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1、美国政府信息指引服务的发展成因及诠释数据U.S. Government Information Locator Service: Development and Metadata【摘要 Abstact】为精简政府组织、提高行政效率，并提供民众便利、精确的检索机制，美国发展政府信息指引服务。本文旨在探讨美国政府信息指引服务的发展成因及诠释数据，以做为我国发展政府信息指引服务之启示。In order to downsizing government organization and promoting administrative effectiveness, and providing conv
2、enient, specific retrieval organism for people, United States government develop Government Information Locator Service (GILS). This paper discusses the development and metadata of GILS and then provide some suggestions for the future studies in this field.关键词：政府信息指引服务；诠释资料Keyword：U.S. GILS；Metadata
3、一、 绪论-政府信息指引服务的重要性随着计算机与网络科技迅速发展与政府组织精简、经费缩简之影响，促使政府信息大量成长，其出版及传递呈现分散化的态势，造成组织与检索的问题。面对大量而分散的网络资源，从政府机关(信息生产者、管理者)的角度而言，如何利用网络组织、管理、分享信息及提供检索，以减少重复作业、提高效率、便民服务是其努力的目标。至于从使用者的角度而言，如何利用网络搜寻、判断、取用符合需求的政府信息，以跨越政府科层式组织的藩篱、提升检索信息的精确率则是其关注之焦点。因此，应针对信息做更进一步的描述，以提供更便利的管理及更精确的检索方式，故发展新一代取用政府信息的检索机制是必要的。面对网络资源
4、的检索与搜寻判断问题，图书信息界与计算机界提出三种描述信息的机制，包括：在HTML档头加tag、自SGML文献中撷取书目数据，以及另外撰写诠释数据(metadata)等。(注1) 其中诠释数据可处理尚未电子化及各种形式的信息，可视为信息的替代物，以提供检索与管理之用，目前已广泛应用在包括政府信息、博物馆藏品、档案等各种类型的信息。目前政府信息的诠释数据有二：GILS及Dublin Core。其中依照GILS发展指引服务的国家较多，包括美国、加拿大、日本、俄罗斯及G7等，至于澳洲则尝试以Dublin Core为建置系统的标准。在系统规格方面则主要遵循Z39.50的信息检索标准，因此可跨越系统、机
5、关组织，甚至国界的籓篱，以使用者设定的共通查询界面检索所需的政府信息。虽各国采取的标准各异，名称亦不尽相同，然其概念则均为提供取用政府信息的单一窗口，亦均朝向全球化发展，期达成政府信息的互通性(interoperability)。总言之，GILS为新一代的检索机制，其采用诠释数据的模式，以字段化的方式描述政府信息，并依据GILS规格书发展后续的记录管理、数据转换、检索及流通等机制。政府机关如依据GILS组织整理政府信息，并配合Z39.50的标准发展系统，即可达成政府信息系统间的互通性。如此不仅将简化工作与管理流程、促进行政效率，亦可提供民众更简易、有效率、具效益的取用政府信息方式，帮助其厘清检
6、索策略，以获取符合需求的信息。二、 政府信息指引服务的意义与目的GILS之发展系以诠释数据及相关信息检索标准组织政府信息，期提供民众关于内容、所在地、获取方式等的描述信息，藉由分布式的建置与检索机制，达成整合政府信息之目的。笔者进一步阐述GILS之意义与目的如下：（一） 政府信息指引服务的意义GILS一词代表了复杂的概念，各种说法不尽相同。有的学者认为GILS系一种信息检索系统，该系统依据国际标准建立，可跨机关查询政府信息，为NII的一部份(注2)；有的则认为是一种诠释资料，为美国联邦政府所推行的二种诠释资料(GILS及FGDC)之一(注3)，依据数据特性设计字段，可展现某种知识架构，分析数据
