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1、毕业论文：农村合作金融立法有关问题研究 摘要近几年来，虽然我国的金融立法已经有了较快的发展，中央银行法、商业银行法、银行业监督管理法相继制定。但是有关农村合作金融的专门性法律仍然没有制定出台，致使农村合作金融组织无章可循，从而导致其市场定位不当，功能异化等现象。因此尽快制定统一完整的农村合作金融法是农村合作金融组织健康发展的重要保证。关键词农村合作金融 农村信用社 立法目前，农村信用社改革进入了关键时期，对有关农村信用社改革问题的研究具有非常重要的现实意义。农村信用社属合作金融范畴，是合作经济的一种形式，具有合作经济的共性，但同时与一般合作经济又有明显的区别。凡是以金融资产的形式参与合作，并在
2、规定范围内专门从事金融活动的经济成分，都可以称为合作金融，从而受合作金融制度的规范和调整。农村合作金融体制改革和农村合作金融制度的重构要求我们必须加强农村合作金融立法。农村合作金融应该受到国家专门法律的保护。只有通过立法，总结以往改革成果，才能将实践证明行之有效的农村合作金融政策法制化；只有通过立法，才能明确农村合作金融组织的管理体制，界定农村合作金融组织的管理体制。农村合作金融立法是维护和保障农村合作金融组织合法权益的需要。农村合作金融立法也是完善我国金融法律体系的需要。面对即将到来的新的经济发展形势，农村合作金融有许多新的企盼，农村合作金融迫切的呼唤统一的农村合作金融法律的出台。一、 农村
3、合作金融立法的必要性1、制定统一农村合作金融法律是促进农村合作金融机构改革发展的需要。目前，我国的农村合作金融机构改革工作正有序进行并取得初步成效。从长远的发展来看，我国应尽快启动合作金融立法，通过立法，总结以往改革成果，将实践证明行之有效的合作金融政策法制化；通过立法，明确农村合作金融机构的管理体制，界定农村合作金融机构民主管理、行业自律管理、人民银行监管以及同地方行政机关之间的法律关系，规范各自的权利、义务和职责范围，运用法律手段为农村合作金融机构保驾护航，进一步促进农村合作金融事业健康、稳定的发展。2、制定统一农村合作金融法律是维护和保障农村合作金融机构合法权益的需要。由于各方面因素的影
4、响和制约，农村合作金融机构长期积累下来的金融风险逐渐显现。由于缺乏相应的立法，农村合作金融机构的合法利益被侵犯的情况时有发生。我国的农村合作金融机构在法人结构、组织形式、经营原则、服务宗旨等方面均有别于商业银行和其他金融机构，其分散弱小、自身抵御侵权与风险能力弱的特点，则更需要立法上予以特殊保护。通过健全立法，明确农村合作金融机构的性质、地位、组织形式和权利义务，明确农村合作金融机构设立、变更、终止的原则与条件，明确社员与股金构成和财务分配等。同时，通过立法来有效规范、约束职工和各级管理人员的行为，从内部防范侵犯农村合作金融机构权益的发生，为农村合作金融机构的安全营运创造良好的内外部环境。3、
5、制定统一农村合作金融法律是健全和完善我国金融法规体系的需要。合作金融已经发展成为我国金融体系中一支独立发展的重要金融力量。但由于各种各样因素的影响制约，农村合作金融的立法工作始终未能提上正式的立法日程，而更多的是通过内部政策及行政规章来调整相应的关系，缺乏系统性、稳定性和权威性。国务院先后发布了国务院关于金融体制改革的决定和国务院关于农村金融体制改革的决定，中国人民银行虽先后制定发布了农村信用社管理规定和农村信用社县级联合社管理规定，但其作为行政法规和行政规章，法律层级相当低，法律效力较弱，缺乏相应的权威。我国正在建设社会主义法治国家，依法治国就是要将所有的重要国家事务和社会经济事务都纳入到社
