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1、投资银行论文（投资银行 论文）投资银行业务论文：浅析地方政府投融资平台信贷风险及对商业银行的影响摘要:年中国应对国际金融危机的进程中,地方政府投融资平台带动的基础设施投资和城市化进程,为中国内需的扩张提供了良好的动力,也带动了银行贷款的快速增长。地方政府投融资平台的融资风险开始引起监管者的关注,并不断进行风险提示和监管指引。按照3-5年的还债期, 2013年地方政府将达到一个收支紧张的阶段,也就是债务与当年的收入相比缺口最大的时候,提前关注政府融资平台的信贷风险无疑使具有前瞻性的,如能在后续信贷管理中提高对其风险的把控能力,从银行业风险管理的角度而言,此类信贷的风险仍属可控。本文从银行实务角度
2、对地方政府投融资平台信贷的特征和风险因素等进行了分析,并对该类贷款的风险控制提出了相关建议。关键词:政府投融资平台;信贷;风险管理地方政府投融资平台,肇始于1998年的扩张性财政政策,是由地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、国债等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的法人公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以实现承接各路市场信贷资金的目的,平台的投融资项目主要涉及城市水电气热的生产供应、城市交通、环境治理、土地储备、园区开发等。截至2009年8月,全国共有地方政府投融资平台3000家以上,其中70%为县区级平台公司。2009年3月23日,中国人民银行和中国银监会联合发布关于进
3、一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此,各级地方政府积极创新发展理念,转变发展方式,拓宽筹资渠道,打造出新形势下一大批统一的新型投融资平台,最终形成了2009年政府投融资平台信贷余额的井喷现象。2009年末,地方政府投融资平台贷款余额738万亿元,同比增长704%。其中,当年新增3万亿元,占银行业全部贷款额的比例约为15%,较2008年末提高了5%。项目贷款余额5万亿元,占全部融资平台贷款的比例已经超过80%。今年前几个月,负债规模仍然较高速度增长,银行业新
4、增贷款中又约40%流向了地方政府融资平台。一、地方政府投融资平台信贷的现状和主要特点(一)地方政府投融资平台贷款的现状1行业投向主要集中在基础设施建设领域。央行2009年第四季度的货币政策执行报告显示,全年全国金融机构中长期贷款增加较多,其中行业投向第一位的就是政府投融资平台的主营业务基础设施行业(交通运输、仓储和邮政业,电力、燃气及水的生产和供应业,水利、环境和公共设施管理业),投向这个行业的本外币中长期贷款合计达25万亿元,占全部产业新增中长期贷款的比重为500%。2发达地区的贷款增速较高。目前来看,商业银行对于占据70%以上的县级地方政府投融资平台一直持十分谨慎的态度,在地方政府投融资平
5、台的融资结构分布中,财政偿还能力较强的省(直辖市)级投融资平台的融资占据主要比重。3项目资本金不足。地方投融资平台普遍存在向多家银行融资的现象,部分银行在竞争中出现了忽视审慎经营的原则,对政府背景的项目把关不严,盲目乐观,不少项目甚至变相利用信贷资金充当资本金,增加了银行系统性风险。(二)地方政府投融资平台贷款的主要特点1贷款对象多样。地方政府投融资平台的贷款人形式多样,分布于政府信用链的各个环节,甚至出现项目批复的投资主体与项目融资主体不匹配现象。包括市政公用设施单位、政府所设的投融资公司、其它公共企业、其它政府关联企业和政府提供其它隐性担保的企业。地方政府投融资平台信贷根据其不同贷款主体可
