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1、苏州工业园区融资建设模式案例作为中国新加坡政府的重要合作项目，苏州工业园区（以下简称“园区”）于1994年5月破土动工，经过13年建设，在成为具有国际竞争力的新科技工业园和现代化、园林化、国际化的新城区的发展道路上取得了国内外公认的成就。其中，国家开发银行（以下简称“开行”）成功的投融资方式在园区建设中发挥了重要的基础性作用。一、 苏州工业园区：开行与政府的成功合作1.园区初期开发困难重重从园区开发伊始，就以“先规划后建设”为核心理念，斥资千万，邀请世界著名设计公司，对园区进行了整体规划。在70平方公里的园区土地中，工业用地占35%，商住、教育25%，道路绿化26%，市政公共设施12%，其他2
2、%。园区理事会规定，未来的开发要严格按照规划，做到有序、合理，保证未来园区的均衡、可持续发展。尽管制定了科学合理的建设规划，然而，由于当时缺乏一个完整的投融资体制和成熟的融资平台，园区的开发出现了很大困难。一方面，新方持续提供大量资金并不现实；另一方面，中方财团财政融资和信贷融资不分，难以适应前期基础设施投资和项目收益平衡的基本需要。园区的开发进程十分缓慢，70平方公里的规划面积，至2000年仅仅完成了8平方公里。在亚洲金融危机发生之后，新方决定收缩在园区中的职责和投资，中方将全面负责园区的环境改造、基础设施建设、地面设施建设、招商引资等职责，新方则转向提供人员培训等辅助职能。巨大的资金“瓶颈
3、”摆在园区发展面前。2. 开行全力支持苏州工业园区开发中国政府仍然没有放弃开发园区的信念和努力，积极选择投资主体。这时，长期致力于支持国家基础设施、基础产业、支柱产业、高新技术产业发展和国家重大项目建设，兼顾政府政策目标和市场运行方式的开行成为了首选。开行的进入，代表了中国政府对中新合作的努力，增强了各方对园区建设前景的信心，迅速破解了基础设施建设的资金“瓶颈”，有力支持了园区的持续发展。从2000年开始，开行先后向园区承诺了四期贷款，累计承诺额194.11亿元，累计发放额134.5亿元，占到园区基础设施建设累计投资的1/3，成为名副其实的园区开发建设的主力银行。第一期贷款 介入金鸡湖治理，恢
4、复信心 金鸡湖治理是园区开发的一道难题，没有直接的经济效益，但是环境的改善，对促进园区招商引资和持续发展，培育长期资金流，具有极大的推动作用。于是，2000年开行在园区发展的“关键时期、关键领域、关键项目”上贷款4.9亿元，经过环湖截污、引水排水、生态治理、湖周绿化、湖底清淤、湖水净化等各项治理措施，使金鸡湖成为全国最大的城市湖泊公园，提升了园区整体形象，为园区的长远发展奠定基础。第二期贷款 园区二、三区基础设施建设，形成融资平台2000年，园区计划进行二、三区基础设施建设，但此时，没有一个接受贷款、推进建设和履行还款的商业性机构。经过双方反复研究，最终创造出一种崭新的制度安排：政府设立商业性
5、借款机构，使借款方获得土地出让收益权，培育借款人“内部现金流”；同时通过财政的补偿机制，将以土地出让收人等财政性资金转化为借款人的“外部现金流”，使政府信用有效地转化为还款现金流。2000年，园区“地产经营管理公司”成立，下设苏州工业园区土地储备中心。2001年开行向地产公司承诺20亿元贷款，园区二、三区在30平方公里建成区达到“九通一平”的国际水准，使滚动开发顺利展开。第三期贷款 配套功能园区的建设，实现效益的综合平衡在基础设施全面建设的同时，园区土地开发，产业引进，招商引资等各项事业全面发展。2003年，开行向园区承诺贷款 102 亿元，分别用于独墅湖高教区、国际科技园、现代物流园、商贸区
