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1、公共管理与行政管理私人管理自我国设置公共管理硕士学位（MPA）教育以来，有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清，基础理论肤浅薄弱，学术论著自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义，理顺三者的相互关系，以促进我国的公共管理硕士学位（MPA）教育和研究健康深入发展。一、公共管理概念何谓公共管理？有人认为，公共管理（学）就是行政管理（学）。例如，夏书章教授就是这样看的。他指出，行政管理学是从西方引进的，英文为administration,意为行政、管理，因此，有人把它译为行政学，有人把它译为
2、行政管理学。因为行政天生具有公共性特质，因此，英文administration前通常有PUbIie加以限制、形容和修饰，所以，有人也把它译为公共行政学，有人译为公共管理学。我理解夏老的意思，公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题，并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么，有几个问题是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义，但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括，至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二，既然我们把外国在这个方面的理论引进国内，那就遇到一个与中国历史和现实相结
3、合的问题，而夏老的看法没有完成这项工作。其三，当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科，把行政管理置于公共管理之下设为二级学科，表达了公共管理与行政管理有差别的意向，此时再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。当然，夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理，而且在实践中更有重要的现实意义，因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位，扮演着主导者的角色；舍弃政府的行政管理，公共管理只是一句空话。陈庆云教授是最早参与公共管理译名争论的学者之一。他认为，公共管理(PUbliCmanagement)与公共行政(publicadministration),不仅英文译名不同，含义也
4、不同，公共管理与公共政策在本质上是一致的。他说：所谓公共管理是指那些不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。从本质上看，我们对公共管理的定义与公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是为公共事务管理活动所制定的行为准则，因此，公共政策就是有效地增进与公平地分配社会公共利益调控活动中的行为规范。陈庆云教授强调公共政策在公共管理中的重要地位是完全正确的，因为当今世界各国的公共管理最主要的工具就是公共政策这只看得见的手”。但是，他的观点也值得商榷：其一,就译名而论，publicmanagement仅仅是西方新公共管理的译名，不能全面反映和概括西方公共管理的历史和现实。adm
5、inistration在英文里既有行政含义，也有管理的含义，因此，publicadministration既可译为公共行政，也可译为公共管理，怎么能说PUbliCadminiStratiOn就只能译为公共行政而不能译为公共管理呢？其二，management一词，英文的管理涵义具有微观工具主义的意思，它与PUbliCadminiStration一词的公共行政的宏观管理是有明显区别的。其三，公共政策作为公共管理的一种模式是完全正确的，但是，若把公共管理等同于公共政策模式，显然在逻辑上也是一种以偏概全的失误。张康之教授从另一个不同角度，强调公共管理不同于公共行政，并于2002年和2003年先后推出公
6、共行政学和公共管理导论两部著作。5他认为，行政与管理不同，公共管理学是从公共行政学经过新公共行政学发展而来的，公共行政是管理行政，公共管理是服务行政。张教授提出行政与管理不同有一定道理，特别是在比较研究公共行政与私人管理时很有用处，他构思的公共管理与公共行政的不同内涵也很有意思。但是他的有些观点难以令人苟同，也是值得商榷的。其一，他提出行政与管理有区别，这在比较研究公共管理与私人管理时虽然有意义，但是就公共管理领域本身来讲，并无多大实质性意义，因为英文administration本来就有行政和管理的含义。其二，他说公共管理学是从公共行政学经过新公共行政学发展而来的，这个概括并不完全符合客观历史
7、事实。据我所知，在西方由（美）威尔逊开创的由（德）马克斯韦伯完成的公共行政学之后，由（美）梅里亚姆和他的学生拉斯韦尔创立的公共政策科学，比新公共行政学要早得多，而且影响大得多，今天在美国尚有一个与MPA并行的MPP（公共政策硕士学位），而新公共行政学则是1968年之后由（美）H乔治弗雷德里克森为首的一批青年学者倡导的，他著的新公共行政学直到1980年才出版。其三，按照他的思路，所谓公共管理学其实质是上世纪80年代在英美兴起的新公共管理，显然也不能涵盖公共管理范畴应当概括的全部内容。刘熙瑞教授主编的中国公共管理和汪玉凯教授主编的公共管理，认为行政、行政管理概念有一系列缺失，公共行政的内容丰富得多
