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1、我国精神残疾人群的需求与社会政策分析李莹（博士，讲师）， 劳动人事学院中国人民大学摘要：在残疾人权利保护的政策目标下，本文主要关注国家这一权利保护主体在残疾人权利保护方面的责任承担与履行。考虑到残疾人的多样性，本文聚焦于残疾人中的精神残疾人群。根据全国残疾人抽样调查数据，研究发现，我国精神残疾人群的权利保护存在较多问题，我国政府部门应在精神残疾人群的医疗、经济支持、康复、生活服务、就业支持方面优先提供更多帮助，同时注意创新精神残疾人群社会参与形式、动员社会力量，定期进行政策执行能力与效果的评估，最大程度促进精神残疾人群的权利享受。关键词：精神残疾，权利保护，社会政策Abstract: this
2、 study is mainly concerned about the governments responsibility in the protection of disability rights and the fulfillment of governments responsibility in reality. Considering the diversity of disabled persons, it focuses on persons with mental illness. According to the national survey of disabled
3、persons, it is found that the rights protection of persons with mental illness suffer from a few problems. The government should prioritize the provision of economic security, medical and rehabilitation services, life support and employment promotion in the protection of persons with mental illness.
4、 At the same time, the government should explore ways to promote social participation, utilize social resources better and conduct policy review and evaluation periodically to realize the rights of persons with mental illness to the fullest. Key words: mental illness, right protection, social policy
5、一，国际残疾人政策取向：权利保护上世纪70年代以前，国际上关于残疾人政策决议多以医疗模式为基础。这一模式认为残疾人自身的缺陷导致其社会参与问题。这一模式指导下的政策强调通过残疾预防与治疗促进残疾人的社会参与，认为残疾人自身应作出改变和提高而不是外在的社会（Stein, 2007）。自20世纪70年代以来，人们对残疾问题的认识出现根本转变。由以前主要视其为医学问题，转变为强调人为建构的主客观环境对于造成残疾人生活诸多问题的阻碍作用（Fletcher, A., & OBrien, N.， 2008)。这一转变促进了残疾人运动的兴起，社会以及政府部门开始从权利保护角度审视残疾人问题（Fletcher
6、, A., & OBrien, N.， 2008)，尤其是强调对于残疾人基本民权的保障以及给予残疾人平等对待(Stein, 2007)，包括消除社会歧视，保障残疾人的生活权（rights to life），迁移权，表达权，结社权，宗教信仰权，以及政治参与权等。2006年联合国出台残疾人权利公约，表明残疾人的权利保护问题正式纳入国际公共政策视野。简单来说，联合国残疾人权利公约强调保护残疾人的人权与自由（Stein, 2007）。强调残疾人与正常人一样，同为社会的一份子。应被视为社会成员多样性的一种，而不是一种病态的存在。基于人本质上的平等，残疾人应该享有正常人一样的权利，最大程度地拥有正常人一样