7、来源，保障数据安全，且避免使用者直接存取实际数据可能造成损坏或蓄意破坏的风险。(注4) 然而从字义观之，GILS又似一种指引服务(locator service)。综合上述，GILS分别代表系统、诠释数据及服务等概念。若从不同的角度检视GILS，则又衍生不同的定义。以标准的角度观之，GILS是一种服务，这可从两方面分析，对政策制定者而言，GILS为一套结合人、组织及科技的信息检索服务。对数字图书馆而言，GILS则是一种规定服务器与使用端间沟通行为的服务，在网络环境中，提供了搜寻信息的功能，通常会在应用规格书中详细说明。以科技的角度视之，特别是针对系统实作者而言，GILS是一个支持政府政策，由软
8、、硬件所组成的系统，该系统之规格书以ANSI Z39.50为基础，可进行跨数据库检索。简言之，GILS系统包括一套特别制定的记录，可藉GILS服务来检索。(注5) 若由检索过程来看，服务器与使用端间的沟通须藉助一套诠释资料的转换，而GILS即是根据机读编目的概念而发展出专属的诠释资料，并研拟与他种诠释数据(如Dublin Core或其它数据库的信息字段)间之对照方式。(注6)由上述分析可知，GILS的意义呈现多样特质，不同学者依据不同观点界定GILS并分别诠释GILS之意义。综言之，GILS是一个辨识描述政府信息资源、提供获得该资源方式的系统。GILS依据ANSI Z39.50建立系统规格书，
9、并设计专属政府信息之诠释数据，建立一套指引记录(类似编目款目)，可在网络环境中检索及取得，且记录中可能包含超级链接，指向实际文件，提供民众便利取用政府信息之服务。综观GILS的发展，提供标准化、整合化之政府信息检索已蔚为共识，美国联邦政府、州与地方政府在上述理念指引下，积极发展各自之GILS系统。（二） 政府信息指引服务之目的GILS概念源起于1977年，最初建立目的系在整合美国政府信息，管理政府内部信息；后因逐渐重视政府间之资源整合，尝试提供民众与信息使用者便利取用政府信息的管道，遂于整合、提高运用政府信息效率之理念下，改进原有系统之管理功能，并利用分布式的网络环境，以标准化的方式建置信息指
10、引，提供民众单一、整合、方便的取用政府信息管道。OMB于1994年提出之OMB Bulletin 95-01中曾将GILS之目的订为：辨识行政部门的信息信息，描述所得之信息，并提供获得信息方式的支持；且改善与落实各机关记录管理的职责，以响应信息自由法案(Freedom of Information Act；简称FOIA)；亦期藉由各机关分享既存信息，以减少民众搜集信息之负担，迅速获得所需信息。(注7) 后因各机关解释不一，以致实作的系统在描述层次、内容与范围等方面殊异，所达成之目的亦有不同。此外，由于信息科技演进与政策不断修正，且民众取用信息的需求日殷，无法仅满足于指引性的信息，而期待能实际取
11、得全文内容。笔者归纳相关文献，归结GILS的目的有七，兹分述如下：1. 提供描述政府信息的标准方式(注8)政府信息的类型相当多样化，举凡图书、期刊、公报、法律、研究报告、非书数据、网络资源、服务、数据库及档案等等都属之，而GILS即分析政府信息之特性，设计通用的数据域位，期各机关能以标准化的方式来描述政府信息。2. 改善信息检索的精确率GILS具有专指性，可改善检索之精确率。网络上大量的信息，其表现方式虽然炫丽，取用容易，但使用者往往无法搜寻较专指性的信息：所发现的信息虽近似，但却并不完全符合使用者需求。事实上，使用者必须花费相当的时间与精力进行搜寻信息的筛选工作，以排除不相关的数据。 (注9
12、)GILS设计的字段即可提高检索的精确率，获得更专指性的政府信息。3. 依循信息检索及交换的标准建立GILS规格书建议采用Z39.50为信息检索及交换之标准，因此可于任何系统硬件或软件平台上运行，而不影响因特网或网内网络间的沟通。4. 可搜寻远程系统内的政府信息GILS为分布式的系统架构，藉由标准化的数据结构及Z39.50的配合，使用者可搜寻远程系统内的政府信息。5. 提供取用政府信息的单一窗口(注10)GILS发展至今，许多国家视其为信息政策的重点推动项目，如美国即纳为NII的一部分，而加拿大更明确将GILS定位为取用政府信息的单一窗口，整合国内原有的政府信息指引系统，如Infosource
