地方政府融资风险和出路——宜市政府融资租赁案例分析.doc

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1、地方政府融资风险和出路宜春市政府融资租赁案例分析培 养 单 位：长江商学院专 业：高级管理人员工商管理申 请 人指 导 教 师Risk and Solution of local government financing problem(Case study on Yichun governments finance leasing business)Thesis for applying for EMBA degree of CKGSBOrganization:Cheung Kong Graduate School of BusinessMajor:EMBAApplicant:：Instru

2、ctor:关于学位论文使用授权的说明本人完全了解长江商学院有关保留、使用学位论文的规定，即：长江商学院拥有在著作权法规定范围内学位论文的使用权，其中包括：（1）已获学位的学生必须按学校规定提交学位论文，学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存研究生上交的学位论文；（2）为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所供校内师生阅读，或在校园网上供校内师生浏览部分内容； 本人保证遵守上述规定。（保密的论文在解密后遵守此规定）作者签名： 导师签名： 日 期： 日 期： 摘要地方政府融资在我国已是极具规模的政府活动和金融活动，政府融资行为的健康、平稳发展对我国政治改革、经济增

3、长、产业转型和金融风险防范都有不可忽视的影响。然而，地方政府融资在经历了萌芽、起步、发展、快速发展的四个阶段后，暴露出了一系列阶段性的问题。根据国家审计署的报告，截止2010年末，我国各级政府的债务已超过10万亿元人民币，已经显示出在总量和结构上存在债务风险。2010年以来，银监会、财政部及其他相关部委先后发文，对政府融资行为进行整治和规范。在此情况下，未来地方政府的融资活动，需要有创新性的思路。 本论文从地方政府融资的起源、特点出发，研究地方政府融资行为产生的原因，分析其健康、持续发展的重要性。之后，本文应用宏观和微观的研究方法，从金融系统的角度分析地方政府原有融资模式所存在的挑战和风险，提

4、出未来地方政府融资的新思路。最后，本文将以宜春市政府与国银金融租赁公司的成功合作为案例，探讨如何将融资租赁作为一种拓宽当前地方政府融资渠道的有效可行方式。关键词：地方政府融资 融资租赁 金融创新AbstractLocal government financing has become a scaled governmental and financial activity. The sustainable and smooth development of government financing has significant impact on political reform, econ

5、omic growth, industrial upgrade and financial risk control of China.However, after experiencing four phases of infant, beginning, growth and development and burst development， a series of staged problem has been revealed. According to National Audit Office of PRCs report, by the end of 2010, the tot

6、al amount of debt of Chinas local government at each level has exceeded 10000 billion RMB. It indicates the risk in volume and structure. Since 2010, China Banking Regulatory Commission, Ministry of Finance and other related ministries published new act to regulate local government financing. Based

7、on the above situation, in the future, local government financing needs innovative solution.This paper starts from the origin and specifics of local government financing, and tends to research the forming factors and the importance of its sustainable and smooth development. After that, by using macr

8、o and micro research methodology, it analyzes the risk and challenge of former local government financing mode from a view of financial institution. And then it points out the solution for the coming future. Finally, the paper introduces a business case of the cooperation of Yichun government and CD

9、B Leasing Co., Ltd, and discusses how to expand local government financing source by using finance leasing. Key words：local government financing finance leasing finance innovation目录第1章引言4第2章地方政府融资的发展52.1地方政府融资的发展历程52.2地方政府融资行为产生的原因72.1.1政府职能的转变72.2.2政府事权与财权之间的矛盾72.3地方政府融资途径82.4地方政府融资与一般融资活动的差别92.5 地

10、方政府融资健康持续发展的重要意义9第3章 地方政府融资面临的主要风险113.1 债务总量风险113.2投放效益风险123.3 资金管理风险133.4 融资结构风险14第4章 地方政府融资风险的应对之道154.1解决地方政府融资问题的外部正面因素（机遇）154.2解决地方政府融资问题的外部负面因素（挑战）174.3解决地方政府融资问题的内部优势194.4解决地方政府融资问题的内部阻力20第5章 宜春政府与国银租赁合作案例研究215.1合作背景及双方需求215.2双方合作模式简述215.3合作模式的效益评估235.4分析融资租赁作为金融工具的特点和作用235.5案例对解决地方政府融资问题的意义24

