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1、关于发展和完善公务员绩效考核机制的几点思考2007年8月至2008年8月，为完成天津市人事局所承担的天津市科委“天津市公务员绩效考核机制完善与创新研究”的软课题，笔者作为负责人组成课题组对天津市政府公务员的绩效考核进行了一年的调查研究。此项研究包括进行问卷调查、召开座谈会、选择样板进行案例研究等内容。调研中参与问卷调查者2000余人，召开了座谈会10余次，参会人员100多人，覆盖天津市各市直机关和各区县政府机关，包括不同层次的公务员。调研中课题组选取了天津市环保局、天津市和平区与河西区三个街道办事处、以及天津市河西区行政许可服务中心为样板，了解政府不同部门不同工作性质公务员的绩效考核情况。通过
2、调研看到，近年来天津市的公务员绩效考核工作取得了长足进步，积累了丰富经验。不同类型的部门结合本单位实际进行了大量尝试，逐步构建起具有自身特色的绩效考核制度。尽管如此，此项工作还存在不少问题，如公务员对绩效考核工作漠然的现象较为普遍，此种状况在非领导职务公务员中更为明显。绩效考核走过场的情况比较普遍，在很多公务员心目中，考核中只要是称职、不影响自身利益就行，其他都无所谓。在一些公务员看来，绩效考核事实上已成为评优秀，等等。笔者认为，目前公务员绩效考核中存在的诸种问题，究其原因，首先是无论领导干部还是非领导干部，对公务员绩效考核的目的存在模糊认识，对绩效考核的定位存在误区。其次，在公务员绩效考核的
3、操作层面上存在一些问题，使绩效考核的效果不够明显，甚至有偏差，长期以往使人们对绩效考核不感兴趣。调研中，大多数人认为公务员绩效考核工作的改革迫在眉睫。在进行实际调研的基础上，笔者针对目前天津市公务员绩效考核工作的情况，提出关于发展和完善公务员绩效考核机制的几点看法。一、关于公务员绩效考核的定位和认识（一）明确公务员绩效考核的定位要搞好公务员的绩效考核，使之取得实效，首先要解决对公务员绩效考核的定位问题。即公务员绩效考核究竟为了什么，公务员的绩效考核在政府部门的管理中起何种作用，要达到什么目的。只有较好地解决这一问题，在实际操作上才能把握好，才能避免偏差。笔者认为，第一，公务员的绩效考核应该与部
4、门的目标管理有机地结合起来。公务员的绩效考核归根结底是为了更好地实现部门的工作目标。因此应该与部门的工作目标紧密结合在一起，实现部门的工作目标服务。第二，绩效考核又是各具体单位中对每个公务员实现工作目标的绩效管理，即在部门总目标、分目标之下对实现具体工作目标的管理。此种管理应体现为过程管理，包括明确公务员的工作任务、及时了解公务员的工作行为和工作情况，肯定公务员的良好工作行为、帮助和推动公务员的实际工作等等。在此基础上对公务员的工作予以客观的评价，以提高其绩效水平。公务员的绩效考核中有评优环节，但绩效考核并不等同于评优。绩效考核应该是一种全员性的管理措施，而不是仅限于表彰和奖励少数工作优异者。
5、通过给绩效考核以准确的定位，纠正认识上的错位，使绩效考核真正发挥作用。（二）提高公务员对绩效考核的认识明确公务员绩效考核的定位、提高公务员对绩效考核的认识，需要通过一定的教育活动去实现。目前公务员对绩效考核的重视度和热情不足，与各部门绩效考核的操作设计不够科学有关，也与绩效考核的思想教育工作不到位相关。虽然各政府部门每年都例行考核工作，但是如果负责考核工作的领导者本身对这项工作认识不足，缺乏明确的预期，必然会影响此项工作的效果。所以，提高各部门中主管领导对绩效考核工作的认识和重视，是搞好此项工作的关键。有必要通过教育培训去提高部门领导和绩效考核管理者对绩效考核工作的认识，由此保证公务员绩效考核