13、等，期改善政府信息检索效率，提供民众取用政府信息的单一窗口。6. 有助机关内部的信息资源管理工作信息资源管理的概念中将政府信息视为有价品，认为应比照政府机关的财产建立目录予以管理。此概念自1993年的OMB Circular A-130公布时即不断强调，而至1994年OMB Bulletin 95-01公布时更将该观念与GILS概念结合。(注11) GILS可做为机关内部资源管理及跨机关分享信息的标准，以促成各机关间的资源共享，减少重复作业。7. 结合机关档案管理的作业1996年的NARAs Strategic Plan for 1997-2007中揭示GILS可达成财产控制及档案流程管理之目
14、的。其方式即利用GILS中的Schedule Number字段，以了解目前各机关档案的现况，并可浏览内容，确保档案的存在。(注12)三、 美国政府信息指引服务的发展成因GILS的概念可追溯至美国1977年的联邦文书作业委员会报告(Report of the Commission on Federal Paperwork)及1980年代的文书简化法案(Paperwork Reduction Act；简称PRA)。其因应上述法案衍生之联邦信息指引系统 (Federal Information Inventory/Locator Systems；简称FILS)实验中，强调政府机关应辨识自己的信息资源
15、，建立各自资源的目录以供取用，虽因效果不彰未能达成指引信息之目的，但提出之概念与酝酿之主要精神，实促成GILS的产生与进一步发展。综观GILS的演进，笔者归结促成美国GILS发展的因素主要有：文书作业简化政策已成趋势、改善民众检索政府信息服务之呼声日益高张、政府信息单一窗口欠缺且不敷民众需求、信息资源管理理念激发管理政府信息资源之讨论与实践、网络快速发展之激发与支持、政府关注与积极提倡等六项，兹分项说明如下：（一） 文书作业简化政策已成趋势如何有效管理政府信息，提供民众便利取用政府信息的管道与方式，已为政府必须正视之课题。欲有效管理政府信息，简化文书作业势所必行，文书作业简化政策已成趋势，其主
16、要原因如下：1. 文书作业日益增多，重复性高且欠缺控制1977年联邦文书委员会认为政府信息缺乏控制及有效率的管理、搜集、处理与散布，导致各机关间重复作业的情形相当严重，政府不了解政府信息的数量及范围，亦不明白更新的频率、来源与用途。面临政府机关内日益增加的文书作业问题，亟需以最符合成本效益的方式来管理政府信息。1980、1986、1993、1995等年之文书简化法案亦延续上述看法，强调信息系有价值、可管理的资源，应积极改善政府信息生命周期的管理工作。(注13) 因此，为因应文书作业日益增多，积极改善政府信息重复性高且欠缺控制之情形，实有发展一整合系统之必要。2. 建置管理及搜寻系统，落实文书简
17、化政策因应文书作业日益增多，文书简化已成趋势，故设计一登记、管理、索引及支持搜寻的机制益形重要，更促成GILS的前身FILS系统的产生。FILS为一种指引系统，各机关以一套信息字段描述各自的信息，有助于政府信息之管理，且亦支持民众取用信息。该系统包含三个组成部份，兹说明如下：(注14)(1) 联邦信息资源目录(Directory of Federal Information Resources)：所有联邦信息之清单。(2) 联邦数据域位目录(Directory of Federal Data Elements)：联邦信息系统所使用之标准定义与词汇之现况。(3) 国家信息转介系统(Nationa