7、的生活。社会应尊重残疾人的固有尊严和个人自主，包括自由做出自己的选择以及个人自立的权利，并要促进残疾人充分切实地参与和融入社会。此外，该公约指出，要保证残疾人在平等基础上享有正常人一样的人权和自由，需要社会合理调试自己（reasonable accommodation），来适应残疾人的需要。这一公约首次将残疾人保护纳入人权范畴。相比以往单纯强调民权与政治权利，这一人权公约更加强调残疾人的经济社会文化权利。这一转变实质突出了残疾人的发展权（a human right to development approach）。所谓发展权，强调民权、政治权利以及社会权利的不可分离。并且认为，社会权利的实现是
8、其他权利实现的基础(Stein, 2007)。比如，一般民权强调禁止就业歧视，社会权利则通过提供医疗照护、教育、就业支持措施等使得残疾人的劳动力市场参与成为可能。 一般认为，民权和政治权利为消极权利，强调国家的最小干预。而社会权利为积极权利，着眼于生活水平，强调国家的积极干预。其目标在于保护个人的尊严、自主与独立以及社会参与（Stein, 2007）。由此可见，在这一公约指引下，国家应在残疾人保护方面发挥更大作用。二，权利保护视角的意义及其在我国的政策实践国际社会关于残疾人权利保护的强调为残疾人政策制定提供了新的理念基石，亦为残疾人福利研究提供了新的视角。简言之，一旦承认残疾人的平等权利，便需
9、区分权利的享有者(right-holder)，以及权利的保障者(duty-bearer)。前者有权在个人事务上享有充分自由并在需要帮助时获得扶助以获取有尊严的生活，后者有责任付出努力满足前者正当所需。对于残疾人群，相关的权利行为主体包括政府、社会组织、社区、家庭以及其他社会设置。权利主张（the assertion of a claim）的标的物(the object of the claim)可简单概括为公民、政治、经济、社会、文化权利最大程度的实现，而这一权利主张的基础（grounds or justification）在于残疾人与其他人一样，同为平等个人的事实（Ward & Stewar
10、t, 2008）。实践层面，这一权利视角有助于消除以往社会各界将残疾人视为被救助、恩赐对象的不平等社会关系。一些长期存在的观点，比如认为残疾人由于自身缺陷，在社会参与中处于劣势是自然现象，或者基于残疾人对于社会的贡献较小而合理化他们的弱势地位以及社会隔离（Stein, 2007），应被彻底摒弃。并且，关于权利保障主体、标的物以及权利主张基础的明确有助于政府、市场、社会在新的环境下反思各自所处位置，通过持续互动整合，厘定各自应承担的责任。在理论研究层面，这一视角亦有助于研究者从权利保护出发对于某一权利行为主体的责任承担进行深入考察，或对整体残疾人福利促进的社会架构与相关制度安排进行重新思考。显然
11、，在残疾人权利保障的各主体中，政府部门作为全民福利的代表以及国家财富的支配者，应承担重要角色。实际生活中，各国关于残疾人权利保护具体介入的程度与努力取决于各国具体的政治经济环境，往往存在较大差异。在我国，残疾人政策自进入21世纪以来，出现了较大转变。有学者认为，我国的残障政策取向更为积极，由人道主义支撑的社会保护到更加强调国家责任与公民权利，制度化、法制化程度不断加深（刘继同与左芙蓉，2011）。残疾人的福利问题得到越来越多关注，一系列法律法规先后出台，包括1990年通过2008年修订的中华人民共和国残疾人保障法，中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见（2008）等。2007年我国签署了