6、以划分为三种主要类型,由于不同类型的公司差异很大,从而令银行对其授信审查要点也存在较大不同。2贷款主体以国有商业银行为主。全国性商业银行对地方政府投融资平台的信贷支持无论存量还是增量都远高于地方法人金融机构。2009年末银行业地方政府投融资平台贷款余额584万亿元,其中中行、工行、建行占比三成,分别为4243亿元、7200亿元、6463亿元。上海市银监局的数据显示,截止2009年末上海市银行业对政府投融资平台的贷款共计约7000亿元,其中四大国有银行的贷款余额约占50%,且利率普遍下浮,部分项目出现期限由从中长期转向短期化的现象,贷款投向重点突出。以上海市为例,投融资平台的贷款投向主要包括市政
7、公共设施管理、轨道交通、城市道路建设、商务服务业和土地开发。3担保方式多样。地方政府投融资平台的担保方式多样,总体来说分为两类,一是有完备法律效用的担保,主要包括(1)有效资产抵押,以土地储备中心已办妥合法土地使用权证的土地作抵押向储备中心发放的贷款; (2)由政府所属企事业单位或其关联企业提供担保(资产抵押、保证等)。二是不具备完备法律效用的担保,比较常见的是(1)由财政明文下发补贴资金额度和频度,作为金融机构评估偿债资金来源的依据,如市政府每年下拨城市资产经营投资公司建设资金的文件(2)人大常委会出具预算方面的承诺函; (3)以政府所属单位经营收费权作质押。4政府的需求与银行的偏好。经济下
8、行周期中,银行信贷项目的次优选择是导致政府投融资平台项目贷款井喷的直接原因。为了抵御出口下滑,保持经济又好又快的发展, 2009年初国家推出4万亿投资计划,地方出台配套计划,然而地方政府存在巨大配套资金缺口,财政压力较大,需要扩大外部融资。由于各商业银行执行适度宽松货币政策,随着金融危机影响向实体经济蔓延,可贷项目越来越少,银行将地方政府投融资平台作为抵御风险的避风港。地方政府迅速扩大的融资需求和银行对政府项目的偏好,是此轮地方政府项目贷款高速增长的最主要原因。二、地方政府投融资平台信贷的主要风险(一)投融资平台的贷款集中度高,结构性风险集中1地方政府投融资平台的系统性风险增加。一方面,由于投
9、融资平台主要的作用是为政府融资,通常以政府划拨的土地、股权作为资产,公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产,投资回报率同偿债能力之间形成越界超支缺口;另一方面,投融资平台都承担了大量的政府公益性的建设项目,这些项目的资金投入量大,而回报和收益较少,结构性风险突出,造成了地方投融资平台的高负债率,部分地方投融资平台负债率高达100%甚至200%。中国社科院地区金融生态环境评价课题组负责人刘煜辉推测,目前全国的数千家地方政府融资平台所投资项目,只有10%可以用产生的现金流偿还贷款,绝大部分项目都需要利用土地开发后出售的增值收益偿还,还有部分项目完全是用党旗政府的财政补贴来偿还。如果土地批租和税收收
10、入出现大幅下滑,则会直接威胁地方财政偿付能力,导致投融资平台难以履行其偿债的义务,这部分贷款最终将成为银行的不良资产。此外,为维持资金链,投融资平台往往从多家银行获得信贷,形成“多头融资、多头授信”的格局,增加了信贷资金的系统性风险。2地方政府投融资平台项目担保方式,实质仍为信用担保。一是承诺函5的担保形式。由于其多以会议纪要方式形成,承诺效力相对较弱,随着政府换届,领导人员变更,承诺函的兑现存在较大的不确定因素。实际上,从担保法的角度来看,政府还款承诺是不具备法律效力的。在没有其他抵押、担保的措施下,此类贷款实际就是信用贷款。二是收费权质押。城建项目贷款,目前常用的质押方式是收费权质押。虽然
11、这些收费权都按照贷款银行的要求,在有关上级主管部门作了抵质押登记,但是国家没有明确规定这些收费收益权可以作为质押物,法律依据不充分,存在法律瑕疵;另一方面,目前这些项目收费权都是政府垄断的权利,在现实市场中是不能转让的,项目收费权质押不具备变现性,质押实际上是悬空的,况且有些收费项目会随着国家规范行政行为而调整或取消,这就给还贷增加了隐性风险,如全国已全面取消了省道二级公路的收费权就是一个例证。(二)政府在负债状况(显性和隐性)、偿债资金安排和管理模式等方面存在信息严重不对称1地方政府投融资平台负债及担保不公开。从目前情况看,投融资平台通常存在不具备主营业务、不具有发展长期性、法人治理结构不完