11、参考文献25致 谢26声 明26第1章引言我国地方政府融资行为始于上世纪80年代，地方政府融资的初衷是完成特定的筹集资金目标，解决财政资金缺口，为地方政府的特定职能服务。初期处于政策和实践的摸索阶段，在个别区域有零星的试点，规模并不大。在此阶段，由于地方政府有一定的财权，且市场经济参与程度不深，融资缺口的矛盾并不突出。自1994年全国实施分税制改革以来，地方政府财权受到极大削弱，不得不开始大范围寻求融资出路。地方政府的融资思路也由此转变为充分利用土地资源和行政资源，并用相关资源组建平台公司的方式，实现市场化融资。该方式在全国范围内进行了大量复制，并从2008年开始，导致地方政府债务急剧、大量的

12、增加。为控制地方政府债务规模，规范地方政府融资行为和防范金融系统风险，从2010年19号文开始，银监会开始对地方政府融资平台进行大规模清理，对银监会职权内的金融机构对地方政府的融资行为进行监管。在此形势下，新时期地方政府融资的发展受到了严峻的挑战，新时期地方政府的融资问题也逐步成为热点问题。本文从历史的角度，回顾了我国地方政府融资发展的历程，对其发展历程中的宏观、微观环境进行了研究，并研究了地方政府融资行为在不同时期，对我国国民经济、社会发展所产生的重大影响。之后，本文对各个时期地方政府融资的主要模式及其形成原因进行了分析，指出在各阶段发展过程中所积累的矛盾和问题，并着重针对当前形势下，地方政

13、府融资行为的主要矛盾和问题，深入剖析未来融资发展过程中的难点和解决思路。最后，本文以宜春市政府与国银金融租赁有限公司的融资租赁业务合作为案例，深入分析了如何运用新兴金融工具的特点，创新的解决地方政府融资难题。本文的研究，旨在对当前金融和经济学界“地方政府融资”的热点话题进行全面、客观、深入的分析。一方面，从论述地方政府融资的持续、健康发展对促进经济发展、保障就业、带动经济结构转型、控制金融系统风险和维护社会稳定方面的必要性，回答了地方政府融资是否应当持续的问题。另一方面，从各种模式的剖析和案例分析，提出了地方政府融资应当如何引导和发展的问题。第2章地方政府融资的发展2.1地方政府融资的发展历程

14、地方政府融资，是一种主动的政府行为，源于基层政府，主要是省、市、县一级地方政府的资金需求。其行为有区别于自上而下行政指派，产生于我国从计划经济向市场经济转型的过程中。在计划经济时代，社会的生产、分配过程是通过预先计划，通过行政指令的方式传达，以行政手段的方式实施，实现生产分配的实施对象和实施数量控制。各级地方政府在此过程中扮演更高层政府决策的执行人，根据上层指令，动用自身权限内的行政权力，以行政手段被动贯彻执行指令，从而间接进入到社会生产分配领域中。自市场经济实施以来，地方政府的进入社会生产分配领域的方式发生了显著变化。其一体现为角色的转变，从原来的调控、管理部门转变为集调控、管理和投资人于一

15、体的参与实体。其二体现为参与手段的转变，从原有的行政方式参与转变为行政、市场双重方式参与。其三表现为参与积极性的转变，由以前的被动执行上级行政指令转变为主动参与生产分配领域，为实现自身的目标和利益开展各项经济活动。地方政府融资需求既是这种变化的必然产物，也是这种变化贯彻始终的推动力。因此，在研究地方政府融资发展历程的时候，必须结合这种时代背景进行研究。 我国地方政府融资发展分为以下几个阶段：一、萌芽阶段： 地方政府融资的萌芽阶段始于上个世纪80年代末至1993年。1986年，中央出台了94号文件批准上海通过“自借自还”的方式筹集外资。为了方便市场化运作、提高资金使用效率，上海成立了第一家地方政

16、府融资平台公司“久事公司”。久事公司通过多渠道筹集外资，建设了多批重大项目，有效地缓解了地方政府的资金压力。 由于经济体制改革正在逐步的开展，对应的资金供给市场也未完全建立，所以这一阶段的主要是融资模式的摸索和研究阶段。通过在理论、政策、货币资本市场方面的完善，为未来的政府融资奠定基础。二、起步阶段： 地方政府融资的起步阶段始于1994年至1997年。1994年实施税制改革，从原来的“财政包干”转变为“分税制”，明确了地方政府和中央政府的税收分成制度和地方政府承担地方基础设施建设的职能，使得财权不断上移而事权不断下降。作为基础设施建设主力军的地方政府开始面临资金困境 。1994年至1997年也