6、工作的成效。此外，大多数公务员对绩效考核工作认识不足、不重视，也同样会使此项工作流于形式。目前公务员中存在绩效考核工作与己关系不大、只要能够称职、不影响自身利益就行的想法；也存在由于绩效考核工作存在某些不公，因此觉得意思不大、以冷漠态度处之的现象；加上考评只有评优有意义，而评优或者与己无关，或者是轮流坐庄，所以不予重视。纠正这些不正确的看法，要靠制度上的修正和完善，也需要靠思想教育工作去解决。使公务员认识到这项工作事实上与每个人都有关系，与每个人的工作发展和职业生涯相联系，从而予以重视。公务员绩效考核工作的认真进行，必然会带来一些人际关系方面的问题，如部门主管人员与被管理人员之间的关系问题，公
7、务员与公务员之间的关系问题，等等。这些问题处理不好，不仅绩效考核的预期效果无法实现，还会给未来的工作带来麻烦。因此有必要在绩效考核中做好思想工作。一方面，在绩效考核过程中尽量做到各个环节的科学、合理，使绩效考核结果客观、公正；另一方面，部门主管人员在绩效考核中应该出以公心，一切从工作出发，本着与人为善的态度，在不违反原则、有利于调动工作人员积极性、有利于推动工作发展的前提下协调好诸种关系。教育公务员以大局为重，以工作为重，心胸开阔，努力实现精诚团结和共同发展。在绩效考核过程中，注意加强道德教育，使工作人员认识到绩效考核既不是人为地去提高某些人的声望和地位，也不是有意与某些人过不去，从而能够认真
8、、自觉、实事求是地做好此项工作。二、关于考核机构关于公务员绩效考核机构，国家人事部在2007年1月发布的公务员考核规定（试行）中提出，“机关在年度考核时可以设立考核委员会。考核委员会由本机关领导成员、公务员管理及其他有关部门人员和公务员代表组成。”根据对天津市公务员绩效考核情况的调研，可以看到，目前各部门中考核机构的设置不一，设有考核机构的单位考核机构的构成也不尽相同。在较多单位中，考核机构等同于领导班子，此种情况是否有利于考核工作的积极有效和客观公正值得商榷。关于考核机构，也有一个定位问题，即明确考核机构的地位和功能的问题。目前在这方面首先需要思考的问题是：第一，考核机构有没有必要存在；第二
9、，考核机构应发挥何种作用。笔者认为，在各部门的绩效考核中，应该明确考核机构在本部门绩效考核中的权力和地位。如：考核机构有权对本单位的考核程序做出规定；有权监督各部门考核的实施情况；有权对本单位优秀的评定做出最后决定；具有协调各部门之间关系的功能；有权受理考核申诉，等等。使考核机构实实在在地发挥作用，而不是虚设。其次是在考核机构的人员构成上认真加以设计，考核机构应该由单位主管人事的领导班子成员牵头，由单位人事机构的负责人和负责绩效考核工作的管理人员、本单位中层领导干部的代表和公务员代表共同组成。参加考核机构的人员应该是能够获得本单位大多数人拥护和信任的正直、品格高尚的人员。关于考核机构的设置和功
10、能定位，包含能否能够打破目前在绩效考核过程中各单位由领导班子一揽子负责的组织架构、能否在绩效考核管理结构和权力功能方面添加一种全新的机制、设计一种新的管理模式的问题。绩效考核机构的工作原则应该更多地体现公平性、有效性和参与性。新的考核机构的设计，应该有利于完善公务员绩效考核中的申诉补救监督机制，打消公务员在绩效考核中遭遇不公正待遇时申诉的顾虑，使之有渠道去维护自身权益。在提高单位绩效考核机构的权力地位、有效发挥其权力功能的情况下，并不排除各部门主要领导在绩效评估过程中的作用。绩效考核机构发挥的是总揽全局的作用，解决绩效考核中全面的、跨部门的问题，具有协调、监督功能；各部门的主要负责人则在本部门