12、善、责任主体不清晰、操作程序不规范等问题,一些地方政府往往通过多个投融资平台公司从多家银行获得信贷资金,从而导致银行难以把握地方政府真实的负债及担保状况。2地方政府投融资平台的财务不透明。在当前财政预算体系下,银行很难掌握区县融资或负债总量,预测融资平台的还款能力。特别是对于没有自营收入的公益性项目,项目本身需要政府回购,在无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况的背景下,银行自然无法准确评估地方政府的真实财力。这使得银行与政府投融资平台之间存在严重的信息不对称,银行发放贷款时存在着较大的盲目性。3地方政府财政预算内与预算外两本帐。由于制度性的缺失,目前地方政府还没有把预算
13、外资金全部纳入预算管理。银行业内部的各业务部门对财政预算内资金收支情况掌握途径便利,可通过政府网站披露的年度预算文件去获取,但对预算外资金(主要为土地批租收益)收支情况掌握渠道有限,了解甚少,缺乏适时准确的资料。(三)银行信贷资金流向的监管难度较大对于投融资平台的资金运用,银行贷后管理面临与其它生产经营性企业截然不同的情况,信贷资金监管较为困难。有些地方政府在通过投融资平台获得资金后,将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业,导致银行难以监测信贷资金的真实流向,有些资金被挪用于其它项目或进入无法还贷的项目,甚至出现“飞过海”的现象,将信贷资金流向了房地产开发和证券市场。总之,受益于适度宽松的货币
14、政策和积极的财政政策的支撑,在建项目的持续资金供给保证性较强,地方投融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的现象,如十年期的贷款项目,按照惯例,并非一次性还款,可能从第二年开始就还款,风险被逐年分散。因此,从信贷质量本身而言,可能存在单个项目因现金流不确定性而引起的坏账风险,但在经济复苏确认过程中,出现行业贷款不良率反弹的可能性极小。此外,人们对于地方投融资平台融资贷款风险的考虑主要源于对政府财政支付能力的担忧,在当前经济保持快速发展的大背景下,各级地方政府的财政实力近年均有大幅提高,政府偿付能力不断增强,贷款风险短期内爆发的可能性不大。同时,城市化率的提高,基础设施的完善,也会提高土地的收入,增
15、强地方政府财政的还款能力。三、对地方政府投融资平台信贷风险管理的建议(一)商业银行应建立对政府投融资平台信贷的实时管理机制1商业银行支持地方政府融资平台的贷款投放,必须遵循商业化和差异化的原则,区别对待,有保有压。应根据地方政府的财政实力状况实行名单式甄别,对投融资平台可比照集团客户进行统一授信,先对各级政府财政部门的融资承债能力进行合理评价,并在此基础上对市、区政府实行统一授信,确定地方政府的授信限额,按年实行动态管理,实现风险和收益的匹配。2银行对地方政府投融资平台贷款要进一步规范流程,明确贷款用途,对应具体项目,禁止打捆贷款。同时,强化过程管理,对项目贷款采取封闭运作、开立专户等,并要改
16、革贷款支付办法,由实贷实存改为实贷实付,加强资金监控,确保贷款不被挪用,回笼现金优先用于还款。3鼓励以银团贷款、联合贷款等方式分散风险。对直接收益较高的项目可以接受信用放款;对其它的项目应采取相应风险缓释措施,如通过落实土地抵押、收费权质押、应收款项质押、地方优质国企保证、地方人大批准财政纳入预算以及提供专项政策安排或偿债基金等,加强还款约束。其中,采用出让的土地使用权作为抵押方式,选择地理位置优越,增值潜力较大,宜于转让的商业、旅游、娱乐、商品房等四类城市经营性用地,抵押率原则上不高于银行认可的资产评估公司出具的估价50%。这在当前国家实行对房地产政策调控后显得更加必要。对投资巨大的项目应以