17、正是我国城市化的起步阶段，这个阶段的并没有大量出现投资公司、城投公司之类的融资平台，“开发建设领导小组”承担了基础设施建设的领导作用，并承担招商引资的作用。分税制改革和城市化起步是这一阶段显著的时代背景。前者彻底的将地方政府推向了市场化融资的道路，后者则不断的加速地方政府融资的需求。三、发展阶段： 地方融资的稳步发展阶段是1998年至2007年。在1998年的东南亚金融危机中，中央政府制定了宽松的宏观政策刺激经济，大量建设基础设施是刺激经济的主要内容。虽然基础设施项目审批通过后，中央将给予一定的财政支持，但地方政府需要大量的配套资金做配合。由于预算法要求地方政府不能够发行债券并且需要保持财政平

18、衡，为了缓解资金压力，地方政府成立大量交通公司、城投公司、开发投资公司等地方融资平台，借助地方政府的直接或者间接担保，向银行贷款建设基础设施。 这一阶段，地方政府的融资模式已经确立，与金融市场的接轨仍处于磨合期。传统商业银行对地方政府融资项目的效益回报风险控制仍存有疑虑，未能大规模的金融地方政府融资类项目。在此背景下，国家为支持地方政府类项目，改组了政策性银行国家开发银行，旨在为地方政府提供合适的融资渠道。随着政策性银行与地方政府全面、深入、良好的合作，地方政府融资在金融市场的认可度逐步提高，越来越多的商业银行及其他金融机构开始介入地方政府融资领域。四、快速发展阶段：从2008年开始，地方政府

19、融资平台快速发展。2008年的美国次贷危机使得全球经济遭受重创，中央出台了宽松的货币政策和财政政策。为了进行大规模的基础设施建设，地方政府通过将财政资金、划拨土地、国有股权甚至学校等划归到融资平台的资本金中，融资平台出现了井喷式发展。2008年上半年融资平台约为3000家，贷款余额约为1.7万亿。2010年末，融资平台数量约为1万家，同比增长233%以上；融资平台的贷款余额约为10万亿左右，同比增长约500%。在2009年，银行的信贷资金大量涌入有地方政府担保的融资平台；在2010年，融资平台存在的问题开始引起人们的关注，并且中央开始摸底平台的债务规模，为清理债务做准备，银行开始慎重处理融资平

20、台的贷款；当前，除了“堵”融资平台的债务外，还开始摸索如何“疏”平台债务，是否允许地方政府发行市政债成为讨论的热点。 宽松的货币政策和庞大的政府投资计划是这一时期最显著的时代背景。地方政府的投资成了拉动经济，带领国家渡过金融危机难关的主要推动力。与之配套的金融产品经过多年的开发，也逐步成熟，地方政府融资的商业化程度逐步加强，表现为融资总量的井喷式发展和融资产品的多样化。但与此同时，地方政府融资项目给金融系统带来的风险也急剧的积累。2.2地方政府融资行为产生的原因从根源上看，地方政府融资行为产生于市场经济环境下，地方政府为顺应当地经济发展、社会民生等一系列客观要求，直接或间接参与各项经济活动而产

21、生的资金需求。细分来看，主要是一下几个因素共同作用的结果。2.1.1政府职能的转变 政府职能包括政治职能、社会职能、经济职能。从计划经济时代来看，政府政治和社会职能上比较突出，经济职能较为弱化。自实施市场经济以来，市场开始活跃，对政府经济职能要求也越来越高，因此地方政府融资行为产生是伴随着其经济职能的强化而开始的。 市场经济就其本质而言，是自由经济、交换经济、竞争经济、分工经济、合约经济。市场经济的这些性质使其能够自动地促进经济资源配置效率的提高，促进技术创新和生产效率的提高，促进生产结构和消费结构相适应，促进产业结构的升级，促进积累增长和经济增长的优越性。但市场经济也有诸多缺陷导致资源配置不