12、联合国残疾人权利公约，并于2008年批准该公约，成为公约缔约国。这标志着我国的残疾人政策进入了以残疾人为本，以权利保障、社会融合为终极目标的时代。2011年新近出台的国务院关于批转中国残疾人事业十二五发展纲要的通知勾勒了残疾人事业未来五年的发展理念、目标以及具体措施。本次规划提出要按照“政府主导、社会参与，国家扶持、市场推动，统筹兼顾、分类指导，立足基层、面向群众”的要求，着力健全残疾人社会保障体系和服务体系建设，使残疾人的基本生活、医疗、康复、教育、就业、文化体育等基本需求得到制度性保障。最终目标在于促进残疾人状况改善，促进残疾人平等参与社会生活。可见，我国政府残疾人政策的发展与国际趋势相符
13、，并在具体落实残疾人的各项权利、促进社会参与方面做出了实际努力。签署联合国残疾人权利公约更是直接表明了我国保护残疾人权利的坚定立场。相比以前对于残疾人权益保障的长期忽视，我国政府部门已经并且正在承担更多责任。在这一政策环境下，笔者认为有必要对于国家这一权利保障主体的责任履行情况进行检视，以便促进政策改进以及残疾人保护水平的提高。需要指出的是，要将所有残疾人普遍的权利享受落到实处，需要考虑到残疾人的多样性以及具体的需求。毋庸置疑，残疾人群体本身亦是一个多样性的群体，包括肢残、盲聋、智残、精神残疾以及多重残疾等等。不同群体在权利享受以及社会融合的过程中，面临的主要问题不同，采取的政策的侧重点亦应有
14、所不同。考虑到这一情况，本文着重关注精神残疾人士的需求与满足情况。通过检视精神残疾人群的需求满足情况，与现行权利保护的政策目标及理念进行比较，以期发现当前存在的主要问题，并主要从国家这一权利保障者的角度，提出相应政策建议。三，研究对象与数据来源 在各残疾类型中，精神残疾人群处于相对劣势地位，属于残疾人这一弱势群体中的弱势群体（Jones, 2005）。这种劣势地位体现在：1，因为精神问题的存在，精神残疾人群在与人正常交流、参加社会劳动、实现社会融入上面临较多、较大困难；2，另外，由于精神问题的存在，精神残疾人群往往被认为缺乏自主决策的能力，大众甚至包括精神残疾人群的家人、以及专业护理人员以此为
15、理由，在与精神残疾人士自身利益密切相关的问题上，往往不征询或者忽视残疾人自身意见，导致对精神残疾人士某些合理诉求的忽视；3，与其他残疾类型相比，精神残疾人群遭受的社会污名更为严重。一说起精神残疾人群，人们给予的不仅仅是居高临下的同情或轻视，还往往将精神残疾人群与暴力、攻击他人联系起来而敬而远之。考虑到精神残疾人群的劣势地位，在国家大力提倡保护残疾人权利的今天，有必要对精神残疾人群进行专门研究，以期发现当前精神残疾人群的基本情况、面临的主要问题、并提出政策改善建议。本次研究的主要数据来源为2006年进行的全国残疾人抽样调查。以下数据，如无特殊说明，均来自此次调查的资料汇编（第二次全国残疾人抽样调
16、查办公室，2007）。四，精神残疾人群的基本情况与需求1. 精神残疾人群基本情况第二次残疾人抽样调查总共调查残疾人161479人，其中，精神残疾11790人，占残疾人总数的7.4%。其中，男性略少于女性，分别占精神残疾人群的46%和54%。农村精神残疾人士数量大大高于城市，分别占71%和29%。分年龄阶段来看，精神残疾人士主要分布在20岁以上的各个年龄段，20岁以下的青少年数量较少，仅占3.4%。精神残疾人士普遍教育水平偏低。6岁及以上精神残疾人中，29%完全不识字或未上过学，约60%仅接受过小学或初中教育，接受过高中教育的仅为8%，接受过中专、大专及以上教育的微乎其微。在精神残疾的主要致残因
17、素中，精神分裂症是最主要的原因，将近一半精神残疾由精神分裂症造成。其次为痴呆，约13%精神残疾由这一原因造成。再次为癫痫、其他器质性精神障碍、心境障碍、神经症性障碍，分别造成5% 10%的精神残疾，合计将近30%的精神残疾由这四种因素造成。可见，以上六个因素解释了约90%精神残疾人士的致残原因，应在精神残疾预防中加以重视。所调查精神残疾人士中，将近一半（46%）为四级残疾。根据我国的精神残疾分类标准，这类精神残疾人士程度较轻，基本可以生活自理、与人交往、从事一般的工作、学习，仅偶尔需要环境提供支持。其次为一级残疾，占24%，这部分为程度较重的，生活完全不能自理，不与人交往，无法工作学习，需要环