18、l Information Referral System)：提供使用者以电传(telecommunications)方式连结指引系统。FILS旨在支持政府机关规划、协调与评鉴各自之信息需求，并扩大可得信息与信息的使用，达成信息自由法案(Freedom of Information Act；简称FOIA)与隐私权法案(Privacy Act)所规定的机关职责，更可作为帮助研究及分析的工具。而使用者亦可透过此一权威性、集中化的参考搜寻工具取用所需之政府信息。(注15) 然FILS仍因目标订定与相关环境无法配合等原因，未能持续发展而面临转型。总体而言，FILS最先尝试实践文书简化的理念，虽然该系统
19、并不成功，但文书作业简化乃系时势所趋，为解决政府信息管理、控制与搜寻的问题，仍应努力研析有效的方法。于是促成后来GIILS之出现，进一步修正FILS系统并续实践有效管理、搜寻政府信息之理念，并为后来GILS的发展奠定基础。（三） 改善民众检索政府信息服务之呼声日益高张随着民众对政府信息需求日殷，然政府信息未能相对提供便利检索服务，改善政府信息检索的呼声(特别是针对电子信息)日高，成为另一个刺激GILS系统发展的因素。政府组织内部电子信息不断地成长，传统检索政府信息工具(如纸本式目录)的低效率无法满足使用者需求，民众亟需另一种辨识、搜寻与检索政府信息之机制。此外，信息环境逐渐转变为分布式、由相关
20、机关分权管理，政府信息可能分散各处，传统的信息中介者(例如政府印制局(Government Printing Office；简称GPO)无法完全掌握所有的政府信息，民众检索信息必须花费更多的时间与精力。1991年有关图书馆与信息服务的白宫会议中，改善公众检索成为主要议题，建议联邦政府应提供所有公共文献的详细索引及摘要，以供民众便利、平等的检索。(注16) 国家档案记录总署(National Archives and Records Administration；简称NARA)电子记录中心(Center for Electronic Records)亦曾于1990年左右委托国家公共行政学会(Na
21、tion Academy of Public Administration；简称NAPA)针对联邦政府机关记录数据库进行研究，以协助NARA评定数据库之数量、范围与价值。根据该研究，当时至少有16,000个数据库，但很多机关并未针对其数据库编辑相关信息，质量也不佳，最多仅能提供系统名称和联络人以辨识所属机关(注17)；以致使用者在检索这些数据库时，并无足够之信息以供判断。此外，1991至1995年于马里兰州所罗门岛召开的六次跨机关会议，其主题与公众检索政府信息有关。以1994年所举行的第五次会议为例，与会者认为阻碍信息取用的原因有：数据使用的难易度、信息的完整性、隐私权或机密性、技术、费用、著
22、作权及信息的分类等(注18)，而认为政府应担负起告知民众上述相关信息的责任，以促进取用信息之便利性。对于传统的政府信息检索工具低效率之反省，辅以信息资源管理(Information Resource Management；简称IRM)概念的发展，影响文书作业简化，政府部门积极投入改善公众检索政府信息服务，秉持政府信息应被管理以供民众便利及平等的检索机会之理念，刺激新信息检索系统的发展，促成GILS系统的产生。（二） 政府信息单一窗口欠缺且不敷民众需求政府每年根据不同的需求，生产、搜集、组织、整理各种政府信息，如公报、统计数据、预算、年度计划书、特殊方案、档案及信息系统、信息服务等，除具备相当的
23、参考价值外，亦可了解国家的发展，以及社经情形，同时也可监督政府的施政运作。除攸关国家安全、仅供内部使用或个人隐私等具豁免权的特殊信息外，民众有权取用任何政府信息，政府亦当响应民众需求，提供良好之系统以供检索政府信息之用。由于政府信息的散布管道相当分歧，缺乏单一取用的窗口，民众通常必须查询数个机关的信息，才能满足其信息需求。以政府出版品为例，散布的管道有GPO、国家技术信息服务局(National Technical Information Service；简称NTIS)、其它信息交换中心(clearinghouses)、消费者信息中心(Consumer Information Center)、