6、以及高科技创业投资等领域，全面支持园区形成“一区多园”的开发体系，完善了功能配套和科技服务的软环境，增强了园区的科学发展能力和国际竞争力，推动园区内各功能区的效益综合平衡，协调发展。第四期贷款 提升园区整体功能效应，实现可持续为缓解苏州南部交通紧张状况，提升园区城市整体功能效应，增强城市集聚辐射能力，2006年实施南环快速路东延工程项目，开行承诺贷款15亿元。2007年实施了阳澄湖区域基础设施工程项目，开行承诺贷款30亿元。 金融创新服务，连通市场出口在园区创新能力提高中起到重要作用的，是设立“创业投资基金”。2003年开行与园区创业投资公司合作，设立了10亿元的创投引导基金、3亿元的种子期创
7、投基金、1.5 亿美元的中-以基金，吸引和聚集了一大批社会资金参与创业投资。2003和2005年开行先后承销发行了两期园区共计22亿元企业债券，实现了以债券上市为标志的从政府入口到市场出口的转化。以上几个阶段的融资支持反映在下表中（资金单位：亿元）：阶段年份项目名称承诺额2006年末余额存在问题解决措施第一阶段2000沪苏口岸项目1.410.9项目没有任何直接的经济效益，投资前景不确定充分论证，培育长期资金流2001金鸡湖环境治理工程50园区二、三区基础设施建设项目2010.9第二阶段2003高科技创业贷款项目2011不具备一个接受贷款，推进建设和保证还款的规范的商业性机构设立融资平台二、三区
8、基础设施建设增贷项目3530第三阶段2004独墅湖高等教育区基础设施项目9.77.5园区功能不完备，招商困难帮助园区形成了“一区多园”的开发体系国际科技园区二、三区基础设施项目74现代物流园区基础设施项目2.52.52005基础设施完善工程48.535.543第四阶段2006南环东延工程157.5苏州南部交通紧张状况推进苏州工业园区城市化进程阳澄湖基础设施项目300贷款合计194.11109.8433.苏州工业园区建设结硕果从1994到2006年的12年间，园区主要经济指标年均增幅达40%左右，累计实现中央和省市各类税收520亿元，创造就业岗位超过 40 万个，农村人均收入 10698元，城镇
9、职工人均工资超过 2.78万元。同时，园区每万元GDP耗水5.8 吨、耗能0.43吨标准煤，每度电产生GDP25元、工业产值100元，达到了20世纪 90 年代世界先进水平，走出了一条高产出、低能耗、无污染的新型工业化发展之路，被评为跨国公司眼中最具投资价值的开发区之首。2000年以来，开行与园区在多个层面上合作，实现了互信互惠、政府与金融机构双赢的局面。大额资金投入到基础设施领域，迅速提升了园区资源的价值，成功吸引了2000多亿元内外资金，使园区各项经济指标达到和超过苏州市1993年的水平，相当于十年再造了一个苏州。园区的快速健康发展，充分体现了作为主力银行、以开行为主导的开发性金融的重要作
10、用。二、主力银行在园区建设中发挥的基础性作用（一）主力银行与园区的融资规划园区的基础设施建设规模大、周期长、周期性风险大，比如园区二、三区基础设施建设总投资约180亿元，投入期为3-5年，回收期10-15年。从项目现金流看，初期投入很大，后期通过土地出让、政府税收等进行平衡和弥补，呈现“现金流前低后高、收益不在当期、当期损益性不平衡”的特点。由此可以看出，园区开发成功的关键在于具有完整的融资规划和融资操作平台。作为主力银行，开行巨资为园区提供中长期信贷，是基于以科学发展观为指导，在长期的探索中，总结了园区公共设施融资的规律，并找到了基于土地升值的现金流覆盖信贷的风险控制方法，这一原理如图所示：
11、苏州工业园区基础设施完善投资环境的改善居住环境的改善城市化工业化教育医疗服务GDP增长（固定资产投资、消费、进出口）信息产业制造业土地增值土地增值税收增加充分就业开行贷 款依据这一原理，开行详细测算园区发展中的财力变化，据以制定可行的融资规划；在融资总规划的基础上，每年定期对园区的信用能力和意愿进行评审，对财力增长、土地增值、税制变化等因素进行充分调研及预测，不断调整园区的总体授信额度。将总体贷款规模控制在总授信额度之内，实现了业务发展与风险控制的协调统一；未来园区财力能够很好的覆盖应收贷款本息，确保了其在高速发展的同时不会受到归还银行贷款的掣肘。同时，开行严格控制政府性负债规模。目前较为通用