22、能达到最优状态，由此而造成的市场失灵就要求政府，尤其是地方政府必须在以下两方面发挥其经济职能：一、保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展。以各种政策和市场手段， 对若干重要领域进行投资来引导生产力的合理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。二、组织与实现公共产品的供给。通过公共设施的建设和投入，使公共产品的服务范围和受益面扩大，提高公共资源的使用效率。 上述两个方面是市场经济下地方政府所必须履行的职能，是弥补市场的内在缺陷的需要，也是政府实行经济干预的基本入手点。自1994年分税制改革和大规模城市化以来，地方政府承担的地方基础设施建设任务开始突显，这也是地方政府职能在实践上的具体

23、表现和突出问题，也是实践上地方政府最主要融资需求的来源。2.2.2政府事权与财权之间的矛盾 依据中华人民共和国宪法，中国内地实行多级政府体制。在中央政府之下，我国计有31个省（市、自治区）级政府、300多个地市级政府、2000多个县区级政府、40000多个乡镇级政府。在这样一种层级结构下，各级政府均有着自己特定的服务领域和服务对象：它们对当地人民群众的日常工作和生活，对地方企业、事业单位和社团的发展，对地方经济、社会和法制环境的协调发展，承担着直接责任。另外，中央政府制定的各项方针政策，也要依靠各个层次的地方政府来贯彻落实。用经济学的术语来说，各级政府均承担着在本辖区内提供公共产品和公共服务的

24、职能。既然各级政府均承担着在某一特定范围内提供公共产品和公共服务的职能（所谓“事权”），它们就相应地拥有依法课征税收或取得其他收入的权利（所谓“财权”）。财权与事权基本一致，各级政府行使公共权力便有了经济基础。我国自1979年开始经济体制改革以来，财政体制改革始终是构成整体改革的一个重要组成部分。在20世纪50年代到1979年间的计划经济体制下，我国实行的是“统收统支”的财政体制。1980年以来，在“放权让利”的改革思路指导下，我国在理顺中央与地方的财政分配关系方面进行了卓有成效的尝试。1980年至1984年实现中国地方政府融资22种模式形成了“划分收支、分级包干”的体制；1985年又实行“划

25、分税种、核定收支”的办法；直到1994年在全国实行“分税制改革”，才最终确立了在分税制基础上的各级地方政府各自行使职能、中央政府进行适当调配的多级财政体制。但是，从调配结果来看，多年的实践经验表明，地方政府的税收收入难以满足其所承担的建设发展职能要求，形成了地方政府“事权”和“财权”事实上的脱节，因此，地方政府不得不转而寻求从金融市场上获得资金，产生融资行为。 2.3地方政府融资途径 根据王铁军同志的所著的中国地方政府融资22种模式一文中的归纳和总结，地方政府融资分为几大类，若干模式，其中包括： 债权融资模式：国内银行贷款、国内银团贷款、国际银行贷款、国际银团贷款、外国政府贷款、金融机构贷款、

26、发行债券融资、委托贷款融资、信托计划融资、民间资本融资、ABS债权融资。 股权融资模式：产权交易融资、增资扩股融资、投资基金融资、风险投资融资。 项目融资模式：BOT项目融资、TOD项目融资、REIT项目融资、项目包装融资。 资源融资模式：无形资源融资、土地资源融资、整合资源融资。 上述分类在归类方法上虽然有交叉和重复，但还是较为全面的概括地方政府融资的各种途径和模式。本文以现实问题作为出发点，不对融资途径作理论性研究，也不一一介绍上述模式的操作思路和方法，仅选择最主要的融资模式作对应的分析研究。从现阶段来看，因国有资产所有权转让限制等诸多障碍，权益类融资发展始终较为缓慢，未能形成规模。能形成

27、规模的主要融资方式仍为银行贷款、发行城投债和其他债权类组合产品。2.4地方政府融资与一般融资活动的差别 地方政府通过市场手段融资，在融资手段上与一般融资活动差别不大，其区别主要体现在资金使用的目标上。其中集中体现为“三性”。 一是政策性，融资行为体现了政府的政策目标。地方政府融资行为与地方政府的政策导向是密切相关的。需注意的是，其服务的政策目标并非仅仅是经济目标，也包括非经济目标。经济目标本身也包括追求经济效益的经济目标和类型的经济。 二是社会性，一般的融资行为主要为资金需求方自身服务，地方政府融资则不同，大部分地方政府的融资行为并非直接为自身服务，并且一般不是以服务单一个体的利益为目标，而呈