24、各机关、各国会委员会(congressional committees)及私人公司等，民众无法透过单一管道取得所需的政府出版品(注19)，不仅如此，民众必须自行判断信息之性质选择多个合适管道，分别查询。例如有关科学、技术与工程方面的信息，可能以NTIS的典藏最为丰富，然而使用者虽可获得大部分的信息，但仍应尝试私人公司所编制的索引摘要服务，查询其它机关是否有NTIS未涵盖的信息。如此分布式的信息散布管道与涵盖范围对民众的讯讯检索造成诸多不便，实有整合之必要。此外，信息科技的演进更凸显设置信息取用单一窗口之迫切。随着信息科技与网络环境的演进，政府信息分散的情形愈加严重。以GPO为例，桌上出版(de
25、sktop publishing)的出现使GPO很难掌握各机关出版的情形，亦无法保证出版机关确实将出版品散布至寄存图书馆。(注20) 而各机关(包括信息提供者)利用科技与网络建置的信息查询系统(如GPO Access及NTIS FedWorld等)虽试图改善民众检索政府信息的效率，然亦仅能查询该建置机关内的信息资源，必须配合其它系统重复多次查询，才能满足民众需求。随着民众取用政府信息之需求日增，政府应跨机关整合信息，提供取用政府信息的单一窗口。1991年5月美国环境保护署(U.S. Environmental Protection Agency；简称EPA)针对政府信息取用需求增加的主题赞助跨
26、机关公众检索会议于马里兰索罗门岛召开。(注21) 该会议指出政府应主动将欲公开的信息电子化，且各机关应彼此分享如何散布电子信息的方法，以满足民众对取用政府信息日殷之需求。而1994年6月27-28日所举行的第五次所罗门跨机关民众检索会议(The Fifth Solomons Interagency Conference on Public Access)中，与会者即建议未来使用者中心的政府信息服务应建置单一的检索点(a single point of entry)或是一些整合的复合式检索点(coordinated multiple access points)，以指引民众取用合适的信息。(注2
27、2)总言之，面对政府信息生产与传播管道分散的情形，且欠缺整合、统一的取用方式，实不敷民众的信息需求，如此需求更随信息科技发展而愈形迫切，亟需跨机关商讨整合之道，并应用信息科技建立单一政府信息取用窗口以满足民众需求。（四） 信息资源管理理念激发管理政府信息检索之讨论与实践信息管理发展日盛，为有效管理政府信息，政府信息检索的发展亦受到信息资源管理 (Information Resource Management；以下简称IRM)理念的影响。IRM的概念首于1974年提出，1980年代成为联邦信息政策与管理实务的重要概念组织架构，1990年代该概念从有效之纸本式信息传递系统的管理，转变为提供给公民外
28、部目标式、数字化、网络化、互动化信息与服务的有效管理。(注23) 该等管理逐渐走向以使用者为中心之服务，激发有关管理政府信息检索之讨论。IRM与文书简化法案观点一般，将政府信息资源视为有价品，认为应将政府信息比照财产加以管理。自1985年管理预算局(Office of Management and Budget；简称OMB)之OMB Circular A-130首先提出联邦信息资源管理的概念，随后于1990年代的版本确立此一原则；亦即政府机关应建立详细的财产目录予以管理，而政府信息资源既视为政府的资产之一，就不应排除在目录管理之外，其中目录即可视为某种信息资源的指引。(注24) 尔后美国联邦政
29、府所提出的几项政策，如OMB Bulletin 95-01等，更加确立IRM与改善公众检索政府信息资源的关系。因为建立目录系能否适当管理资源的先备条件，目录具有辨识资源的功能，可做为发展搜寻工具、查询目录(此处指catalog)及其它指引等的基础，以改善公众检索政府信息。总而言之，信息资源管理的概念引领管理政府信息资源管理的讨论，进而激发于政府信息资源管理具体实践信息资源管理之精神，体认完善政府信息目录之建立，方能加强公众检索政府信息，支持政府机关的记录与档案管理工作。（五） 网络快速发展之激发与支持近年来，网络快速发展促成各领域实质内涵的转化。J. Christian认为GILS的产生与信息