12、的检测标准主要包括负债率（反映一个地区国民经济状况与政府性债务相适应的关系，警戒线10）、债务率（反映一个地区当年可支配财力对政府性债务余额的比例，警戒线为100%）、偿债率（反映一个地区当年可支配财力所需支付当年政府性债务本息的比例，警戒线为15%）。苏州工业园近年的三项财政负债指标如下：年份负债率债务率偿债率20031.5%25.3%0.6%20043.2%62.1%0.6%20056.0%73.8%0.4%20065.4%65.2%1.7%从上表可以看出园区近年来在开行信贷支持下，各项财政负债指标均保持了较好的水平。 （二）主力银行与园区信用结构建设在园区二、三区融资过程中，双方密切合作
13、创造出一种崭新的信用结构，使政府信用能够有效地转化为借款人的还款现金流，具体如下：1政府出函指定（特许）地块的土地开发权、土地出让收益权授予借款人（地产公司）。2.借款人承诺将获得的土地出让收益权质押；同时承诺在有关部门办理质押登记。3.建立土地定额回流还款机制。借款人承诺根据土地出让进度动态偿还开行贷款。4.设立专项资金账户。借款人承诺在开行贷款承诺后，地产公司将在开行指定结算经办行开立质押专户，并按照合同约定，将还贷资金及时划入质押专户，专项用于偿还贷款。开行对专用账户实施监管。5.园区承诺：给予开行对园区未来5年内政府计划或规划的项目优先提供贷款的权利，以及对后续融资服务享有优先权。地产
14、公司与开行签订财务顾问协议，地产公司承诺在其未来进行资本市场运作时，给予开行优先的市场退出机会，并在债券承销、财务顾问等业务上给予开行优先合作机会。以上几个方面见下图示：（三） 主力银行与园区融资的风险管理与商业银行贷款依赖于抵押质押的风险管理不同，开行在园区贷款的风险管理是基于土地升值的现金流覆盖原理，因此开行主要是对现金流进行监控，而不是仅仅对实物资产的监控。基础设施项目贷后管理的难点主要“借、用、还”不一致，还款现金流一般不属于借款人，因此难以有效监管。为此，开行采取的措施有：1.将政府的行政职能和开行的监管要求有效结合在贷后管理中首先要在政府行政职能和开行贷款监管要求之间，寻求结合点，
15、使信贷融资规律和财政资金运用相结合。（1）制定项目建设的年度计划由政府的建设部门和财政部门负责，借款人（地产公司，下同）根据年度计划和开行协商年度用款计划。（2）在项目管理上采取招标方式，即所有造价在50万元以上的单项工程均采用公开招标的方式，中标后的合同由借款人与中标人签订。（3）项目建设的施工管理由建设部门负责，工程款由建设部门、财政部门、借款人和园区领导审核后，交借款人直接支付给施工企业。（4）资金支付后，在单个项目竣工后，由建设部门和财政部门组织内部审计，由借款人委托外部审计，共同完成验收，形成的竣工决算由借款人按照在建工程或固定资产入帐。2.抓住还款来源，将政府信用转化为借款人的还款
16、现金流，构建良好的信用结构。（1）政府通过以土地使用权向借款人注入实收资本，将土地收入直接转化为借款人的自有资金。自2001年开始园区管委会先后将评估价为52亿元的土地使用权作为实收资本投入借款人，借款人将上述土地开发出让后获得收益，既可以用于项目资本金，也可以用于归还贷款。（2）通过政府授权将土地一级市场的出让权和土地出让收益分配权益赋予借款人，使借款人获得资本金地块以外的土地收益权，以便于土地出让收益转化为借款人的现金流。为和现行的土地管理法规相一致，园区管委会批准该公司同时兼挂“苏州工业园区土地储备中心”牌子，使土地出让收入转化为借款人的现金流，实现“借、用、还”一体。（3）从源头控制资
