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1、地方政府融资平台蕴涵风险与建议从年底以来,地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势,据监管部门公布的最新数字,截至年6月末,商业银行的地方融资平台贷款已达7.66万亿。与此同时,地方政府投融资平台风险不容忽视。一、当前地方政府融资平台蕴涵的风险(一)合规性风险。政府对金融机构贷款的任何担保或变相担保、承诺等支持行为目前仍不受法律保护。2006年财政部等五部委联合下文,明确规定“各级地方政府和政府部门对担保法规定之外的任何担保均属严重违规行为,其担保责任无效”。同时由于地方政府集中推进项目,项目的法定资本金比例往往不能达到监管要求,项目开工的合法性批文、土地使用权证等等不能到位,增加
2、了银行信贷合规的风险。(二)政策性风险。由于政府融资平台贷款业务具有很强的政府背景,因而其政策性、准政性风险较大。由于政府融资平台类贷款期限较长,在贷款期限内,国家的产业政策、环保政策,地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台企业的经营产生较大影响;而一旦政府政策对政府融资平台企业运营产生不利影响,这可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。(三)借款主体风险。地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体,基本没有实体运作,公司法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派,资本来源通常是财政注入或存量公共资产拼凑注入,盈利模式主要
3、依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。由于政府融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性,贷款期内不能排除借款人主体或体制发生变化的可能,一旦出现政策性破产,银行贷款将面临巨大风险。同时由于地方政府融资平台财务透明度及可信度不高,其评信的难度降低了银行对贷款主体风险识别能力。(四)还款来源风险。由于政府融资平台业务是政府为了筹集资金而发起,资金往往用于非经营性、准经营性项目,这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益,有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款利息,第一还款来源存在严重不足,第二还款来源一般是贷款项目形成的各种收费权,如自来水收费权、污水
4、处理收费权、城市燃气收费权,等等。但这种收费权首先在法律上存在空白,因此,第二还款来源也较难落实。二、规范发展地方政府投融资平台的建议(一)加强平台建设管理,完善公司法人治理机构和风险控制制度。各级投融资平台要严格按照批复的组建方案,尽快落实到位注册资本金、确认划拨资产、完善内部机构设置、充实有关工作人员、健全各项工作制度。在平台自身的经营管理方面,应建立专业的经营管理队伍,形成有竞争力的专业经营部门,建立健全投融资决策程序,严格控制投资经营风险。在坚持效率优先、利益兼顾,权力分立与权力制衡的原则下,尽快完善平台法人治理结构,使平台组织利益共同、目标一致、协同发展。(二)积极采取市场化方式拓宽
5、融资渠道,降低融资成本。一是积极利用BT、BOT等方式。对目前急需资金的铁路、民航等交通枢纽项目,可公开招标引进境内外各类投资机构,中标投资方的利益由相应的政府投融资平台予以担保并逐年进行偿还,不足部分可由财政部门列入年度预算。二是组织符合条件的投融资平台积极申请发行企业债券、公司债券和中期票据,扩大债券融资规模,降低融资成本。三是推动符合条件的投融资平台进行股份制改造,积极吸引境内外战略投资者、私募股权基金参控股,以整体上市或控股参股企业上市方式,扩大股权融资规模。四是鼓励和支持投融资平台融资方式创新,以投融资平台为依托,积极利用信托、资产证券化、融资租赁等多种方式吸纳和聚集社会资金,扩大直
6、接融资规模。(三)对政府投融资平台实施分类管理。按照各投融资平台承担的业务和职责,对各类政府投融资平台进行分类。对政府支持的一些特定目的公司,可明确用财政担保、财政注资等方式支持其做大做强;对有产业支撑、有现金流的经营性平台主要采取市场化的管理手段,增强其自我造血功能,提高其市场化运作能力;对缺乏第一还款来源的投融资平台,要督促其尽快落实还款来源,可考虑用出售部分资产、减持国有股等手段向平台注资,做实注册资本金,提升其融资能力。对于功能定位不清晰、发展方向不明确、盈利能力极差、债务负担沉重、管理混乱的投融资平台,应逐步予以取缔。(四)建立风险控制机制,监测和预防债务风险。一是建立内部控制机制。建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序,发挥专家智慧和科学程序的监督作用;建立公司财务风险跟踪监督和预警机制,对财务风险进行全程跟踪、识别、评价和预测;对存在风险的财务活动实行问责制,明确承担责任和风险报酬:利用合同条款约定,对表外事项和或有事项责任进行明确,对投资合同价款及支付方式等作出限制性规定。二是加强外部监督管理。建立地方政府的债务管理机制,从外部加强地方投融资平台举债的监管,将地方政府债务控制在合理的范围,有效约束地方政府融资行为。