30、科技之演进有着密切关系，特别是点对点(peer to peer)计算机网络所带来的分布式架构更成为GILS系统的基础。(注25) 因在分布式的网络架构之下，各机关可各自保存、散布信息，但又可透过标准的信息检索协议Z39.50，提供各使用者端同时整合查询政府信息。随着在线信息科技的兴起，不仅电子化的政府信息日益增长，民众也开始期待藉网络自由取用政府信息。为落实信息流通之目的，更丰富且清楚表达信息之间的关系，政府应发展可办识、描述机关内大量信息的方法，提供网络环境的分布式信息系统；例如记录管理系统、人力资源管理系统、财务管理系统等。(注26) 除了管理、储存与索引信息的问题外，使用者在利用传统搜寻
31、引擎取用政府信息时，亦产生回复量过大、检索结果不精确、可供判断的信息不足等问题，网络科技反而造成若干信息超载的现象，反而陷入另一种困境之中。诠释数据的出现对于电子资源的组织、整理与搜寻带来新的方式。诠释数据一词早于网络之出现，由Myers在1960年代提出，其认为诠释数据是指能够有效率的描述数据之方式。(注27) 但后来面对电子信息所独有的分布式、变动性与多元性，诠释资料再引起更广泛的讨论，此时的诠释数据由于网络环境的蓬勃发展，重点则在辨识、描述、搜寻网络电子资源。电子资源的多元性，可能依据资源的性质或使用者的需求而有不同的设计以及应用程度的差异，因此网络上可能同时存在多种不同的诠释数据，此种
32、并存现象是极为自然的。(注28)目前已有许多领域(如档案、地理信息、博物馆、图书馆等)投身制定各自标准化诠释数据之工作。从使用者的观点而言，诠释数据之功能可归纳成五点，兹分述如下：(注29)1. 定位(location)：知道所需资源的储存位置所在。2. 探索(discovery)：如何找到所需资源。3. 文件记录(documentation)：描述并记录文件的性质与内涵。4. 评估(evaluation)：协助使用者判断资源对其之价值。5. 选择(selection)：帮助使用者决定是否取用该资源。政府信息原即有数量庞大、储存地点分散、搜寻不易的难题，诠释数据的特质及功能正是可能解决问题的方
33、法之一，故自1990年代起政府开始考虑将诠释数据应用在管理政府信息之上。1991年，国家历史出版品暨记录委员会(National Historical Publications and Records Commission)提出以诠释数据管理记录做为未来进一步研究之课题，其中议题四为：(注30)数据字典、信息资源名录系统，以及其它诠释数据系统如何用以支持管理电子化记录与档案？该报告认为，诠释数据的概念可能类似数据处理组织(如图书馆)用以管理电子记录的方式，并建议设计结构化的诠释数据，以描述政府机关的信息资源。故美国联邦政府应用诠释数据的概念设计出GILS(注31)，用以描述各种政府信息，包括数
34、字化及非数字化的信息，建立在线指引器(online pointer)；其目的即是提供简易、有效率、具效益的取用政府信息之方式，帮助民众厘清检索策略，判断检索结果，决定是否进一步取用该信息。总言之，随着网络环境渐趋成熟，采用的开放标准愈来愈多，透过软硬件取用信息变得相当容易，因此信息检索真正的限制亦由取用性(accessibility)转变成有用性(usability)，也就是所得到的信息是否能实时且符合使用者的特殊需求？谁能保证该资源确实有用？信息的价值又是多少？取用的限制为何？上述问题必须藉由设计适当之诠释数据来达成分散性系统的互通性，而网络发展正提供达成上述条件的支持环境，为GILS的发展
35、奠下基础。（六） 美国政府关注与积极提倡美国政府的关注与积极提倡对于系统的发展与推广具有正面帮助，FILS、GIILS或GILS等系统，在发展过程均获得政策面的支持。联邦政府长久以来对上述系统发展保持高度兴趣与关切，随着信息科技与网络环境之成长，美国政府积极因应时代变迁制订相关政策，或以经费支持相关信息资源管理计划的实施。据Chartrand的说法，从1977年的联邦文书委员会报告起至1990年止，美国国会即通过高达300余项与联邦信息政策及科技相关的法案，而这还尚不包括各机关自行订定的指南(guideline)、指导(directives)，以及法院判列、行政命令等。(注32) 自1991年