17、金的流向。土地出让收入首先由土地储备中心获得，除上缴国家的规费外，开行全部可以控制，确保对还款来源的有效监控。（四） 主力银行与园区经济社会发展作为园区开发的主力银行，开行以融资推动园区经济社会发展，不仅对园区内的社会投资和财政收入等经济指标起到显著的推动作用，而且推动社会信用环境、政府职能和民生领域的发展。下图是主力银行推动园区经济社会发展的“四力模型”。1以组织优势缓解“信息不对称”，最大程度减少了经济发展的社会成本和金融交易成本。2开行贷款产生较强的“信号传递”作用，吸引大量的民间投资和商业银行资金，并通过乘数作用引起最终投资的倍数增加。3在贷款过程中通过各项制度建设，将投资于公共产品与
18、准公共产品的正外部性予以内化，从而实现了社会资源的优化配置，提高了经济增长的效率。4以贷款为载体构建了良好的社会信用体系，为园区的经济和社会发展提供了良好的基础和保障。三、园区开发的“双主体模式”：政府组织推动主力银行金融支持1. 苏州工业园区公共设施开发建设的“双主体模式”苏州工业园区的成功得益于中新两国政府的高层次合作，在海关、税收、人事、外事等多方面获得一系列的优惠政策。中、新双方财团成立的“中新苏州工业园区开发有限公司（CSSD）”，在前期的规划、招商引资方面发挥了积极作用。借鉴新加坡和国际先进城市规划建设经验，园区编制实施了300多项专业规划，累计派出2000多人次赴新加坡学习培训，
19、在转变政府职能等方面进行了积极探索，确立了全新的“亲商、安商、富商”理念，建立了“精简、统一、效能”的政府组织架构和公务员队伍，对企业实行“全过程、全方位、全天候”服务体系。但是园区首期开发进展缓慢，加之亚洲金融危机，使园区建设几近夭折。其主要原因在于，大型园区公共设施的特点是建设规模大、时间长、牵涉面广、程序复杂，除了有一个超前的建设规划和得力的政府（园区管委会）组织协调外，还必需有一个统筹安排的融资规划。由开行担当主力银行，根据园区规划和建设进度制定了科学的融资规划，有力推动了园区融资制度和体系的建设，形成园区发展的良性循环。实践证明：园区的成功主要得益于“政府主力银行”的双主体推动，我们
20、将之称为“双主体模式”，即“政府组织推动主力银行金融支持”。2 “双主体模式”下的权能组合模型在“双主体模式”下，作为政府的园区管委会和作为主力银行的开行成为推动园区发展的两大支柱，两大支柱如何配合调动各方积极性是园区开发成功的关键。我们在此以权能组合理论来概括“双主体模式”的运营机理。（1）政府的权能在园区公共设施项目建设中，地方政府可以发挥的权能有：发展规划权能，政策支持权能，资产支持权能，组织增信权能，和组织管理权能。（2）主力银行的权能主力银行用建设制度和建设市场的方法实现政府发展目标，在园区公共设施项目建设中可以发挥的权能有：大额长期资金的融资支持权能，信用与制度建设权能，导向与引领
21、合力权能。 （3）企业的权能这里的“企业”是指园区地产经营管理公司等融资平台和项目实施主体，它由政府出资组建，代表政府承担园区建设的融资、建设和还贷责任。企业可以发挥的权能有：资金筹措的平台权能，建设与招商引资权能，在政府和主力银行的孵化支持下，成长壮大为市场的主体。（4）市场的权能这里的市场主要指参与园区开发建设、以及被招商引资的企业，其权能是：收益转化权能，市场竞争权能，市场繁荣权能。（5）社会的权能 在园区的开发建设中，社会政策和市场变迁推动着园区的发展，其权能是：机会与价值实现权能，社会文化的建设权能。概括来说，园区的成功有五个核心要素，分别是：科学细密的建设规划；严格认真的组织管理；
