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1、行政管理专业公务员聘任制度探析目 录摘 要IABSTRACTII一、我国公务员聘任制的含义及其特点1（一）公务员聘任制的含义1（二）公务员聘任制的特点1二、公务员聘任制产生的理论基础1（一）公共选择理论2（二）公共战略管理理论2（三）组织权变理论2三、公务员聘任制与其他政府人事制度的区别2（一）公务员聘任制与委任制的区别3（二）公务员聘任制与政府雇员制的区别3四、实行公务员职位聘任制的意义4（一）优化政府人员结构5（二）提高机关行政效率5（三）降低机关用人成本5（四）完善权利救济体系6五、公务员聘任制存在的问题6（一）聘任范围不明确6（二）聘任程序不完善6（三）享受待遇规定不具体6（四）人事争
2、议仲裁规定不明确7（五）管理体系缺乏足够稳定性7（六）“鲶鱼效应”无法有效发挥7六、如何完善公务员聘任制度8（一）明确聘任适用范围8（二）完善聘任程序8（三）完善协议工资制8（四）建立业绩评价体系，加强岗位绩效考核8（五）改革分配办法，实行协议工资制9（六）实行人事代理，重视和完善社会保障9参考文献9致谢10摘 要公务员聘任制是我国公务员任用制度中的一种创新制度。它是不同于公务员委任制度和政府雇员制度的新型政府人员任用制度。公务员聘任制顺应了新公共管理理论和的要求，运用企业先进管理理念和手段来管理政府工作。它的实施对于完善我国公务员制度和提高政府行政效率有着重大意义，但是由于缺乏历史经验和借鉴
3、，公务员聘任制度在许多法律条文的规定上都不够具体明确，导致了很多问题无法解决，公务员聘任制的优势无法有效发挥，因此需要加以逐步改善。关键词：公务员聘任制， 政府雇员制， 委任制ABSTRACTChinas civil service appointment is an innovation civil service appointment system. It is different from the civil service appointment system and the system of government employees. Appointment of civil s
4、ervants comply with the new public management theory and the requirements of public organization theory, its implementation for the Improvement of the civil service system and improve the efficiency of government administration has a great significance, but because of the lack of experience in the c
5、ivil service appointment system is in practice a lot of problem and needs to be improved.Keywords: civil service appointment system， government employees， appointment system 一、我国公务员聘任制的含义及其特点（一）公务员聘任制的含义 公务员聘任制是指政府为了满足政务工作的需要，对于一些技术性较强或辅助性的职位，通过公开招聘或直接选聘，并与所聘人员签订聘任合同的方式来聘用人员的一种公务员任用制度。2006年，我国颁布的公务员
6、法在法律上正式确定了公务员聘任制度的含义。其第95条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”（二）公务员聘任制的特点 公务员聘任制的四个特点：一是合同管理，对聘任制公务员除了依据公务员法进行管理，还依据双方签订的聘任合同进行管理，聘任制公务员根据合同履行义务并享受相应权利；二是平等协商，机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除；三是任期明确，而聘任合同期限一般为1-5年，具体时间由合同规定，聘任制公务员的公务员身份随聘任合同的
7、生效而开始，随合同的终止而结束，如有需要也可续约；四是严格规范，聘任制适用范围、聘任程序、管理方式都应有着明确具体的规范。二、公务员聘任制产生的理论基础支撑传统公务员体系的主要理论是政治与行政的二分法和科层体制理论，这种理论认为管理需要严格规范化。新公共管理思想以现代经济学为自己的理论依据，主张在政府公共部门广泛采用私营部门先进有效的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。公务员聘任制以新公共管理思想为核心，其主要支撑理论有三个：（一）公共选择理论公共选择理论是在研究现实经济问题的推动下，通过对传统市场理论的批评产生的