18、境提供全面、广泛支持，生活长期、全部需要他人监护。其他为残疾二级与三级，分别占14%和17%。这两部分人残疾程度居中，有一定的工作、学习、生活自理能力，但需要环境提供部分或广泛支持。表一，精神残疾人群性别、乡城分布总量男性女性城市农村117905389640133948396表二，精神残疾人群年龄构成年龄0-910-1920-2930-3940-4950-5960-数量7932511342646273125662309表三，6岁及以上精神残疾人受教育程度数量百分比不识字333028.3%未上过学530.5%小学387533.0%初中306626.1%高中9838.4%中专2362.0%大学专科
19、1401.2%大学本科690.6%研究生30.0%合计11755100.0%表四，精神残疾（含多重）主要致残原因痴呆其他器质性精神障碍使用精神活性物质所致障碍精神分裂症妄想性障碍分裂情感性障碍其他精神病性障碍心境障碍20671253433771316232243188313.0%7.9%2.7%48.4%1.0%2.0%2.7%5.5%神经症性障碍行为综合症人格障碍孤独症癫痫其他原因不明合计805931121601402373369159285.1%0.6%0.7%1.0%8.8%2.3%2.3%100.0%表五，精神残疾人群残疾等级构成合计一级二级三级四级117902777163519665
20、412100.0%23.6%13.9%16.7%45.9%2. 精神残疾人持证情况在调查的11790名精神残疾人士中，持有残疾人证的仅有1559人，持证比例为13%。这一比例略低于整体残疾人的持证比例（16%）。这一状况反映了我国残疾人申办残疾人证的比例偏低。据笔者与北京某残联工作人员2011年6月进行的访谈，这一状况主要是由于，一方面，以前政府对于残疾人的支持力度不大，导致大家办证的积极性不高；另一方面，残疾人自身或其家庭不愿承认自身或家人为残疾人，担心受到嘲笑或排挤。但这位工作人员亦指出，近两三年来，随着国家对于残疾人事业的重视以及支持力度的增加，残疾人办证的比例在逐步增加，至2011年，
21、北京市这一比例估计可达到37%。表六，精神残疾人群持证情况残疾一级残疾二级残疾三级残疾四级合计数量46927830350915593，精神残疾人群活动与社会参与的主要障碍精神残疾人群的活动与参与面临障碍。这种障碍既具有精神残疾人士普遍特点，又随精神残疾程度不同，对于精神残疾人群的活动与社会参与影响程度有别。首先，可以看到， 在身体移动方面，精神残疾人面临的障碍是最小的，大部分精神残疾人群在身体移动方面没有障碍。生活自理方面次之，35%的可以自理，约57%的精神残疾人生活自理有轻度、中度障碍，需要适当帮助。仅有8%在生活自理方面面临重度或极重度障碍，需要长期、充分照顾。其次，在理解和交流以及与人
22、沟通方面，精神残疾人群面临的障碍更大一些，但可通过提供援助予以改善。数据表明，在理解与交流方面，只有少数（7%）的精神残疾人无障碍，67%面临轻中度障碍，26%面临重度或极重度障碍。在与人相处方面，5.1%可以与人正常相处，62%与人相处时面临轻中度障碍，33%面临重度与极重度障碍。虽然与身体移动相比，精神残疾人群在交流沟通方面面临障碍更多，但这一数据表明，在理解交流、与人相处方面，大部分（70%左右）精神残疾人群无障碍或面临轻中度障碍，通过提供适当引导与协助，约70%的精神残疾人也是可以与人进行交流和沟通、与人相处的。第三，在生活活动与社会参与方面，精神残疾人群面临的障碍最为严重。由图表可见
23、，在这两方面，几乎所有精神残疾人士均面临程度不同的障碍。生活活动方面，48%的面临轻中度障碍，50%面临重度、极重度障碍。社会参与方面，61%面临轻中度障碍，38%面临重度、极重度障碍。可见，在日常生活活动以及社会参与方面，几乎所有精神残疾人士均需要程度不同的扶助。正是这种在日常生活以及社会参与方面的巨大劣势，使得精神残疾人士的社会融入任务相比其他残疾类型，比如肢残、听力言语残疾人群，更加艰巨，需要投入更多的资源以及持续不断的努力。表七，18及以上精神残疾人群的活动与社会参与障碍无障碍/无适用轻度障碍中度障碍重度障碍极重度障碍/不能完成数量百分比数量百分比数量百分比数量百分比数量百分比理解和交