36、5月至1992年7月止，召集跨机关的代表组成索罗门岛小组，并举行会议讨论公众检索电子化政府信息的政策架构。R. McClure等分析GIILS时，亦将联邦信息政策与相关计划的实施列为主要影响因素，认为联邦信息政策间虽缺乏连贯性、且太过分散，亦存在许多矛盾，然综观其目的莫不希望能加强联邦信息资源的管理与取用。(注33)1993年，柯林顿政府将政府信息政策置为施政主轴，宣布使用新式计算机及网络科技，让纳税人得以取得政府信息。国家绩效评估 (National Performance Review；简称NPR)之倡议则再度强调各机关建立联邦信息目录与提供公众检索的必要性。发展至此，GILS的概念正式浮
37、现，其不仅促进全国及全球网络架构之建立，同时也促使政府从事相关工作时更具效率。1994年5月，IITF(Information Infrastructure Task Force，信息架构任务小组)的报告将信息指引系统的概念具体化，认为GILS系虚拟化的指引，包含各个以机关为本、依据标准(具互通性的诠释数据)建立可藉由网络检索的指引记录，以供使用搜寻、浏览，并据以判断是否进一步取用所描述的资源。总言之，基于政府信息自由流通及公开化的理念，加上来自政府内外对改善民众取用政府信息的内省与要求，激发利用信息科技与网络网境以加强信息资源管理，并建置辨识、搜寻、指引、提供连结取用信息本体的机制，已成为今
38、日政府信息检索发展之重要趋势。文书作业简化、改善公众检索政府信息服务、政府信息单一窗口欠缺且不敷民众需求、信息资源管理理念的提出、网络快速发展、政府关注与积极提倡等因素，促成政府信息检索之需求评估与反思，引领政府信息分布式管理、整合检索趋势的形成，带动GILS的出现与发展。四、 美国政府信息指引服务的诠释数据为能充分表达信息的概念及语义，且利于信息交换，发展系统时应结合包括技术标准、信息组织标准及控制字汇等三种标准：1. 技术标准目的在于帮助网络间与不同平台间的数据交换，期能减低内容及功能的遗漏。技术标准包括：档案格式、压缩与编码的技术等。2. 信息组织标准目的在于帮助不同个人与组织间的信息管
39、理与交换，这类标准包括：GILS、MARC、Dublin Core及CIMI等诠释资料。3. 控制字汇及其它标准目的在于确保信息资源能与其它类似的资源比较。这类标准包括编目规及索引典等。美国政府信息指引服务亦由上述三种标准构成，其中大部分规定在GILS应用规格书(1994年时成为美国联邦信息处理标准第192号)之中，包括核心诠释数据、信息检索标准(Z39.50)等。另外，NARA亦在1995年时提出Guidelines for the Preparation of GILS Core Entries，其作用类似图书馆的编目手册，内容详细说明核心诠释数据的著录方法，以供美国联邦机关建立GILS记
40、录之依据。至于控制字汇方面，目前多半引用现有的标题表或索引典，如LCSH、MeSH、The Government Manual等，有些州政府(如华盛顿州)则研订专用主题表。由于信息组织之良莠攸关信息系统的运作是否顺畅，以及使用者能否据以判断并取用所需信息，其中又以诠释数据为左右信息组织的关键，故此处仅先探讨美国GILS的诠释资料。根据GILS应用规格书第二版，目前GILS核心字段(主字段)共有28个，系考虑政府信息的特质及参考其它相关诠释数据(如FGDC)，并广纳各界意见(如加拿大政府)设计而成。GILS的诠释数据亦称为GILS，其依字段的性质可区分成：必备/非必备(mandatory/opt
41、ional)、重复/不可重复(repeatable/not repeatable)及控制语/非控制语(controlled/uncontrolled) 等三种类型。若依据其描述目的，则可将GILS主要字段分为信息的拥有者与建置者、信息的内容、信息的表示方式，以及管理信息等四类，请参见表1 (详细之GILS核心字段请参阅附录一)：表 1：GILS核心字段的分类1.资源的拥有者及建置者l Originator (创作者)l Author (作者)l Access Constraints (取用限制)l Use Constraints (使用限制)l Point of Contact (接洽点)2.