17、银团贷款方式给予支持,参与联合贷款项目如需向国家开发银行支付手续费,必须由国家开发银行提供连带责任担保。(二)拓宽地方政府投融资渠道,改变主要依赖银行信贷的融资模式1进一步拓宽地方政府融资渠道,通过发行市政债券的方式来规范增量。央行行长周小川认为,“未来市政债发展具有无限空间”,他将地方政府融资平台比喻为“开后门”,而将地方政府债和市政债比喻为“开前门”,两者相较,还是“开前门”的好通过债券发行筹资建设的项目,往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束,这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关,例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与等;促进了项目投融资行为的规范化。当前地方政府投
18、融资平台过度依赖银行信贷资金的做法,易给银行业带来潜在的系统性风险因此,拓宽其融资渠道,对于降低银行信贷风险尤为重要。地方政府投融资平台资金的增量,要从间接融资转向直接融资,以提高筹资能力、降低筹资成本和规范筹资行为,实现增量的可持续性。要积极探索通过发行市政债券的形式来满足地方政府对资金的需求。央行行长周小川在参加中国地区金融生态环境评价报告发布会时也表示,随着地方政府融资平台逐步推进,市政债以一种融资方式逐步引起重视。美国、加拿大、日本和德国等发达国家通过市政债券为公共基础设施建设融资已经发展得十分充分，值得我们去借鉴。2推动地方政府投融资平台融资行为的市场化,加快存量贷款的证券化步伐。逐
19、步将政府投融资平台贷款资产证券化,以市场化分散贷款融资风险,对融资者来讲,可以较大幅度降低融资成本,规范融资行为,接受社会监督;对银行来讲,还能从资产证券化中提高核心资本充足率,从而提高银行的资金营运能力。对银行在地方政府投融资平台存量贷款的资产证券化处理方式主要包括: (1)可以发债进行置换; (2)可以扩大项目融资,就目前而言,各类投融资平台恰好具有证券化原始权益人和受托资产管理人的身份,因此可以将项目融资的贷款打包做成资产池,以其项目未来现金流收益,经过评级增级,按标准化合约销售给各种投资者,包括自然人,实现项目融资信贷资产支持证券化。(三)加强地方政府融资主体的整合与规范,实现投融资平
20、台的财务信息公开1地方政府投融资平台作为地方财政出资人的代表机构应该具有唯一性。现在地方政府投融资平台还没有形成类似国资委明确的三级制度,既多且又分散,甚至条块分割,未形成完整的出资人制度,难以实现大范围的资本运作和资金整合,甚至连县区级所辖的乡镇(街道)政府都建立投融资平台。因此,政府应从出资人角度去整合现有投融资平台,规范政府行为和企业法人治理结构,纳入同级财政的年度预算管理,形成本级财政设立唯一的投融资平台或纳入本级财政统一预算管理的若干个投融资平台。这样做的目的:一是为了真正建立基础设施领域的出资人制度,二是为了便于当地人大常委机关会监督审议它所蕴含的财政风险,三是为了便于承接中央政府
21、所给予的融资政策。同时这也是深化国资体制改革的一项内容。.2卸包袱,让地方政府及其融资平台逐步退出经营性领域。当前,导致地方政府融资平台信贷失控的重要原因之一在于政府担负了公益性、准经营性与经营性领域的全能性投资,要重塑地方政府的融资模式,就应当把地方政府不该承担的投融资包袱卸下来,逐步退出经营性和准经营性项目领域,将现行融资平台的资本金置换为民间资本或法人资本,经营性项目形成完全市场化的运作模式,准经营性项目由政府提供必要的财政补贴、贴息等支持,从而寻求地方政府投资“事权”与财力严重的重新均衡。3再造地方政府融资模式的平衡目标实现资金来源与资本形成之间的总量均衡和资本与负债之间的结构协调。首
22、先,建立地方政府资产负债表,将分散的投融资活动、投资的来源与投资使用方向、结构、总量限制在资产负债的框架之内。其次,努力建立地方政府建设预算制度。根据各地区的财力水平动态规划、统筹安排各种投资来源与投资使用。最后,建立地方政府投融资的预警系统。通过各种监控指标与风险信号,把地方政府投融资风险控制在安全可靠的范围之内。4建立标准化的口径一致的地方债务信息系统,实现投融资平台财务信息公开。目前地方政府债务的有关资料、数据分散于不同部门,没有一个口径统一的统计反映体系,银行业难以有效地掌握政府债务的总体情况。为了加强政府债务的管理,亟须建立一个标准化的、口径一致的地方债务信息系统。该系统应包括:一是