24、流7936.9%362831.5%408035.5%215918.8%8487.4%身体移动789568.6%249621.7%8057.0%2191.9%930.8%生活自理402435.0%462240.2%194916.9%7096.2%2041.8%与人相处5835.1%293725.5%421436.6%278324.2%9918.6%生活活动2362.1%199317.3%348830.3%357831.1%221319.2%社会参与890.8%195217.0%508144.2%343729.9%9498.2%4. 康复精神残疾人群的康复对于减轻其活动以及参与障碍，促进社会融合具
25、有基础作用。目前，主要的康复形式包括1，机构康复，主要指在康复中心、综合医院设置的康复科室等机构中，以门诊和住院的形式提供的康复服务；2，延伸服务，主要是康复机构派专员到实地，为康复对象提供专业性康复服务；3，社区和家庭服务，主要指在社区和家庭为残疾人采取的康复措施，主要依靠社区和家庭的人力资源进行（第二次全国残疾人抽样调查办公室，2007,1354页）。调查发现，从精神残疾人士接受的康复形式看，机构康复最多，有7087人接受过此类康复形式。其次为社区和家庭为残疾人采取的康复措施，4206人接受过此类形式康复。而享受过延伸服务的较少，仅有497人。可见，医疗康复机构的入户服务发展尚较为落后。从
26、康复内容来看，当前精神残疾人群接受的主要是医疗服务，10517人接受此类康复，接受康复训练与服务的仅为3636。应该说，医疗服务是精神残疾人群康复必不可少的内容，但康复训练亦是提高精神残疾人群各项能力，促进功能正常履行的有效手段。显然，我国为精神残疾人群提供的康复训练与服务仍然较为不足。表八，精神残疾人的康复形式与康复内容康复形式机构康复延伸服务社区和家庭服务数量70874974206占精残人数百分比60.1%4.2%35.7%康复内容医疗服务辅助器具康复训练与服务数量10517603636占精残人数百分比89.2%0.5%30.8%5，就业状况调查的精神残疾人中，在业人口与未在业之比约为1:
27、2。也即约2/3精神残疾人士未就业。并且，在未就业的精神残疾人中，由于丧失劳动能力未就业的占60%。其他多为料理家务（其中89%为女性），或者离退休，分别占15%和12%。还有少部分为因本人原因失去原工作、因单位原因失去原工作、或者是毕业后未工作、在校学生、承包土地被征用等。这一数据表明，精神残疾人群中约1/3在业，具有就业能力，应在劳动力市场政策中予以保护，保障其合法劳动权益。另外，未就业人口中绝大多数是由于丧失劳动能力，这一数字表明，精神残疾人群的就业参与能力受到严重限制。现代社会，就业是个体实现个人价值、实践社会参与以及感受社会归属的最重要的途径之一，在精神残疾人群无法实现市场就业的状况
28、下，应积极发展支持性就业，设计就业场景，帮助其获得劳动机会与一定收入。表九，精神残疾人的职业状况A 在业精神残疾人B 未工作精神残疾人B 未工作数量b1丧失劳动能力b2料理家务b3离退休b1/Bb2/Bb3/B396376664566118288759.6%15.4%11.6%6，经济安全与社会保障由于绝大多数精神残疾人士未就业，他们生活的经济来源问题值得关注。虽然我国已经建立起了社会保险制度，但由下表可见，绝大多数精神残疾人（67%）没有参加任何社会保险。各类险种中，参加医疗保险的最多，但也仅占31%。除社会保险外，低保金和救济也是我国政府对于低收入困难群体实施经济支持的手段。调查发现，精神
29、残疾人领取低保金和领取过救济的也较少，分别仅占11%和18%。这种情况下，未工作精神残疾人的生活主要还是靠家庭其他成员供养。调查发现，超过70%的未工作精神残疾人依靠此方式获得生活来源。其次才是领取基本生活费和离退休金，各约10%的精神残疾人依此为生活来源。这一状况表明，我国精神残疾人群的基本生活主要依靠家庭供养的方式尚未根本改变。表十，16岁及以上精神残疾人参加社会保险情况参加人数未参加残疾人养老医疗工伤失业数量974360360119780811598百分比8.4%31.1%0.5%1.0%67.3%100.0%表十一，精神残疾人领取低保金和救济情况领取低保人数领取过救济人数残疾一级381