42、资源的内容l Title (题名)l Language of Resource (资源语文l Abstract (摘要)l Controlled Subject Index (控制词汇)l Subject Terms Uncontrolled (未控制主题词)l Spatial Domain (地理信息)l Source of Data (资料来源)l Methodology (方法论)l Supplemental Information (补充信息)l Purpose (目的)l Agency Program (机关计划)l Cross Reference (相互参照)l Language
43、of Record (记录语文)3.资源的表示方式l Date of Publication (出版日期)l Place of Publication (出版地)l Time Period (时间)l Availability (可获性)4.管理信息l Schedule Number (目录号)l Control Identifier (控制号)l Original Control Identifier (原始控制号)l Record Source (记录来源)l Date of Last Modification (最后修正日期)l Record Review Date (记录审核日期)除了
44、核心字段外，GILS应用规格书亦赋予实作机关自行定义字段的弹性，期能在标准化的原则之下亦能兼顾各机关的特殊需求，然而在信息交换时仅能就核心字段进行处理。早在GILS诠释数据提出之前，图书馆极普遍运用MARC来组织信息，另其它领域的信息(如地理信息、档案)亦有其特性，实无法以同一诠释数据满足所有的需求，因此各种诠释数据并存发展乃相当自然的现象。为了达成不同诠释数据间信息交换之目的，美国国会图书馆将GILS与Dublin Core及USMARC的字段彼此对照，试图整合现有的信息系统。此外，GILS规格书中虽未订定记录的编码方式，某些实作者仍采用SGML(Standard Generalized M
45、arkup Language)来编码；而有些州政府的GILS则采用HTML，例如华盛顿州的GILS-WAGILS即以MetaTag之方式，将GILS的信息字段内嵌在文件之中。另外，WWW联盟(World Wide Web Consortium；简称W3C)所发展的XML(Extensible Markup Language)亦渐有取代SGML之趋势，故目前GILS已试图结合XML发展相关软件。五、 美国政府信息指引服务对我国之启示目前美国GILS依政府层级可区分成联邦GILS及州政府GILS两种，其中联邦GILS若依建置方式则又可分成中介者及独立机关两种。就联邦GILS而言，由于经费人力的限制
46、，许多机关纷纷停止原有GILS的运作而转向委托GPO等中介者继续提供服务，此现象可自GILS Online via GPO参与机关数量的更迭观之：从1996年的27个机关至1997年的30个机关，1998年则成长至35个机关。(注34)此外，州政府GILS的发展虽晚于联邦，但因吸收联邦政府实作系统的诸般经验，而另有创新之举，亦更积极发展相关标准，如索引典等，值得吾等持续观注。总言之，美国GILS基于行政效率、信息公开、整合信息及便民服务等之理念，采用诠释数据及相关标准建置系统，而其模式亦扩展至加拿大、日本、俄罗斯、G7，呈现全球化的发展态势。我国近年来积极推动行政革新、政府再造及电子化政府等相
47、关措施，而中心思考点无非是希望更有效率地为民服务，而发展适当的政府信息指引服务似可达事半功倍之效。因此，综观美国GILS之发展成因及所采用之诠释资料，笔者尝试提出个人意见，以供更进一步探讨。(一) 政策方面：1. 制订相关政策与标准GILS的发展与政策习习相关。许多国家或将GILS纳入法令之中，或正式公布成为信息处理标准。例如美国将GILS规定在1995年的文书简化法案中，亦规定GILS规格书为联邦信息处理标准，各机关必须依循遵守。除此之外，包括信息描述指南、系统规格书、索引典等都应延揽各领域专家，如图书馆界及计算机界等，积极规划编制。2. 争取预算经费与人力资源信息系统的发展应规划清楚之工作
48、程序，且应经先导计划或雏型系统的测试，而记录的建置、系统评估及持续发展维护均需投入庞大的经费及人力。3. 设置协调沟通之专责单位GILS系采分布式的系统架构，各机关均负记录建置与数据库维护之责。且不论是政策订定的时期，或是后来行政程序及系统实作的阶段，都需要有负责协调沟通的单位，而各机关亦应力求共识。(二) 系统实作方面1. 订定实施进程，依序实作系统包括系统软硬件之规划、信息内容之决定(包括描述对象、著录层次、是否自行定义若干字段等)、检索接口设计、使用者研究及系统评估等，都应有完善之计划及操作手册，以确保信息质量、符合使用者需求及俾便传承实作经验。2. 开发相关系统工具，简化记录建置工作开发或利用现有建置、自动抓取、转换记录的工具，并将描述数据的建置工作并入电子化信息工作流程，以简化记录建置之工作。另外，亦应整合图书馆编目与GILS记录建置工作，透过Intranet及Internet的技术整合信息管理的重复性作业。3. 提供人员训练及相关教育课程训练训练内容应包含：如何实作Z39.50，以支持服务器、闸门与使用者端；各机关如何建置、维护信息(包括相关手册的运用，如索引典及控制主题词之利用)；如何进行系统评估以改善检索效益，使