11、的绩效考核工作中发挥主导作用。两者并不矛盾。基于此，笔者主张在各单位中建立非专职、常设性的绩效考核机构，在人员构成上进行合理配置，添加民主参与机制，并赋予此类机构具有实际意义的权力功能。三、关于考核主体所谓考核主体涉及由谁来进行考核和评价的问题。按照三百六十度的绩效考核法，可以涉及由部门负责人或上级自上而下的工作反馈和评价、群众对于上级领导自下而上的反馈和评价、本人自身的工作反馈和评价、同事之间的工作反馈和评价以及服务对象对提供服务者的反馈和评价等。（一）建立对部门领导者的三维评价体系具体而言，对于上级领导者的工作反馈和评价，应该较多地采取自下而上由下级工作人员对之进行绩效反馈和评价的方法，从
12、而能够较为全面地反映领导者的工作情况、了解部门中群众对领导者的看法，也有利于对领导者的品德和工作方法有较为全面的了解。但在各单位的实际考核中，也反映出一些领导人员由于特殊的工作性质或因对工作比较认真而得罪了一些人，因此不能获得来自群众的较好评价；反之，有的领导由于做老好人，不得罪人，即使工作绩效不突出，仍然能够得到较好的评价。为了避免此种情况，对于部门领导者的评价应该在群众民主评议和普遍评价的基础上，由上级领导对其工作给予评价；还应结合该领导人员所领导的部门的工作情况对其工作业绩加以评判，以对其工作情况予以全面综合的评价。此种对领导人员三位一体的评价体系的建立，有利于全面、客观地评价其德、能、
13、勤、绩、廉诸方面的表现，防止由于种种人为因素而导致对领导人员评价的偏颇。（二）建立以部门领导者为主的公务员三维评价体系对于非领导职务公务员的工作评价，笔者认为，部门中应该建立以部门领导者为主的公务员三维评价体系。首先，公务员个人应该对自身的工作情况做出实事求是的评价。在实际的绩效考核中，公务员个人出于对自己的保护，往往会对自己的工作绩效有所夸大，报喜不报忧。因此对公务员工作绩效的评价还可采取其他方式，如由同部门中的同事加以评价。除此之外，应强调主管人员对他（她）所领导的部门工作人员进行绩效评价的主导作用。部门主要负责人掌握本部门的全盘工作，负责给本部门的工作人员分配工作，对本部门的工作情况有比
14、较详尽的了解，对部门中每个工作人员的工作能力、工作态度和工作完成情况比较了解。所以，从工作责任制的角度，部门负责人应该在本部门工作人员的工作评价中居于主导地位。部门负责人对本部门工作人员予以评价，可能会出现一些问题。第一，部门负责人能否出以公心、实事求是地对本部门工作人员的工作做出客观评价；第二，如果部门负责人实事求是地加以评价，会不会遭到评价不佳的公务员的心理或行为抗拒，从而给部门负责人的工作带来困难。这一方面涉及部门负责人的道德素养和工作水平，即部门负责人是否能够出以公心、是否有较强的责任心和道德水准，能否与人为善、并具有一定的工作方法；另一方面涉及部门中工作人员能否实事求是、虚心接受善意
15、的批评，真正配合部门负责人做好工作。管人本身具有难度，但如果领导者能够以身作则，且工作方法得当，大多数公务员便能够配合领导做好工作，也能够接受领导者善意的批评和建议。（三）关于服务对象的评价问题在调研中，一些单位反映了由服务对象打分的实践和经验。主要体现于服务对象具体明确的工作部门，如街道办事处、区教育局和直属服务窗口单位等。由服务对象对公务员的工作加以评价十分重要，此项措施能够体现公务员工作的实际效果，值得鼓励。但基于政府工作单位工作性质的不同，甚至在一个单位中不同部门工作性质和工作对象也不尽相同，因此评价的手段和方法应该有所区别。一些监管单位和严格执法部门（如海关、税务部门等），虽然服务项