30、644残疾二级228320残疾三级222360残疾四级433762合计12642086占精神残疾人的百分比10.7%17.7%表十二，未工作精神残疾人的主要生活来源未工作残疾人离退休金领取基本生活费家庭其他成员供养财产性收入保险收入其他76668899435556624212100.0%11.6%12.3%72.5%0.8%0.1%2.8%7，主要需求与满足情况根据第二次抽样调查对精神残疾人主要需求与获得扶助情况的调查，发现当前精神残疾人士得到的服务与扶助与其需求相比尚存在明显差距。首先，在需求方面，精神残疾人士需求最大的在于医疗服务与救助，约10682人提出此类需求，占调查精神残疾人数的91
31、%。其次为贫困残疾人救助与扶持，将近9000人提出此类需求，占到调查精神残疾人数的76%，可见精神残疾人群中贫困问题严重，要求经济救助的呼声较高。之后是康复训练与服务，调查精神残疾人中27%提出此类需求。精神残疾人士对于生活服务的需求也较大，1/4调查对象提出此类需求。此外，部分精神残疾人要求得到更多就业安置与扶持，约 8.5%提出此类需求。在法律援助与服务，文化服务，辅助器具、教育费用补助与减免，职业教育与培训，信息无障碍，无障碍设施等方面亦有一些精神残疾调查对象表示需要扶助，但相比前面所列5项，需求量较小，提到这些需求的精神残疾人占调查精神残疾人的比例均小于3.5%。因此，在现阶段，我们需
32、要集中关注的是精神残疾人群需求较大的方面，依次为：医疗服务与救助、贫困残疾人救助与扶持、康复训练与服务，生活服务以及就业安置与扶持。但据调查时对调查时点前一年精神残疾人群得到的服务或扶助的调查，精神残疾人群的需求尚未得到很好满足，这几类需求满足程度分别仅为54%，24.8%，29.4%， 32.1%以及12.6%。也即是说，仍有一半的精神残疾人希望得到但未得到医疗服务与救助，2/3强的精神残疾人需要但未得到针对贫困残疾人的救助、康复服务以及生活服务，并且，希望得到就业安置与扶持帮助的精神残疾人士中将近90%此类需求并未得到满足。表十三，精神残疾人曾接受的服务或扶助以及主要需求（人次）医疗服务与
33、救助辅助器具康复训练与服务教育费用补助与减免职业教育与培训就业安置或扶持贫困残疾人救助与扶持A:曾接受扶助数量577110694863271272224B:主要需求数量10682157322715415410058966百分比90.6%1.3%27.4%1.3%1.3%8.5%76.0%A/B54.0%67.5%29.4%40.9%17.5%12.6%24.8%法律援助与服务无障碍设施信息无障碍生活服务文化服务其他扶助A:曾接受扶助数量13448869502183494881（未曾接受任何服务或扶助）B:主要需求数量37929482958309358370（不选择）百分比3.2%0.2%0.4
34、%25.1%2.6%3.0%3.1%A/B35.4%165.5%179.2%32.1%70.6%97.5%-五，主要结论：消除认识误区，抓住主要需求，逐步提高精残人群福利水平以上关于精神残疾人群的基本情况和需求分析表明，我国精神残疾人群在经济安全、医疗、康复、生活服务、就业等方面还存在较大问题。这些问题严重阻碍精神残疾人群经济社会权利的实现以及基本人格尊严的维护。我国政府应在今后的社会政策制定中继续加强精神残疾人群的权利保护。关于精神残疾人群的社会福利政策，应该说，在我国签署国际残疾人权利公约，并探索执行以残疾人为本的政策方针后，在政策的基本理念上没有什么争议了。保护每个残疾人的平等权利，促进
35、社会参与成为残疾人政策的目标。但由于精神残疾人群的自身特点以及长期形成的社会偏见，某些部门在针对精神残疾人群的社会投资方面可能还存在认识偏差，需要及时纠正。比如，一个被很多人默认的观点是，投资于精神残疾人士的收益太小，甚至很多人认为这种投资是一种社会资源的浪费。在资源有限而社会需求无限的情况下，政策制定以及实施者决定进行某项社会支出与否的标准往往在于此项投入是否可以带来最大的社会效益。由此出现的一个现象是，往往是面对的问题最容易解决、回归社会最容易的弱势群体最先得到帮助。而其他群体，则因扶助其回归社会的难度更大、效果更差，而受到忽视与冷落。精神残疾人群便属于这样一个群体。的确，相比肢残、听力、
