流程。,2023/4/2,39,这种机构模式的典型代表是美国、日本、英国、澳大利亚、荷兰等发达国家，最大的优点是管理效率比较高，专业化程度高，纳税人是以户为单位实现缴纳其所有应纳税款，因此办税成本较低。美国国内税务局是一个完全垂直管理的系统 P198-199 见表9-5,2023/4/2,40,（二）以流程为中心的模式以流程为中心的机构模式，就是按照税收管理的流程设立申报、征收、管理、评估、稽查等部门，
18、这是一种以税法为中心的模式向以客户为中心的模式过渡过程中的一种过渡模式，往往和税法为中心的模式并存，是为了解决税法为中心模式无法弥补的管理缺陷而产生的一种应急型机构。,2023/4/2,41,（三）以税法为中心的模式以税法为主中心的模式就是按照税法内容的分类设置税务管理机构，如设置消费税（包括关税、增值税，又可称为流转税、货物劳务税等）管理部门、所得税部门、财产行为税管理部门以及国际税收管理部门。每个税种都有各自不同的立法和流程，最典型的代表是中国和马来西亚。虽然有一些流程管理机构作为补充，但是管理的专业化程度极低，纳税人的办税成本较高，无法实现降低纳税遵从成本这一最高纳税服务目标。,2023
19、/4/2,42,（四）发展趋势自20世纪50年代以来，西方发达国家开始了对政府收入部门的不断改革和重组，以适应经济的发展、降低运行成本和提高征管效率。现代税收管理最近二三十年发展非常迅速，世界绝大多数国家的税务局在管理流程清晰化、单元化的基础上，采用以客户（纳税人）为中心的管理模式，强调对象管理，利用现代管理科学、技术手段，在法律授权的范围内，完成税收的征收和执法行为。,2023/4/2,43,总之，各国税收管理和机构设置日益趋同，税收征管成本也不断下降，绝大多数国家（包括OECD国家和部分非OECD国家）都维持在每百元（按照各国货币单位）收入0.281.50元之间的水平，而中国的征收成本是其
20、他国家最高水平（150%）的36倍，全世界罕有，因此税收管理模式和机构改革的压力非常巨大，任重而道远。,2023/4/2,44,二、业务流程在税收管理的自我评估体制下，根据税收业务分析模型的应对策略，税务局的一个完整的税收管理流程包括：税源登记、征收、评估和犯罪调查（我国称为税务稽查）四个大的环节，其中后三个环节均属于税务局的执行法律的行为，如图9-6所示。P205,2023/4/2,45,（一）税源登记税源登记是指纳税人或扣缴义务人在从事应税业务之前对其组织机构、财产或特定交易行为的注册。（二）申报征收申报征收是指纳税人根据税法进行自我评估以后，向税务局提交申报表和各种申报文件的行为。（三）纳税评估评估是指税务局对纳税人申报的信息资料进行分析、处理并采取相应的帮助措施或预防性强制措施的行为。（四）犯罪调查犯罪调查是指对严重税收欺诈行为采取的强制性调查措施及对洗钱、走私等犯罪行为采取的司法调查措施。,2023/4/2,46,三、管理工具和手段管理分为外部管理和内部管理。外部管理指税务机关对纳税人的管理，包括帮助性的服务措施、为收集信息而采取的简单监控措施（如与发票开具相关的监控措施），同时也包括具有法律执行能力的强制性措施（如局部审计、全面审计、对欺诈进行全面调查等）。税务机关内部管理工具包括计划、控制和资源配置等，目的在于提高工作效率。,