8、。它成功地运用了经济学的分析方法，采用了“经济人”的假设，用交易的观点来看待政治过程。它所主张的各项措施是要充分发挥市场与竞争的作用， 是用企业精神来改革公共部门，具体的做法就是引入竞争和合同制；（二）公共战略管理理论战略管理是制定、实施和评价组织战略的一种过程。它主张在作出决策之前，先要了解组织的所处环境和地位，然后再制定各种计划，在对这些计划进行评价和选择之后，采取适当的措施来实施计划，已达到目标最优化。公共战略管理理论将战略管理从企业管理中引用到政府管理之中，不仅有助于克服传统公共行政的内部取向和短期行为，还有利于提高公共部门的管理绩效并促进国家的可持续性发展；（三）组织权变理论组织权变
9、理论认为，传统组织理论忽视了环境变化的影响，忽略了任何政府组织实际上都处于动态变化的环境中这一客观现实，组织结构应该随着工作任务、组织的特性以及所处的外部环境的变化而改变。政府只有不断调整其职能，并完善管理制度，才能适应不断变换的外部环境。三、公务员聘任制与其他政府人事制度的区别公务员聘任制是公务员任用制度中的一种，他的前身是政府雇员制。近几年来，随着时代的发展和科技的进步，原有的传统公务员任用制度委任制和21世纪初盛行的政府雇员制已经不能满足政府充分行使职能，提高行政效率的需要。因出，现了结合两者优点的公务员聘任制，它相比公务员委任制更为灵活，而相比政府雇员制则更为规范。（一）公务员聘任制与
10、委任制的区别我国公务员的任用制度主要有委任制和聘任制两种。我国公务员的任用制度主要是委任制，它是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。公务员聘任制和委任制的区别，主要体现在以下几点：（1）适用范围不同。聘任制的适用范围比委任制小，能够实行聘任制的职位只有两种：一种是专业性较强的职位；还有一种是辅助性的职位。而委任制的范围就较广，除了一些专业技术性相对较强的职位和基层辅助性职位，基本上所有职位都可适用于委任制；（2）录用方式不同。聘任制相对更为灵活，不仅可以按照公务员考录方式在社会上进行招聘，也可以与现有的满足聘任条件的人员直接签订合同。但在委任制中，主任科员以下及其
11、他相当职务层次的非领导职务公务员，必须采取录用、调入、公开选拔的方式，才能够被任用；（3）管理方式不同。对聘任制公务员的可以运用公务员法进行管理，但是其主要管理依据还是双方按照平等协商原则签订的聘任合同，而且聘任期内聘任制公务员还可以辞聘和解聘。同时，聘任制公务员在聘任期内，不受行政处分也不享受晋升职位的待遇。而对委任制公务员则只能依据公务员法进行管理；（4）任职期限不同。聘任制公务员的任期有限，一般为1-5年，具体任期由双方协商并在聘任合同内规定注明。被聘人员在签订聘任合同后，在任期内具有公务员身份，聘任期满解除合同后，其就不再是公务员。而委任制公务员一般没有任期。委任制公务员自任职命令通过
12、之日起，除非被免职、开除或者退休，至始至终具有公务员身份。（二）公务员聘任制与政府雇员制的区别政府雇员制指政府在特定时期根据政府工作的特殊需要，从社会上雇佣的、旨在解决政府某些特殊工作的、具有专门技术的人才的一种人事制度。【】但由于制度本身还不够完善，在具体操作过程中产生了新的问题，而客观条件又要求政府机关必须在人事制度方面做出改革以适应政府管理方式转变的需要，因此也就在政府雇员制度的基础上形成了公务员聘任制度，他们的实施都是为了更好的实现公共管理和服务职能，但有以下几点区别： （1）层次级别不同。公务员聘任制是公务员任用制度中的一种，聘任制公务员属于公务员。聘任制公务员与机关之间形成的是一种
13、人事行政法律关系。而政府雇员则不在政府行政编制之内，只是在政府工作而已，也不像聘任制公务员那样可以直接行使行政权力。政府雇员制只是我国政府人事制度的补充制度；（2）录用方式不同。政府雇员的录用比聘任制公务员的录用方式更为企业化。它是政府机关根据招聘岗位的不同性质、内容，采取多种考核方式来选取合格人员，并通过签立劳动合同来雇用这些合格人员的一种人事制度。被雇用人员只要通过试用期即可成为正式雇员。而聘任制公务员则需经省级以上公务员主管部门批准，参照公务员考录程序进行公开招聘，或从符合条件的人员中直接选聘；（3）合同年限不同。政府雇员的合同期限一般为1-3年，有些临时性的工作，可能只签订1年以下的雇