23、建立地方政府债务统计的基础数据库。搜集和存储历年财政收入、财政支出、赤字、借款、显性债务余额、或有债务余额(包括地方金融机构的资本金缺口、经过风险加权后的各种政府担保、养老金赤字)、逾期债务余额、债务用途、债务结构等数据。二是实行地方政府债务规模控制与风险预警。这是世界各国管理地方政府债务较为普遍的做法。规模控制通常有需求控制和供给控制两种方式:前者主要约束作为借款方的地方政府;后者旨在规范银行及非银行金融机构发放政府贷款的行为。三是建立地方政府财政和投融资平台信息披露制度。定期或适时披露相关重要信息,确保信息的真实性和有效性,并承担相应的法律责任。(四)监管部门应加大对地方政府投融资平台信贷
24、的监管力度,及时提示风险1进一步规范明确政府融资平台企业的界定范围。从当前各银行对政府融资平台“打开重检”的工作来看,面临很大一个问题在于政府融资平台的界定口径。目前,银监会、人民银行对于政府融资平台的界定范围各不一致: (1)银监会是将平台企业贷款按照还款来源分为三类,分别为具有稳定充足的现金流和第一还款来源、经济可持续、抵(质)押品完备且手续齐全的贷款;缺乏第一还款来源、现金流不足的贷款;以及对不符合相关规定投向产能过剩行业、违规挪用或资金闲置的贷款。并在此基础上由各银监局对辖区内的政府融资平台企业进行名单式明确。(2)人民银行则是将政府融资平台定义为由各级政府直接或间接出资设立,通过划拨
25、土地、股权、规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保作为还款承诺,包装起来的一个资产和现金流均可达到融资标准的,政府实际控制的企事业、机关法人。在此基础上,将政府融资平台划分为各类开发区、园区投融资平台;国有资产管理公司;土地储备中心类公司;城市投资建设公司;财政部门设立的税费中心;交通运输类政府投融资平台;其他类型政府投融资平台。从实物操作中,可以发现,人民银行和银监会的定义为交集关系,各银行以上述界定范围为基础,筛选客户和项目,无疑造成银行间的管控力度的松紧差异。为从本质上规范政府融资平台的信贷投放,建议监管部门应出台统一的界定范畴和名单。2加强对银行业政府融资平台信贷的风险提示和策略调整
26、指导。人民银行和银行业监管部门要加强对地方政府投融资平台贷款风险监管力度,在窗口指导工作、货币政策传导会议、经济金融形势分析、现场监管和非现场监管等工作中及时提示风险,密切关注信贷资金的使用、归还进程,认真分析政府背景项目的资金盈利能力和效益实现可行性,并从监管机构的角度分析信贷风险隐患,提示风险集聚程度,及时进行风险预警和信息通报,避免出现系统性风险。参考文献:1肖钢,地方融资平台贷款应有保有压,人民日报/2009年/11月/2日/第018版。2巴曙松,地方政府投融资平台应尽快规范,文汇报/2009年/8月/5日/第005版。3魏国雄,建立地方政府融资平台的融资约束机制,中国金融2009年第
27、20期, P35-374谭长路,地方政府投融资平台建设的模式分析,甘肃金融, 2009年第7期, P44-45。5张海星,地方政府债务的监管模式与风险控制机制研究,宁夏社会科学, 2009年9月第5期, P39-43。6肖耿、李金迎、王洋采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险,中国金融, 2009年第20期, P40-41。7刘兴亚、周源、姜子叶当前政府项目贷款的发放情况及建议,现代金融, 2009年第11期总第321期, P3-4。8刘立峰,地方政府建设性债务的可持续性,宏观经济研究,2009年第11期, P46-50。9苏阳,地方政府背景贷款投放过速风险凸现,中国金融2009年第17期, P81-82。