16、目十分明确，但工作性质具有特殊性，由服务对象打分评价会有所偏颇，存在一定问题。因此，由服务对象打分要根据部门的实际情况而定，需要由服务对象打分的单位，也应根据具体情况在服务对象打分所占比例方面加以设计。应切合实际、实事求是，避免因服务对象打分的偏颇或因服务对象打分所占比例的不当使公务员的考核结果失实。四、关于考核指标体系在公务员绩效考核中，考核指标体系是重要依据。目前在天津市各政府部门中，处级以上公务员的考核基本上是上级单位在“德、能、勤、绩、廉”大的指标体系下进一步分解拟定，其余公务员绩效考核的指标并不清晰。公务员绩效考核中的考核指标是一个比较复杂的问题，由于各单位、各部门工作性质不一、工作
17、内容多样，很难设想能够有一个统一的考核指标体系去对不同部门公务员的工作加以衡量。在总体上，绩效考核指标的设计应充分体现工作考核的内涵，应尽可能使考核指标与部门的工作相联系，使考核更具有针对性和实际意义。从调研中可以看到，一些业务性较强、服务性强和基层的单位相对比较容易拟定量化指标；而管理性较强，工作职责具有一定模糊性的单位拟定明确的量化指标有一定的困难。笔者认为，考核指标的拟定应该因工作部门的实际情况而定。一些业务性强、直接提供服务的基层政府、窗口单位等工作比较容易量化的单位，在考核中应该设定一定的量化指标，同时避免量化考核绝对化倾向，在量化考核过程中注意到所完成工作的内在质量状况和客观条件状
18、况。做到实事求是，将工作的定量考核与定性考核相结合。一些管理性较强且职责比较模糊的单位和部门，应该对照本单位、本部门的周期性工作目标和任务拟定考核指标。在考核过程中将实际工作绩效与拟完成的工作任务目标相对照，从而对公务员的工作给予客观的评价。考核指标的设定是一项复杂并具有较高技术含量的工作，每个单位应该有专人负责，可以根据需要聘请专业人员协助拟定，同时吸收实际工作部门的人员参加意见，在基层单位人员基本认可的情况下予以实施。考核指标的拟定应遵循实事求是、与工作考核相一致、简单明了、具有可操作性的原则，为部门工作人员提供切合实际的工作目标导向，最终真正测量出工作人员的实际工作业绩和能力状况。五、关
19、于考核程序（一）关于领导职务与非领导职务公务员的考核评价程序问题目前各单位处级以上领导干部的绩效考核在程序上具有较明显的一致性，多由本单位群众评价、打分，然后由上级部门综合归纳得出最终评价结果。笔者认为，各单位中层以上领导职务公务员的考核可遵循以下程序：第一，由中层干部述职、汇报本周期所领导部门的工作情况，报告本人的工作能力及其工作成效等情况；第二，由其所领导部门的公务员给予评价打分，提出对该领导人员工作等级的看法。第三，由该领导干部所在单位的全体中层干部评价打分；第四，由该领导干部所在单位的全体公务员对之评议和打分；第五，由该单位的领导班子对该中层领导人员的部门工作、其工作能力和品行等进行评
20、价打分，其中领导班子中的主管人员应对自己下属的工作、能力和品行状况提出看法。在以上评价打分的基础上得出该领导人员的最终考核结果。对于非领导职务的公务员，笔者认为，应该与领导职务公务员的评价方法和程序有所区别，应突出本部门主要负责人的评价作用。除此之外，可以由公务员本人针对周期性工作任务和指标，对自己的工作能力、工作态度和工作业绩加以评价。也可由本部门的其他人员对该公务员的工作情况予以评价和打分。三者中，本部门负责人的评价应占重要比例。为了避免评价中的偏颇，可以在部门中采取开生活会的形式，由大家对每位公务员的工作情况加以评议，以体现评价的客观性，并通过此种形式去增强部门人员的凝聚力，改善和发展部
21、门工作。公务员还可通过一定的申诉程序，对绩效考核中评价不公的情况提起申诉，要求予以补救。（二）关于评优竞争机制的设计问题绩效考核中的评优具有激励意义。目前在公务员绩效考核中应该注意的是，不应将绩效考核与评优相提并论，使之等同于评优。此外，评优工作应该与工作责任制紧密相联系。领导职务人员的评优，应该与部门工作绩效的评估结合；非领导职务公务员的评优，应该与本人的工作绩效结合。基于评优的特殊意义，为了避免评优过程中的轮流坐庄和不公正，在评优中应添加竞争性机制，即单位分配给各部门优秀等次提名的总额可为差额，使各部门在提出优秀等次的人选时需认真考虑，而非随意确定。被提名优秀等次的人选还要到全单位去平衡，