28、现出服务对象的区域化，具有一定的社会效应。这主要表现在一些面向公众的基础设施类融资，其服务面广，且不以盈利为出发点。 三是短视性，大部分地方政府的融资服务于短期，主要是班子任其内的目标。地方政府融资行为通常与地方官员的发展思路和政绩观息息相关，其必然也服务于这些官员的个人政治目标。我国目前政治体制中官员考核集焦于任其政绩，缺乏长效考核机制，这也势必导致官员在主导政府融资行为时，过分看重融资带来的短期效应，忽视长期效应。2.5 地方政府融资健康持续发展的重要意义 地方政府融资的健康持续发展对地区、乃至整个国民经济的发展具有重要意义。 一方面，从宏观上来看，我国长期以来依靠投资拉来动经济增长和就业

29、，并在未来一段时期这种模式还将持续，地方政府的基础设施投资是其重要的组成部分。而地方政府融资是实现基础设施投资可持续发展的前提，也是我国经济健康平稳发展的重要微观因素。 另一方面，地方政府融资对于加强地方政府行政执行力和区域调控能力，都有重要的作用。尤其在当前支持地方政府推进城市化、引导产业转型和升级、保障民生等现实问题上必须有资金支持为前提。 总体而言，地方政府融资行为是为伴随着计划经济向市场经济的转型而发展起来的。其融资行为体现了政府经济职能的深化和发展，贯彻了地方政府的政策目标，表现出了与一般市场融资行为的差异性。持续、健康的发展地方政府融资，即是完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是

30、深化改革和加快发展的现实需要。第3章 地方政府融资面临的主要风险地方政府融资的发展过程中，积累了许多问题，归集起来，主要有以下几点。3.1 债务总量风险 根据国家审计署2011年在全国人大常委会上的报告，截止2010年底，我国省、市、县三级地方政府的总债务已达107174.91亿元，其中政府直接具有偿债义务的为67109.51亿元，占62.62%，政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.8%，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元。 在解析这些数字的过程中，我们发现，地方政府融资债务有明显的总量风险。在计算地方政府偿债能力的时候，目前所采取的主要方法是以地方

31、政府的可支配财政收入和债务规模为基础，测算其动态债务率。从目前的情况来看，尚处于安全的范围内，但从金融机构的角度来统计和判断，实际的总量风险超过上述统计情况。在银监会清查地方政府债务的过程中，已明确要求地方政府债务和地方政府融资平台债务剥离，并将地方政府融资平台按要求转变为一般类公司，这就意味着一大部分的源于地方政府融资行为而产生的债务，转移到了所谓的商业化运营的“前平台公司”中去，并以市场化的方式来解决这一类债务。 以各地地铁项目为例，地方政府出资成立了专门的地铁建设、运营项目公司，但从投资回报的角度来看，除香港地铁外，全世界少有地铁项目能够盈利。从目前国内各地地铁的运营，即便在项目规划阶段

32、，也能看出在没有政府支持的情况下，项目很难实现盈亏平衡，因此，政府补贴成了常态。这就出现了负债表面在由地铁公司承担，但政府实际承担部分偿债义务的情况。同样的问题也出现在大量从事公共事业的项目公司，如供水、供热公司。这些项目虽然并未实现直接的政府负债，但每年占用了政府财政资金，削弱了政府对其他债务的偿债能力，如果在统计债务规模的时候考虑这类债务，则实际的债务压力将超过预期。出现债务总量风险的原因是双向的，从地方政府的角度看，主要是激进和短视的发展观造成的。地方政府的融资规模控制是由政府自身主导的，一直以来，我国的政绩体系中，经济发展考核所占的比重过大，也就导致各地政府盲目追求GDP，在民间经济领

33、域发展有限的情况下，扩大政府直接投资便成了捷径，也造就了每届地方政府不顾自身偿债能力，在任期内透支其融资能力的情况。从金融机构的角度看，其自身发展对地方政府的依赖性是其放任债务规模增长的根本原因。我国的金融机构，基本还是围绕着追逐政府、国企的大项目来进行发展，这种情况在政府和国有成分经济比重大的地区尤为明显。金融机构以支持地方政府融资的方式，换取政府行政权力的支持，为自身创造发展的空间。金融机构自身也对未来盲目预期，相信随着整体经济的快速发展，政府有能力逐步化解目前的超额债务，实现长期偿债能力的平衡，也就忽视了当期投放债务的总量。3.2投放效益风险地方政府融资是一个经济行为，但由于其行为实施主