14、用合同，试用期为3个月。聘任制合同期限则为1-5年，试用期为1-6个月。 （4）享受待遇不同。聘任制公务员享受的是公务员待遇，根据工龄、级别职位等决定基本工资，同时按有关规定享受地区津贴和其他津贴和各种保险、福利待遇。而政府雇员一般实行年薪制，由于政府雇员制是通过高薪来吸引政府机关急需的优秀人才，所以工资相对于公务员较高。一般政府雇员的年薪在4万元左右，年薪最高的则能超过20万元。但是政府雇员在受雇期间和企业员工一样，由用人机关按照有关法律法规为其办理社会保险，一般不再享受其它福利待遇；（5）管理方式不同。聘任制公务员依据公务员法和聘任合同对其进行管理，其管理主体主要为各级人民政府及其人事行政
15、部门，用人机关与聘任制公务员产生争议，通过人事争议仲裁和诉讼处理，但必须先申请仲裁，不可以直接提起诉讼，若不服仲裁结果才可提起行政诉讼，而政府雇员主要按照与劳动或合同相关的法律以及签订的雇佣合同来管理，与雇佣单位发生纠纷可申请劳动仲裁，也可直接提起诉讼，但提起的诉讼是民事诉讼。四、实行公务员职位聘任制的意义（一）优化政府人员结构 面临着不断激化的国际竞争和人民日益扩大的物质精神需求。政府不断改善自身职能，优化人员结构，提高服务质量已经成为了不可逆转的趋势。而原来服务于政府的人员所具有的知识技术水平已经远远跟不上时代的发展需求，这就要求政府大力提高机关内部的人员素质。但是仅仅通过培训的方式来提高
16、，又费力又费时，效果也来的不够显著。而公务员聘任制的出现，为机关带来了大批具有专业知识和技术的人员，弥补了机关专业人员不足的缺陷，优化了人才资源的结构。 （二）提高机关行政效率 公务员聘任制相对于传统的机关用人方式更加科学灵活。聘任制公务员的任用富有弹性，解决了公务员能进不能出、能上不能下的弊端，使人才流动更加合理，达到人尽其才的功效。而且聘任的公务员知识水平较高，处理起专业性较强的或者辅助性的工作事务效率更高。此外聘任制公务员的加入仿佛为机关注入了一股清泉，由于聘任制公务员的加入，机关内部旧成员会感受到来自新成员的压力，提高自身的工作效率，同时他们也会受到新成员的活力感染，增加工作积极性，使
17、得机关内部形成一种互相竞争的激励制度，提高整体工作效率，达到“鲶鱼效应”。（三）降低机关用人成本 公务员聘任制的实行可以大大降低机关的用人成本，机关可以随时随地通过公开招聘或直接选聘的方式从社会上聘用人员，不用像公务员委任制那样通过严格的选拔程序来任用人员。而这些被聘人员本身就具有相关知识技术，在聘用后也无需花大力气进行培训和考核。由于聘任制公务员是通过于机关签立聘任合同后才具有公务员身份的，在任用期限一满后，这些人员也就不再享受公务员退休的待遇，机关也不用再为他们花费大量费用。（四）完善权利救济体系 传统的公务员制度中公务员与机关发生了纠纷，不服机关的处理决定，只能申请复核、申诉、或者提出控
18、告，但是由于此类事件属于内部行政，不能向法院提起诉讼。聘任制公务员与机关发生争议，要先申请人事仲裁，在不服人事仲裁决定的情况下，还可以向人民法院提起诉讼，这样通过司法的程序来解决矛盾冲突的方式，相对于原来的救济方式更加透明、公正、公平。公务员聘任制将司法救济纳入了公务员的救济体系，为公务员多提供了一条保障自己合法权益的途径，从整体完善了整个公务员权利救济体系。 五、公务员聘任制存在的问题 虽然公务员的实施对于完善我国优化政府人员结构和提高政府行政效率等方面有着重大意义，但是由于缺乏历史经验和借鉴，公务员聘任制度在许多法律条文的规定上都不够具体明确，制度不够完善。（一） 聘任范围不明确 公务员法
19、中规定聘任制适用于两类职位：一是专业性较强的职位，二是辅助性职位，并规定了不能实行聘任制的职位，但是对于哪些算是专业性较强、哪些算是辅助性职位这些关键性范围内容,则缺乏具体而明确的规定。（二） 聘任程序不完善 在聘任方式上，公务员法规定机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人选：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。其中直接选聘的方法简便易行、程序简单，但是由于选人视野较窄，又缺乏客观标准和监督，容易受人为因素影响，导致一些人在选拔过程中徇私舞弊，使得原来无法通过录用考试的人进入公务员队伍。 （三）享受待遇规定不具体 公务员法规定聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制，由公务员于机关通过协商确定。但是
20、有关聘任制公务员工资如何协议和确定，没有具体的法律依据，这之间的出入也就无法解决，容易导致双方难以协商一致，在双方发生合同纠纷的时候，也没有裁判依据。 在福利和保险待遇方面，公务员法也只规定说应当享受相应的公务员福利、保险待遇，却没有明确说明何为“相应”。（四）人事争议仲裁规定不明确 聘任争议的处理是聘任制为中的一个重要问题，它是一种合同争议，通过和人事争议仲裁的方式来解决比较有效。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。目前我国公务员法对人事争议仲裁制度制作了原则型的规定。但是人事仲裁委员会是独立组织还是隶属于某组织？是设立常设机关还是临