6、会主义法律所调整的范围中来。如果我国的社会主义法律体系缺少了对农村合作金融这一重要的经济领域的调整，那么我国的法律就是不健全的、法律体系就是不完整的。具体到我国的金融法律体系来说，那就是我国金融法律体系的不完整、不健全。关于农村合作金融，仅仅有国务院的行政法规和中国人民银行的行政规章是不够的。无论是立法的效力等级和立法的权威性、准确性、科学性，行政立法都远不如权力机关制定的专门性法律。立法的重要性应该与调整对象的重要性想匹配。通过前面的分析，可以看出农村合作金融具有相当重要的地位和作用。农村合作金融的重要地位和作用使得有足够的理由制定专门性的法律。而农村合作金融存在的大量严重问题使得合作金融立
7、法具有迫切性。因此我国应当尽快将农村合作金融立法纳入到全国人大常委会的立法日程中来。制定农村合作金融法律，将填补我国关于合作金融的立法空白，进一步完善我国金融法律体系。二、农村合作金融的立法模式关于农村合作金融立法的模式有几种意见。第一种意见认为目前农村合作金融立法的立法环境还不成熟，所以需要分阶段实施，先由国务院先制定农村合作金融条例，条件成熟后再上升为法律。国务院的条例与部门规章相比，层次、效力都要高，能适应目前农村信用社的实际需要。第二种意见是地方先立法，等条件成熟后再统一立法。省级联社作为地方性的省属金融企业，可以向地方人大建议立法。如果各省都制定地方性合作金融法律，就会引起全国人大的
8、重视。第三种意见认为直接制定农村合作金融法。立法需要一定的条件，但是不会有绝对成熟的条件，并且法律也不是一成不变的，它仍需要随着社会经济条件的变化而不断地修改、完善。另外，各省、市自行制定地方性法规，其效力有限，并且各地地方性法规不健全、不统一，对整个农村金融来说，不利于形成规模经济，立法成本也较高。农村合作金融立法应该上升到法律层次，直接制定法律。多数发达国家在农村信用社发展的早期都制定了专门的法律来支持信用社的发展。加拿大的信用社1900年起源于魁北克，1906年就制定了北美地区第一部信用社法，现在加拿大拥有2200家信用社，有1000万会员。美国在出现第一家信用社的1909年当年就有了第
9、一部信用社法律。我国农村信用社这么多年来体制不断变动，就是因为没有稳定的法律予以规范，只有法律的稳定性、延续性、严肃性、约束力和强制力，才能使农村合作金融的业务经营、保障措施、风险防范、权利义务关系得到强有力的支持和维护。三、农村合作金融立法的主要内容1、立法原则。应包括以下几方面：农村合作金融法应以合作制为原则，应以保护农村合作金融机构、入股社员、存款人和其它客户的合法权益为原则，应以为“三农”服务为原则等。2、调整对象。应以农村合作金融机构所发生的金融法律关系为调整对象。它包括与国家金融主管部门金融管理关系，农村合作金融机构与其社员、其他法人组织、公民之间发生的资金融通关系，农村合作金融机
10、构的内部关系。明确各级管理部门的权利和义务，约束农村信用社经营行为，防止超经济权利过度介入影响农村信用社经营管理，保障农村信用社合法权益不受侵犯。3、明确农村信用社的法律属性。包括其性质、地位、经营原则、业务范围、服务对象、行为规范、权利和义务以及市场准入和市场退出机制，都应以法律的形式确定下来。明确农村信用社合作制的性质和公益法人的法律地位。明确农村信用社业务经营管理要坚持互利性、安全性、流动性、效益性等原则，农村合作金融机构业务经营既要坚持互利性原则，也要在安全性和流动性的前提下进行经济核算，讲求经营效果，不能做亏本的交易，否则，农村合作金融机构就无法生存。从早期信用合作的基本目的和原则来