36、言语障碍人群，精神残疾人群进行康复、扶持后，回归社会的能力提高相对较慢，甚至有些极度严重的精神残疾人群无论采取何种措施，均永远无法具备正常参与社会生活的能力。但如果我们承认精神残疾人是社会的平等的一份子，承诺要以残疾人为本、保障其享有同样权利，投入产出的算计再不能成为阻碍社会调整环境、提供帮扶措施，促进精神残疾人群融入社会的理由。即使精神残疾人群中的某些极重度人士，受自身条件限制，永远无法真的融入社会，我们仍需承认并尊重其人权，尽力创设环境，让其感觉是生活在一个融合的社会中。笔者认为，这种“感觉”的实现亦是社会投资的一种效益。这种感觉的实现不仅仅可以让精神残疾人士获得体面生活以及主观上的愉悦与
37、满足，同时对于社会其他人士，亦可以表明所处社会对于个体差异的包容与支持，增强其对社会的认同感与归属感以及对自身生活的安全感。在明确摒弃以上认识误区的基础上，政府部门应对于精神残疾人士的权利保障给予与其他残疾人群体同等程度的重视，在社会开支方面不应有所偏倚。根据前文对于精神残疾人士当前情况的分析，结合本文开头所介绍的国际残疾人政策的理念与目标，笔者认为，今后我国在制定精神残疾人士政策时，以下问题需要重视：1， 根据精神残疾人群需求紧迫程度，分清主次，渐进前进。残疾人权利问题是在2006年联合国残疾人权利公约公布之后，才正式、明确进入国际决策议程。受制于残疾人自身条件以及社会资源有限性的制约，残疾
38、人的权利以及社会融入的实现，需要逐步采取措施，渐进前进（Afflerbach & Garabagiu, 2007）。这一政策策略在联合国残疾人权利公约中亦有明确认可。2， 根据上文分析，对于精神残疾人群，当前我们应首先关注精神残疾人群需求最大的医疗服务与救助、贫困救助、康复训练、生活服务；此外，部分精神残疾人群亦表达了需要更多就业支持的愿望。这几方面的需求应优先得到满足。前文关于精神残疾人群状况的检视表明，当前政策在满足这些需求上还面临较大缺口。因此，要继续加强对于精神残疾人士加入社会保险优惠办法的拟定、实施，尽快将精神残疾人士纳入社会保险。做好针对贫困精神残疾人群的救济工作，及时提供救济，保
39、障其基本生活。增加上门康复服务以及康复训练供给。同时，发展残疾人生活服务以及就业支持事业，满足精神残疾人士个性化需求。3， 在满足精神残疾人需求过程中，需注意积极探索，创新精神残疾人群社会参与的形式。如同本文开始指出的，当前残疾人政策的一个核心目标是促进残疾人的社会参与。前文分析表明，精神残疾人群的社会参与有其特殊性，相比于其他残疾群体，他们社会融入的障碍更多在于交流、沟通、劳动、学习能力的损坏或丧失等。比如第二次残疾人抽样调查表明，相当比例的精神残疾人群未就业。现代社会，就业是个体实现个人价值，实践社会参与以及感受社会归属的最重要的途径之一，在精神残疾人群无法实现市场就业的状况下，应大力开展
40、职业康复与支持性就业，一方面，为精神残疾人群提供更多康复机会，帮助其改善各方面功能障碍，另一方面，为他们提供一个社会化的环境，帮助其实现社会交往、获得个人价值实现感。此外，还需创设其他形式的社会交往渠道，比如文化生活、娱乐休闲和体育活动等。如同有学者指出的，对于某些无法参与劳动的残疾人而言，文化娱乐便是他们每日最重要的事，是使他们感知个人价值、获得社会归属感的主要途径（Darcy & Taylor, 2009）。因此，需创造性的设计各种活动，在社区层面建设残疾人活动中心，专门负责残疾人休闲文化活动的设计、组织与实施。费用承担可考虑由残疾人家庭、社会捐助以及国家补贴相结合的方式进行。4， 考虑到
41、政府部门、残联以及各公立服务机构不可能为所有类型、所有残疾程度的残疾人提供任何需要的个性化服务，要满足个体残疾人，比如精神残疾人群的需求，应注意调动其他权利保护主体的力量，与国家干预形成互补、合作的关系。应大力鼓励民间社会服务组织、精神残疾家庭的自助组织的发展。通过民间的力量，整合分散的社会资源，为精神残疾人士提供及时、切合需求的服务与支持。5， 应充分发挥精神残疾人及其亲友会的作用，在政策制定以及服务供给中，充分尊重、采纳精神残疾人群的合理意见。国际残疾人权利公约的一个主要原则在于，尊重残疾人的固有尊严和个人自主，包括自由做出自己的选择以及个人自立的权利，并在政策制定时注意吸收残疾人自身意见