22、如果本部门提出的人选并非真正优秀，不具有竞争性，便有可能在考核委员会的最后评定中遭淘汰。通过引入竞争机制使评优过程发挥出激励性功能，也使真正优秀的人选能够在竞争中脱颖而出。此外，关于评定优秀的程序，根据各单位的情况可以有所不同。第一种情况可在公务员所在的工作部门内先行评定、经本部门负责人推荐提出。此种程序适合在单位规模较大、各工作部门的工作较具独立性的情况下实施。第二种情况则可以由单位全员通过打分的方式提出，经考核委员会统计、平衡，最终提出获得优秀等别的人选。此种情况应对群众评定中获得优秀的票数比例做出规定，以之为考核委员会评定时的依据；此外，应认真设计群众评定的表格，如：列出被评资格人员的名
23、字，评定者通过规定符号评出，不留字迹；对群众评定打分表格的统计，应做出规定，由考核委员会指定公正、品德高尚者加以统计；群众打分评定的表格应作为保密材料只限于统计票数人员的范围，并在优秀等级人员通过公示最终确定后做妥善处理。六、关于考核周期根据中华人民共和国公务员法的规定，“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。”人事部的公务员考核规定（试行）中也提出：“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。”“平时考核重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况，可以采取被考核人填写工作总结、专项工作检查、考勤等方式进行，由主管领导予以审核评价。
24、”调研中，笔者发现，目前一些单位已经建立起平时考核机制，但仍有较多单位的考核主要体现为年终集中性考核。虽然有一些单位也提出要进行平时考核，但工作做得并不实。根据公务员法和人事部的规定，结合调研中反映出的情况，笔者认为，目前公务员的绩效考核应该更加强调对平时考核的落实，应加强对公务员日常工作绩效考察的运作设计。此项设计应本着两个原则：第一，紧密地切合工作实际；第二，简化有效。公务员的平时考核应体现为工作考核和过程考核，应紧紧地和部门一个周期中所需完成的工作相联系。做到既不走过场，也不繁琐。平时考核的周期可根据各单位的工作性质和工作内容分别以周、月、季度为单位。平时考核应由各部门的负责人负主要责任
25、，及时召集本部门人员对工作情况加以总结，认真做好工作记录。考核委员会对各部门的平时检测实施监督。各政府部门应通过一定制度手段，改变目前重年终考核、轻平时考核的倾向。平时考核是年终集中考核的主要依据，而年终考核则是平时考核的总结。平时各单位、各部门工作繁忙，到年终拿出一定时间对一年的工作加以梳理很有必要。此项工作做得好，有利于增强各工作单位和部门人员的凝聚力，增强部门人员的团队精神。并可以在此基础上明确来年部门的工作目标和每个人的发展方向，推动部门的良性循环。七、关于绩效考核结果的使用（一）关于评优的奖励问题关于绩效考核结果的使用问题，是笔者调研中听到反映较多的问题。目前各单位普遍反映的问题是绩
26、效考核中评优的奖励问题。在天津市公务员工资制度改革前，多数单位一般给评优者100元至200元的奖励。调研中，无论是非领导职务的公务员、中层干部还是各单位的人事主管人员都认为，公务员对于评优十分重视，因为它意味着对自己工作的认可，但一、二百元钱难以体现对工作优秀者的奖励。实行阳光工资后，连200元钱也没有了，因此，评优与否似乎失去意义。这是目前天津市政府各部门公务员的普遍心态和困惑，希望对优秀的公务员有所激励，成为目前各单位、各部门公务员的普遍要求。笔者认为，基于目前各单位各部门各类公务员的普遍要求，政府相关部门应该予以考虑。阳光工资后，各单位失去自由支配的资金，无法自行发放奖金，这一问题只能由