11、看，农村信用社是一种互助互利的金融组织，其宗旨是维护社员的经济利益，向社员提供各种类型的金融服务，一般不以追求利润最大化为经营目标。因为传统合作社一般只在社员之间进行交易，对社员实行封闭式服务，其经营业务不面向市场，不对非合作社员提供互助合作。但是当代各种类型的合作金融组织大都坚持对内注重服务，对外注重盈利的原则，在坚持向社员提供服务的同时，开始出现注重盈利的倾向，而且这种倾向越来越明显。实现对农村信用社社员的利润返还，形成利益共同体。资格股社员寻求的是优先和优惠的服务，因而农村信用社应当优先满足资格股社员的服务要求，并按照与农村信用社的交易额返还利润与分红，体现优惠。对投资股，应当按其承担的
12、风险与贡献获取利润和分红。我们应当完善盈利分红制度，在政策规定的分红额度内，投资股分红收益率应高于资格股，充分体现风险责任与收益对称原则。允许、鼓励经营管理好的农村信用社按市场原则兼并经营管理差的农村信用社，形成优胜劣汰的机制，完善农村信用社的退出机制。4、农村信用社社员的权利。社员的民主权利是民主管理的基本保证。这些民主管理的权利主要包括：参与决议权。社员有权出席社员大会，对各种问题的讨论有表决权；大会召集请求权。可规定有25%以上的社员请求，就必须召开社员大会；选举权和被选举权。社员有权选举与被选举成为农村信用社社员代表大会、理事会、监事会成员的权利，社员的被选举权也可参考社员的入社年限及
13、交易额数量；罢免权。社员可依照法律程序，罢免不尽职责的社员代表、理事或监事；财务审查权。社员有随时查阅农村信用社账簿及年终结算各种报表的权利，并可提出建议和质询；享受利益权。主要有按章分红权、贷款优先权、利率优惠权以及享受社内举办的文化福利事业的权利。其中社员享受利益权利中的贷款优先权、贷款利率适当优惠权是多数社员入社的目的。社员之间通过农村信用社互助融资，可以多渠道获得金融服务。5、农村信用社的法人治理制度。参照现代企业制度，构建农村信用社的法人治理结构，实行民主管理，成立社员代表大会。社员代表大会名额按资格股、非员工投资股、员工投资股占总股本的比例分配。资格股社员代表由资格股股东民主选举产
14、生，实行“一人一票制”；社员都有选举权和被选举权；对理事会、监事会和经理人员中不称职者有罢免权；对人事工作、经营管理有参与决策和提出建议的权利；对工作中的失误和不良风气有批评、监督、检查的权利。当然，随着经济的发展，社员构成及持股数量上必然存在差异，机械地执行“一人一票制”对大股金社员不公平。要充分体现并保护投资者的利益，投资股社员代表按出资额推选，使大股金社员承担较大的管理责任，增加其对农村信用社的关注程度和对经营的有效监督。随着合作金融组织规模的扩大，也必然引起民主管理方式的变化，如民主管理由直接转向间接，即由“全体社员大会”改为“社员代表大会”，社员委派代表参与合作金融的管理与重大问题的
15、决策。这种变化体现了当前农村信用社专业化经营的趋势，管理越来越向专业人员集即专职的经理职工队伍取代兼职的社员职工，实现所有权与经营权的分离。这是符合农村信用社整体发展需要的。“一人一票制”也逐步被股份合作控股原则所替代。如德国农村信用社规定，社员入股资金不得超过最高股数限额，原则上实行“一人一票”，但考虑到股数多的社员的利益，可适当增加票数，但最多不得超过三票。要确保建立规范的相互制衡的法人治理结构，以法律形式将农村信用社的法人治理结构和“三会”制度固定下来，按责、权、利、险“四位一体”原则，落实法人治理各方的法律责任；真正落实监事会的有效监督权力，制定行之有效的规则，赋予监事会业务、财务审计