22、阶段配套的融资安排；亲商安商的招商引资；改革开放的战略机遇。这五个成功的核心要素正是在园区政府与主力银行“双主体”推动下，充分调动“政府、银行、企业、市场和社会”五大权能方的积极性、主动性和创造力，各方相互配合、冲突消融而孕育营造出来的。“双主体推动下的权能组合模型”，具体见下图：园区政府核心要素SF BMG 政府社会银行企业市场战略机遇园区规划融资安排组织管理招商引资主力银行（三） “双主体模式”是园区建设的有效方式园区的建设一般有“自下而上”和“自上而下”两种模式。在发达国家，政府在园区建设中，往往只是合理引导和制度促进，而并不起主导作用，园区开发是“自下而上”进行的。在政府主导型经济国家
23、下，园区开发“自上而下”进行，由于要做前期规划和进行大规模的基础设施建设，因而融资成为园区开发启动和培育市场的关键。在园区建设初期，通常存在严重的资金“瓶颈”，“双主体模式”恰好能解决这个瓶颈问题。是从苏州的实践看，“双主体模式”具有独特的优势是：第一、经过20几年的改革开放，园区发展有更多的机会或可能，高起点地进行体制、机制创新，高起点的进行制度建设和市场建设。第二、高起点地进行总体规划，与体制、机制创新相结合，高水准地进行资源（主要是土地）开发和环境保护；对园区内的二次资源进行优化组合，协调发展，缓解瓶颈，实现可持续。第三、区别于其他地区，园区的公共设施建设需要适度超前；早期信用规模小，随
24、着公共设施的逐步展开，信用规模呈积累和增长趋势。这就决定了适度超前的公共设施建设在总体规划下滚动开发，分期实现。第四、区别于其他地区，园区公共设施的滚动开发需要与功能主体的形成相辅相成、互为因果；公共设施领域的融资活动有条件从地下向地上延伸，逐渐与商业金融相连接。第五、园区建设有条件“0”点起步，对不同功能区在一个有机整体内，协调和平衡不同功能区的发展，实现整体发展的高效和可持续。开行与园区管委会紧密合作，认识并抓住了以上特点，按照科学发展观，把握住发展规律，以“双主体模式”推动了园区建设的成功。从开发性金融理论考查，“双主体模式”正是将政府组织优势与开行融资优势结合的典范。在我国，园区建设离
25、不开政府的组织推动，也离不开开行的大额长期融资支持，因为园区公共设施融资不但需要资金支持，而且需要发挥开发性金融建设市场、建设信用和建设制度的特有优势，需要开行作为园区建设的重要主体，和园区政府一道推进园区的建设发展。“双主体模式”是园区公共设施融资建设的有效方式。四、对推广“双主体模式”的政策建议开行作为主力银行，推动苏州工业园区取得巨大成功，引起国内外的广泛关注。一些发展中国家以及我国西部欠发达地区希望与开行合作进行大型园区开发。作为主力银行，开行在推广“双主体模式”时，将继续发挥“政府银行企业市场社会”五方的权能，组合园区开发成功的核心要素，推动园区经济社会发展。在此提出几点政策建议：1
26、.务必规划先行科学规划是园区成功开发的前提。开行入园伊始即需要推动园区政府进行科学细密的规划，将规划作为发放贷款的前提。进行规划时，要从经济社会发展趋势和宏观背景下把握战略机遇。完成总体规划后，配合园区政府做好融资规划，将融资与园区开发、招商引资紧密结合，把握资金“滚动使用”的特点，推动园区科学规划、有序开发。2.推动组织管理在园区开发的初期一般热情很高，但经验缺乏，软环境差强人意。作为主力银行，开行应主动推进园区政府的组织建设。首先是能力建设，可考虑在苏州开设培训班；其次是推动园区政府编制工作规章和管理条例，可建议向苏州借用外脑，就象当初苏州向新加坡学习一样；第三是推动在园区政府和融资平台中形成一个团结奋进的管理团队，带领园区不断向成功迈进。3.控制现金流量管住现金流是开行贷款风险管理的关键。需要积极利用政府的行政职能和成熟的管理体系，对项目进度、质量和投资进行有效控制，在相关点上加入开行的监管要求，使借款人能够成为投融资和资金支付的主体，真正成为项目法人，使政府职能的履行符合信贷融资的要求。4.培育园区精神园区开发需要弘扬士气，推崇奋斗、奉献、创新、求实的精神，没有这些精神，园区开发很难成功。作为主力银行，务必和政府一道推动和培育这些精神气质。主力银行不光是提供资金等物质装备，还需要主动为园区提供精神装备。