34、体的特殊性，其经济行为又有别于其他类型的融资。地方政府融资在大部分时候是出于对区域发展效益的考虑，但本质上并非以逐利为目的，其经济行为的动机很难保证其行为结果的自身效益最大化，这就是地方政府融资投放的效益风险。从金融机构的实际案例来看，当前地方政府新增债务主要投放方向为存量债务周转、新建公益类项目和新建非公益类项目。自2011年以来，存量债务周转成为了主要的用途，即便是以新建各类项目为名义的融资申请，大多也是借项目名义保障资金落地，落地后再通过各种渠道实现债务周转。在这种背景下的融资，资金本身并没有带动发展，没有带来持续产生现金流的盈利项目，最终只会加重地方政府的债务负担和债权人的风险。新建的

35、各类公益和非公益类项目，除土地一级开发、整理和出让之外，地方政府也难以有其他真正有效益的项目。在基础设施领域占比较大的地铁、供水、供热、城市燃气等，基本得靠政府专项资金补贴才能保障正常运营。这类项目在保障民生、改善环境等方面有巨大的积极作用，但从经济效益角度来看，对地方政府是潜在的债务隐患。3.3 资金管理风险 地方政府融资行为缺乏有效的资金监管，资金被占用、挪用等情况普遍存在。这种情况在政府直接负债的情况下较少，在地方政府融资平台公司中较为常见，甚至在部分地区，融资平台公司充当了地方政府的小金库。 造成这种情况的原因是双向的。首先，从金融机构的角度看，在部分地区，尤其是部分经济欠发达地区，地

36、方政府通过整合资源，组建平台公司，使平台公司成为当地最大的公司客户，自然也就成为金融机构资金发放所追逐的对象。部分金融机构在进行债权类产品营销时，将宽松的资金监管作为争夺客户的一种推销手段，忽视、默许甚至纵容融资平台不按约定使用资金，在部分金融机构实施宽松的资金监管之后，其他金融机构也被迫相继放松监管要求，导致整体监管质量下降，监管之外的资金量逐步增大。自2008年实行宽松的货币政策以来，地方政府融资平台在金融市场上的强势地位更加明显，这种情况也更加普遍。 其次，从地方政府的角度来看，资金管理的风险主要来源于平台的运作不透明。地方政府融资平台虽然是依法成立的公司法人，但在绝大多数却是类似于政府

37、的前台融资部门。在人员构成方面，和对口的政府部门实行“两块牌子一套班子”，在人员管理方面，仍是以政府行政编制管理为主，在个别岗位实施市场化的人才引入、管理和激励。但即便是以市场化手段管理的个别岗位和人员，大多也成为了政府公职人员及其亲属调整岗位、编制的工具而已。在这种政企不分的结构下，融资平台的任何经营活动和融资行为均受到政府的行政干预，其资金的支配权也实际掌握在地方政府手中，成为了地方政府财政体制外资金，并以公司法人资产的名义，规避了行政体系内的资金监管。 资金管理的风险，使资金与项目脱节，进一步的降低了资金运营的效益，并极易使金融系统和政府部门出现腐败，对地方整体的经济、金融秩序造成影响。

38、3.4 融资结构风险 地方政府融资，尤其是地方政府融资平台，在外部融资方面过度依赖于银行贷款，过度依赖于短期资金。 从2008年以来，随着银行资金宽松及四万亿投资计划中对地方政府融资平台的配套资金支持，地方政府融资平台在金融市场上一直处于强势，各家银行对平台都提供大额资金支持，在利率和信用结构上也有极大的优惠。地方政府融资平台在资金充裕的环境下，为降低融资成本，多采用了短期资金循环使用的方式。 这种融资结构并非地方政府融资平台独有的特点，事实上，大批信用好、资金需求量大的大型国有企业也有这种问题。这种融资结构在当前货币政策紧缩，资金投放量整体不足、银监会对监管对象加强监管要求的情况下，造成了短

39、期债务集中、大量到期，存量债务周转维系困难，债务期限与项目投资、回收周期不匹配，部分地方政府面临信用危机。第4章 地方政府融资风险的应对之道 解决地方政府融资问题首先要明确的是目标，即相应的措施需要达到一种什么样的状态。地方政府融资的理想状态在于能够即能满足其行使政府职能的需要，又能控制融资风险，还能实现各方共赢和可观的社会效益。要提出解决方案，则需要多角度的剖析和论证。 一方面，地方政府融资问题是一个持续变化、发展的课题，从长期来看，总量、投放、管理、结构的问题都需要一个过程持续的消化和适应当前债务，实现模式创新、监管突破和对应的职能改革。并且在此过程中，还会面临新时期的新问题，需要持续的关