16、权，经营管理行为监察权，重大决策否决权，提前召开社员代表大会权，代表社员利益起诉理事和高管人员的权力等；建立社员代表和社员诉讼制度，社员有权向有关部门投诉，也可向司法部门提出诉讼请求。6、农村信用社的发展规模及成员数量问题。农村信用社决不仅仅意味着弱小和落后。从它的产生来看，是弱小经济的联合，从基层来讲，它也确实是为个体经济、弱小经济服务的，但它通过层层合作，变小资本为大资本，变小生产为大生产，形成大规模经济，参与到社会大生产中去，并可以吸收大生产的先进生产方式，具有很强的生命力。同时，市场经济越发展，合作的层次也越高，规模也就越大。西方市场经济比较发达的国家的合作金融，通过层层再合作成为一个
17、庞大的体系不仅在国内金融市场占居重要地位，一些合作金融组织还把业务范围扩大到国外。在与商业银行的激烈竞争中，日益显示出合作金融组织的广泛适应性和广阔的生存空间。1999年底，在德国独立从业的合作金融企业占德国所有银行家数的64.36。将近三分之二；合作金融业务网点占金融业务网点总数的28.93，超过四分之一。就合作金融业资产占整个金融业资产的比重而言，法国、芬兰、奥地利、荷兰等国也在30左右，且一直处于稳定发展的势头。合作金融在一些国家甚至成为金融业发展的主导力量，而不再是作为一种次要的、补充性的金融制度存在，不再是国家政策金融和商业金融的附属物。合作信用作为最古老的信用形式，现代信用合作组织
18、在当代几乎所有国家的存在和发展都充分说明了合作金融持久的生命力。为扩大农村信用社的资金来源，不应对其成员数量进行限制，但从保持相互信任从而降低交易成本的角度出发，有必要对成员数量作出一定的限制。从美国的情况来看，农村信用社数量约9000家，拥有社员8000多万，农村信用社平均社员数量约9000个；荷兰288家基层合作银行，拥有社员约150万，平均每个农村信用社社员50000人左右；英国农村信用社平均社员数最少，只有377个（1998年的数字）。根据目前我国农村信用社的实际，成员数量以500010000个为宜。7、明确对合作金融的支持。明确规定合作金融能够享有的资金、税收、技术、教育等方面的支持
19、。对合作金融予以优惠和扶持，是世界各国合作金融发展的普遍做法。我国农村信用社承担着支持农村经济发展的重任，其资金投向风险较高，因此应享受一定的优惠政策，对此在法律上也应该予以明确。具体包括：一是可适当享受税收方面的优惠，对农村信用社的营业税率应该按其投向农业的同等比例减征，并免征所得税；对确定为贫困县地区的农村信用社免缴营业税，以提高农村信用社的资本充足率，增强合作金融的自我发展能力。二是中央银行对合作金融应实行特殊政策，如对定期存款部分，因其派生力度十分有限，可免缴准备金或降低准备率，以促进其资金运用。中央银行还可给予技术、信息、资金方面的支持。三是采取多种方式扩大农村信用社资金来源，可利用
20、点多面广的优势，与政策性银行建立代理关系，政府部门的扶助弱小经济的资金也可通过农村信用社来发放。四是可由政府和农村信用社出资组建农村信用社存款保险机构，农村信用社按存款的一定比例交纳保险费，在农村信用社因经营不善破产时，存款保险机构可在一定限额内弥补存款人损失。参考文献：1何广文：合作金融发展模式及运行机制研究，中国金融出版社，2001 2张功平：合作金融概论，西南财经大学出版社，2000 3陈雪飞：农村信用社制度：理论与实践，中国经济出版社，2005 4文晖：农村合作金融立法：再往前走一步，中国农村信用合作，2006（2） 5马忠富：农村信用社改革成本及制度创新，金融研究，2001（4） 6马素玲：农村信用社改革之路，金融理论与实践，2004（10） 7岳志:现代合作金融制度研究，中国金融出版社，2002 8卫新江，陈耀芳：从共同纽带看股份合作制的合作基础，中国农村信用合作，2006/B