21、时机关？若是常设机关，应该设置在哪里？若是临时机关又应该怎么组成，怎么保证它的办事效率何公正性？哪些事可以向人事仲裁委员会申请仲裁？应该向哪一级人事仲裁委员会申请？对仲裁结果不满意，又应该向哪一级的法院提起诉讼呢？这些问题都没有得到明确规定。 （五）管理体系缺乏足够稳定性 聘任制公务员的流动性很大，这也就意味着不利于形成统一的管理的体系， 聘任者与被聘任者之间缺乏稳定性。聘任制公务员的任期为1-5年，当被聘者被聘为公务员时，他的身份立刻从群众转换为一个公务员，可能心理一时无法适应。需要经过一个磨合过程，才能成功转换较色，稳定心理。但可能被聘人选刚刚能胜任工作岗位的时候，任期又到了，不得不另聘人
22、员，这样反而不利于行政效率的提高。（六）“鲶鱼效应”无法有效发挥实行公务员聘任制，主要是为了促进公务员队伍能上能下、能进能出，真正“流动”起来，打破公务员铁饭碗制度。由于聘任制公务员局限于少数岗位，这些岗位专业性很强，需要专业对口，与委任制公务员的工作几乎没有联系和影响，故很难带来使整个委任制公务员队伍能上能下的“鲶鱼效应”。聘任制公务员只不过是就是政府请来的一些雇用人员，做完就走，不影响原有公务员的利益。并不能从整体上促使公务员的流动。六、如何完善公务员聘任制度（一）明确聘任适用范围要明确规定专业性较强的职位、辅助性职位的定义和范围，就必须依据政府机关的工作需要、工作内容、业务范围、服务需求
23、，在规定的编制限额和工资经费限额里，以精简效能原则和科学合理为原则设立工作岗位。（二）完善聘任程序首先要建立建立完整、严格、规范的聘任程序，在聘任程序上可采取以下步骤：公布空缺岗位及其职责、聘用条件、工资待遇等事项； 应聘人员申请应聘；对应聘人员的资格条件进行初审；对通过初审的应聘人员进行考试或考核，根据结果择优提出并决定拟聘人员；聘用单位与受聘人员签订聘用合同。其次，又要加强对选聘程序，尤其是直接选聘的监督管理，做到公正、公开、公平，坚持任人唯贤、德才兼备的选拔原则，并接受群众全方位的监督。（三）完善协议工资制工资、保险和福利待遇，是聘用公务员的最关心的问题之一，这直接关系到聘任制公务员工作
24、的积极性，也关系到公务员聘任管理改革的成功与否。在协议工资实际操作中，工资数额应完全取决于劳动关系双方的意愿，在劳动力人才市场交易法则的指导下，由聘用单位根据其工作岗位的具体内容与其协商确定，并在聘用合同中予以明确。对于保险、福利待遇也必须由公务员与机关按照有关法律、法规，通过协商，达成一致意见后做出明确规定。（四）完善人事争议仲裁制度 要发挥人事争议仲裁的效用，就应该遵循以事实为根据、以法律为准绳、公平合理、及时处理的原则。并根据我国的仲裁法和人事争议处理暂行规定的实践经验，制定可供人事争议仲裁制度操作的法律法规，以明确人事争议仲裁机构的设置、争议适用范围、后置司法程序并加强对人事争议仲裁的
25、监督。（五）稳定管理体系 由于聘任制公务员的流动性很强，（六）完善社会保障体系 推行公务员聘任制，目的是增强机关单位活力，提高整体效能。途径是通过推行聘用管理，破除身份终身制，新聘任公务员一律实行人事代理，其人事关系和档案由人才服务机构代理，使“单位人”变成“社会人”，实现人力资源社会化。首先，要加强对聘用过程的监督。合同期满或签约双方约定的聘用终止条件出现时，合同即行终止；合同期满，经双方协商同意可以续聘，续聘必须重新签订聘用合同并鉴证；终止合同的聘任公务员进入劳动力市场或人才市场自主择业。其次，完善行政救济制度。对聘任制公务员与所在机关因履行聘任合同发生的争议，可通过人事争议仲裁委员会进行
26、裁决，根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。最后还要健全和完善社会保障，尤其要提供政策规定的失业保险、养老保险和医疗保险。另外，对解聘人员，要给予充分关怀，除了给予经济补偿外，还要积极帮助和指导他们寻求新的工作岗位。参考文献1 中华人民共和国公务员法.20062 舒放，王克良. 国家公务员制度教程M.中国人民大学出版社. 2007，（3）3 Ewanferlieetal .新公共管理在行动模式M .牛津大学出版社，1996 4 郝继明聘任制公务员初探J行政与法，2005，(10)5 刘权.试论中国公务员聘任制J.中南财经政法大学研究生学报.2007，（5）6 陈尧. 政府
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