40、注和引导。另一方面，地方政府融资又在短期上面临资金链维系、新增融资落地和模式创新等现实问题，需要在短期内实现突破，避免大规模系统风险。因此，在制定相关方案的时候，不能以一劳永逸的思路来考虑，而应当有阶段性的特性。 另一方面，地方政府融资的问题产生的根源是内在和外在的因素共同产生的。因此，在研究解决方案的时候需要考虑解决方案对内外因素的联动作用。需要明确其作用点和作用方式，是自外而内推动还是自内而外推动。 本文立足于金融机构的角度，旨在讨论短期内如何从外自内的解决地方政府融资问题的思路。在短期内，地方政府融资最急迫的问题在于巨额到期的债务与银监会限制新增发放之间的矛盾。而突破监管，吸引新的资金进

41、入平台，缓解债务危机，实现债务结构重组和平稳过度，对经济发展、社会稳定有着重要的作用。在此，我们以SWOT方法分析对应的解决思路。4.1解决地方政府融资问题的外部正面因素（机遇） 外部正面因素主要有以下几个：一、充裕的市场资金 从整体上来看，地方政府所面临的外部资金是宽裕的。我国从国民的财产构成来看，是高储蓄率的，银行系统资金历来充裕的，但是在当前，为抑制通胀和引导产业转型，出现了阶段性的资金紧张。 我国的存款准备金率自2007年1月以来经历32次上调，大型金融机构准备金从2007年1月15日的9%一路上涨到2011年12月5日的21.5%，处于历史高位，一旦人民银行进行信贷规模释放，银行系统

42、有足够的资金对地方政府融资予以支持。表4.1 近年来历次存款准备金调整生效日期大型金融机构中小金融机构调整前调整后调整幅度调整前调整后调整幅度2012年02月24日21.00%20.50%-0.50%17.50%17.00%-0.50%2011年12月05日21.50%21.00%-0.50%18.00%17.50%-0.50%2011年06月20日21.00%21.50%0.50%17.50%18.00%0.50%2011年05月18日20.50%21.00%0.50%17.00%17.50%0.50%2011年04月21日20.00%20.50%0.50%16.50%17.00%0.50%

43、2011年03月25日19.50%20.00%0.50%16.00%16.50%0.50%2011年02月24日19.00%19.50%0.50%15.50%16.00%0.50%2011年01月20日18.50%19.00%0.50%15.00%15.50%0.50%2010年12月20日18.00%18.50%0.50%14.50%15.00%0.50%2010年11月29日17.50%18.00%0.50%14.00%14.50%0.50%2010年11月16日17.00%17.50%0.50%13.50%14.00%0.50%2010年05月10日16.50%17.00%0.50%13

44、.50%13.50%0.00%2010年02月25日16.00%16.50%0.50%13.50%13.50%0.00%2010年01月18日15.50%16.00%0.50%13.50%13.50%0.00%2008年12月25日16.00%15.50%-0.50%14.00%13.50%-0.50%2008年12月05日17.00%16.00%-1.00%16.00%14.00%-2.00%2008年10月15日17.50%17.00%-0.50%16.50%16.00%-0.50%2008年09月25日17.50%17.50%0.00%17.50%16.50%-1.00%2008年06月

45、25日16.50%17.50%1.00%16.50%17.50%1.00%2008年05月20日16.00%16.50%0.50%16.00%16.50%0.50%2008年04月25日15.50%16.00%0.50%15.50%16.00%0.50%2008年03月25日15.00%15.50%0.50%15.00%15.50%0.50%2008年01月25日14.50%15.00%0.50%14.50%15.00%0.50%2007年12月25日13.50%14.50%1.00%13.50%14.50%1.00%2007年11月26日13.00%13.50%0.50%13.00%13.50%0.50%2007年10月25日12.50%13.00%0.50%12.50%13.00%0.50%2007年09月25日12.00%12.50%0.50%12.00%12.50%0.50%2007年08月15日11.50%12.00%0.50%11.50%12.00%0.50%2007年06月05日11.00%11.50%0.50%11.00%11.50%0.50%2007年05月15日10.50%11.00%0.50%10.50%11.00%0.50%2007年0