8、，突出了行政的公共性，而公共管理又比公共行政更突出了管理的多元主体性。这种观点认为当代公共管理由公共行政发展而来是符合客观历史的事实的，但是否定行政或行政管理，过分强调公共行政的公共性和公共管理的，多元主体性，又会淡化、削弱和消解政府行政管理在公共管理中的主导地位，则是一个大问题。上述情况表明，当前我国学者对公共管理概念的理解是相当混乱不清的,对公共管理和行政管理、私人管理的关系的说明也是自相矛盾的和很难自圆其说的。这就是当代中国公共管理学界的现状。它既说明了学界对公共管理的研究尚处于起步和不成熟阶段，也说明学界正在积极热情地探讨公共管理这门学问的科学真理。我认为，公共管理学”概念在中国是一个
9、新名词，是在规范意义上正在形成的新概念，它反映和概括的是我国社会政治生活中正在发生、成长和建构着的东西，它不像行政管理和私人管理那样是历史上已有的事实或既成事实的名词概念。我在公共行政、公共政策、公共管理一文中，对西方公共管理作了历史的考察，并说明公共管理一词为政治学、行政学”和管理学三大学科所使用，我把它们分别界定为宏观公共管理、中观公共管理和“微观公共管理。这篇文章有个大缺点，就是没有界定公共管理”概念的含义。我在论公共管理范畴一文中解答了这个问题。我提出：公共管理就是指以公共权力机关为核心并有社会中介组织和公民大众参与的为实现公共利益采用各种方式和方法对社会公共事务进行有效管理的公共实践
10、活动。9这个定义首先说明公共管理的主体系统由公共权力机关、社会中介组织和公民大众三部分组成，其中公共权力机关是核心（行政机关又是公共管理核心的核心），社会中介组织是纽带，公民大众参与是基础。其次，说明公共管理的客体对象是为实现公共利益而对公共领域的公共事务进行的管理活动。最后，说明公共管理的介体工具是由公共政策等多种管理方式和方法构成的。这篇文章是我于2001年提交给在湛江召开的首届全国公共管理理论与教学研讨会的论文。经过5年时间的考验和检验，我发现我提出的这个“公共管理概念的定义还是比较适合我国公共管理实践的现实及发展趋势的。陈庆云教授和他们课题组于2022年发表了一篇公共管理理论研究：概念
11、、视角与模式的文章。口0其中，对公共管理概念的界定是：公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。与我对公共管理概念下的定义基本上是一样的。表明他们对公共管理概念涵义的理解发生了相当大的变化，这是值得欢迎的。当然，他们比我对公共管理的理解要更深入些，又有更多新的发现。他们认为，公共管理既不能简单地等同于以政府为中心的政府管理，也不能与社会多元主体合作治理直接划等号。他们认为，从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式，即政策管理的集权化模式、民主
12、化模式、社会化模式；以社会为本位，政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式，即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言来表达，前三种模式为父子关系后两种模式则是兄弟关系。他们的这些看法令人感到高兴和鼓舞。不过，陈庆云教授依然坚持公共管理就是英文的publicmanagement,认为公共管理仅具有工具主义的含义，与我们中国人当前讲的publicadministration即宏观的和中观的公共管理还是有区别的。我认为，publicadministration即公共管理首先应明确大的政治方向，从宏观上和中观上对公共事务进行管理和调控。当然，它也要重视熟练地使用微观的管理工具，但是
13、，它不能陷入工具主义和事务主义之中迷失方向。因此，他的publicmanagement工具主义式的公共管理还是值得商榷的。二、公共管理与行政管理这里有必要对行政管理学这个概念作点说明。据我所知,行政管理学概念在中国的出现晚于行政学概念。夏书章老先生1982年1月29日在人民日报上发表了把行政学的研究提上日程是时候了，可能是文革后最早论及行政学概念的一篇文章。可是，到了1984年情况发生了微妙的变化。这一年8月国务院办公厅和劳动部在吉林召开了行政管理研讨会，同年底，中国行政管理学会筹备组在京成立。这一年出版的中国行政管理学初探一书，正式公开提出了行政管理学这个名词。书中载有夏老的关于开展行政管理
14、学研究的一些粗浅认识一文，此后，夏老主编的教材大多用行政管理学这个书名。1985年国务院在全国一些高校设置了第一批行政管理学专业，我们西北大学也有幸名列其中。可是，一些学者对行政管理学这个名词一直有看法。因为英文administration的含义是行政和管理”的意思，而不是行政管理的意思，如果把administration译为行政管理僦会发生同义语重复的问题。另外，英文management的含义是管理，而管理学在西方又是一门研究私人企业管理的学问。因此，行政管理这个名词有混淆公共行政与私人管理之嫌。所以，当夏老1985年推出由他主编的行政管理学时，黄达强先生随后出版了行政学教材。当行政管理学专