27、市政府通过统一的地区性政策去加以解决，将公务员的奖励基金纳入政府行政预算，以满足各单位和部门奖励优秀公务员的需要。（二）关于评优与职务晋升的关系问题根据中华人民共和国公务员法的规定：“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”人事部公务员考核规定（试行）也提出，“确定为称职以上等次，且符合规定的其他任职资格条件的，具有晋升职务的资格；连续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑”。因此，在绩效考核中连续获得优秀者，成为晋升职务时的一个重要依据。但是，应该看到，作为公务员的管理工作，绩效考核与职务晋升在性质上有明显区别。绩效考核属目标管理和工作管理，目
28、的在于考察工作人员的工作绩效情况，帮助公务员提高工作能力，更好地完成本职工作。而职务晋升则是选拔领导干部。两项工作相比较，后者的要求更高，所涉及的因素更多、更复杂。一名工作勤勤恳恳、兢兢业业的工作人员，能够非常好地完成本职工作，并不能表明他（或她）一定能够胜任上一级岗位的领导工作。因此，绩效考核中评为优秀，仅仅是晋升工作中的一项重要参考因素，而非充分因素。在晋升工作中，在同等条件下，对于连续评为优秀的工作人员应该给予更多的考虑和关注。但能够评优的人员，并不一定具备晋升条件。对这两项工作要有准确的定位，认清两项工作既有联系，又有区别。从而在职务晋升的实际操作层面上，做到认真谨慎，实事求是，保证所
29、提拔的人员是最适合于上一级岗位的人员，同时做到保护而非挫伤在部门中勤勤恳恳、兢兢业业工作的优秀工作人员的积极性。（三）关于基本称职等级评定问题目前各单位反映的情况是：在绩效考核的过程中极少有基本称职及不称职的情况。各单位都反映，根据人事部颁发的公务员考核规定（试行），凡属基本称职者，“本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限；”不仅“一年内不得晋升职务”，且“不享受年度考核奖金”。因此，公务员一旦被评为“基本称职”等次，在利益上会受到较大损失，给被评人员心理上带来较大冲击，也因此给人事管理部门惹来很多麻烦。为了避免这些麻烦，各单位几乎没有公务员被评为“基本称职”等级。一
30、项规定无法实施，表明人们在执行此项规定时存在某种心理障碍。为了解决这一问题，笔者建议，各单位可以在一名公务员第一次处于“基本称职”的边缘时，先亮“黄灯”，本着“治病救人”的出发点，给工作绩效不佳的公务员敲起警钟，以避免年终被评为“基本称职”。此外，在扣除被评为“基本称职”者年度奖金时酌情处理，对第一次被评为“基本称职”者有所变通，不致使绩效不佳的公务员一下子承受过大的损失。这样一方面给予其一定的改进机会，也使人事部的规定能够在一定程度上得以实施。综上所述，公务员的绩效评估应该成为一种目标管理和工作过程管理，应该与公务员的职业生涯发展相联系、与激励管理相结合。对公务员绩效考核的准确定位与对各个评估环节的合理设计、以及实际评价过程中的客观、公正，是保证此项工作切实取得实效的前提。目前我国政府公务员绩效考核制度的实施已取得长足的进步，积累了丰富的经验，相信通过进一步的研究探索和发展完善，此项制度将更好地发挥其功效，从而更加有力地推动政府工作目标的实现。（作者：南开大学 谭融）