42、。在针对精神残疾人群的服务供给中，亦应遵循此原则。要注意尊重精神残疾人士自身意见，不能一概否定。此外，在政策制定时，可通过精神残疾人及其亲友会，吸收精神残疾人群意见，保证政策对于该人群福利提高与权利保障的适切性。6， 在不断完善残疾人政策法规同时，注意不断检视残疾人政策的实施能力与效果。应该说，从法律法规层面，我国残疾人保护的纲领已经明确，但是从文本政策落实到具体实践，中间还有诸多环节，需要物质、技术、人力等资源以及管理、监督的制度建设。前文关于精神残疾人社会保险的参与率、残疾证的办理率等的统计数据表明，政策实施与其目的尚有距离。这一政策实施差距不仅存在于精神残疾人群，并且是我国残疾人乃至社会
43、政策领域广泛存在的问题。国际研究认为，在残疾人权利得到普遍认可的今天，残疾人政策实施的效果取决于以下几个方面：信息系统、法律基础，人力资源因素，技术设施，领导力与战略思考能力（Afflerbach, T., & Garabagiu, A.，2007）。笔者认为，在这几个方面，我国政府部门均需做出持续努力：首先，在信息基础方面，2006年实施全国残疾人抽样调查之后，我国关于精神残疾人群以及其他类型残疾的基本信息已经掌握，今后定期调查的机制应当建立起来并逐步完善。此外，要注意到残疾人信息基础的建立还有很多制约因素，比如，残疾人群办理证件的比例仍然较低，导致政府相关部门不能及时获得残疾人群的准确信息
44、，制约其决策以及帮扶政策的实施。另外，残疾人服务机构以及中介机构信息库，以及残疾人与相关政府部门、残联、服务机构的信息交流平台的建立都尚待完善。第二，法律基础方面，虽然我国已有残疾人保障法，残疾人教育条例等专门法规，宪法、选举法、婚姻法等法规中也有保障残疾人合法权益的条款，但总体来说，立法内容较为笼统，操作性差（黎建飞，2007）。具体到不同残疾类型的法规更加匮乏，需要今后继续细化。在精神残疾方面，精神健康法的出台尤其急切。第三，在人力资源方面，我国在残疾人康复、教育等方面的医护、特教、社工等专业人员均面临巨大缺口。这一缺口将制约我国残疾人服务体系的构建与服务质量的提高，成为我国残疾人政策实施
45、的一大掣肘。这一问题已经引起相关部门的重视，今后还需进一步加强教育体系调整以及国际交流，促进高质量残疾人康复、教育等专业人才的培养。第四，技术方面，由于长期对于残疾人福利的忽视，我国在研发、生产、应用改善残疾人生活、提高其能力的新技术方面尚有不足，需要不断加强国际交流与研发。第五，在领导力与战略思考能力方面，笔者认为，这一因素要求高素质、专门的残疾人事业领导人员与机构。这便涉及到我国残疾人事业的公共管理体制。在我国，残疾人事业的管理涉及部门包括残联、民政，以及其他负责具体公共服务的教育、卫生、劳动就业与社会保障等。这种牵涉多部门的情况是由残疾人需求多样性决定的。这种情况下，各部门的政策协调极为
46、重要。虽然我国已经建立了残疾人工作委员会予以协调，但其协调机制与效果尚需进一步加强。另外，笔者认为，还需大力推动残疾人政策决策的主流化（mainstreaming）。也即政府各相关部门在制定政策时，应自觉、主动将残疾人的需求与满足作为可持续发展战略的一部分予以考虑。这将有助于从根本上提升我国残疾人事业发展的领导能力与长期效果。 参考文献第二次全国残疾人抽样调查办公室编，第二次全国残疾人抽样调查资料，北京：中国统计出版社，2007.12。刘继同与左芙蓉，中国残障福利政策模式的战略转型与“积极性”残障福利政策框架，人文杂志，2011年第3期，136-146页。黎建飞，中国残疾人社会保障法制建设的现状、问题与发展，河南省政法管理干部学院学报，2007年第3期，45-49页。Afflerbach, T., & Garabagiu, A. (2007). COUNCIL OF EUROPE ACTIONS TO PROMOTE HUMAN RIGHTS AND FULL PARTICIPATION OF PEOPLE WITH DISABILITIES: IMPROVING THE QUALITY O