15、业在一些高校开办后，另一个政治学一一行政学专业也在一些高校开办起来。当中国行政管理学会成立后，另一个全国行政学研究会也成立了。中国行政管理学会每年有年会，参加者包括政府官员、党校、行政院校、社会科学研究机构和高校的广大人员;与此同时，全国高校每年也有一个政治学一一行政学教学研讨会，参加人员基本上是高校教师。考察历史我们发现行政学这个概念比行政管理学这个概念更精确严密些，更学术化些，专业化程度更高些，而行政管理学概念比行政学”概念的含义更明白些，更通俗易懂些，更大众化些。其实，行政管理学与行政学从根本上看并无实质性差别,它们研究的是同一个对象，即政府行政或政府管理，只不过是把“猫加了个味因此，本
16、文所使用的行政管理学与行政学”概念是一个意思。所谓行政管理就是指政府为维护公共利益运用公共权力、制度、法律和公共政策等方式对公共领域的公共事务进行的公共行政或公共管理的公共实践活动。从历史上看，公共管理作为一种客观存在的事实比行政管理早得多。可以说早在人类原始社会初期就已经有了公共管理。正如恩格斯所言：虽然当时的公共事务比今日更多，一一家庭经济都是由若干个家庭按照共产制共同经营的，土地乃是全部部落的财产，仅有小小的园圃归家庭经济暂时使用，一一可是丝毫没有今日这样臃肿复杂的管理机关，一切问题，都由当事人自己解决，在大数情况下，历来的习惯就把一切调整好了。11(P92)而行政管理只是在有了国家之后
17、，才有的政府管理，并且在前资本主义社会的国家里政府行政与立法、司法是缺乏明确分工的，那时的行政管理更确切地讲是一种政治管理。真正明确地与议会立法、法院司法相区分的政府行政管理，是资产阶级建国后实行三权分立体制的产物。从理论上考察，公共管理学又晚于行政管理学。公共管理和行政管理作为人类的政治实践经验和零星的理论观点，可以说在人类社会历史中俯拾即是。但是，作为科学的学科理论知识和方法，人们公认(美)威尔逊1887年发表的行政学研究是行政管理学创立的标志。而当代公共管理只是在上个世纪80年代末才开始从西方炒起来的一个新名词，它的含义就是由英国首相撒切尔夫人和美国总统里根所倡导的新公共管理。当时，它在
18、西方还只是一种实践运动，而并非一门学问，更不是一门理论学科，所以，在西方人的著作里只有公共管理的提法，没有，公共管理学，的提法，至今大学里也没有设这门学科。12可是，当中国学者把西方人讲的公共管理引入中国后，事情却发生了质的变化。在中国，公共管理学不仅堂而皇之进入了大学课堂，而且成为MPA教育的首门核心课程。此时，人们就不能不为公共管理学正名了，而且人们认为“公共管理学应当反映和概括客观历史和现实中的实际内容，应当名实相符。这样说来，公共管理学这个名词的发明权似乎不是外国人，而应当归属给中国人。遵照取实予名和名副其实的古老中国逻辑学原则，我认为可以把公共管理学定义为：它是一门概括和探讨人类社会
19、历史里公共事务管理的本质、规律和方法的科学知识和应用学科。这个定义可以把原始社会的公共管理、前资本主义社会的政治管理、资本主义社会的行政管理、公共政策管理、新公共行政、新公共管理、非政府公共组织管理、社区自治、全球治理和社会主义国家共产党领导下的政府服务、社团管理、村民自治等等各种各样的公共管理模式概括进去。三、公共管理与私人管理我们再来看看私人管理。私人管理的主体是个人和私人组织。私人领域一般简称为“私域”，由个人的私生活领域、家庭生活领域、私人企业活动领域和商品交易市场领域四个平行的不断放大的圆圈层形成。私人管理的对象是私人的事务，一般简称为私事。私人管理的目的、实质和原则集中为一条，就是
20、实现私人利益最大化，西方人把善于按这个原则办事的人称之为理性经济人。私人管理主要依靠的是感情、道德、私人关系和合同制约。私人管理的特点可以概括为私域、私事、私利，集中到一点就是一个私字。概括起来看，公共管理的最大特色可以概括为一个公”字，私人管理的最大特色就是一个私字，这就是公共管理与私人管理的最高本质和最大原则的区别，因此，一般情况下我们一定要分清公、私管理的不同界限，不能把公、私管理混为一谈。其次，让我们看看公共管理是如何渗入私人管理的。从历史上考察，人类社会的公共管理先于私人管理出现。在人类的原始氏族社会里人与人相互依赖，甚至人与自然也是一个统一体。正如列宁所说：在人面前是自然现象之网。
21、本能的人，即野蛮人没有把自己同自然区分开来J15(P90)因此，那个时代的人只知有“公，不知“私为何物，所以，那个时代也只有公共管理，不存在私人管理。私人管理是人类历史进入到阶级社会的产物。自从人类个体的物质生产能力出现了剩余但又不能满足全社会的生存和发展的时候，私有财产、私有制和私有观念才产生了。此时人类一分为二，少数人成为剥削阶级和压迫阶级，多数人成为被剥削阶级和被压迫阶级，只是到了这个时期私人才开始关心私利对自己的私事进行私人管理。真正成熟发达的私人管理是资本主义社会发展的产物，作为一门科学知识和管理学科则是以(美)泰罗1911年出版的科学管理原理为创立标志的。这时候的私人管理在私人家庭
22、生活里出现了家政服务；在私人企业管理里出现了委托人和经理人的不同角色。由于私人企业管理的规模越来越大，私事里面也有了公事需要管理，于是经理人也就扮演起企业行政总裁的角色，私人企业里也设立了所谓的公共关系部，还有了专门从事公共关系工作的公关先生和公关小姐。看来，私人管理是很善于向公共管理学习的。往后私人管理发展很快，甚至比公共管理还发达，成熟的管理学理论竟成了私人企业管理的代名词。可见，私人管理和公共管理的关系是十分密切的。最后，让我们再看看私人管理是如何进入公共管理的。在现实社会里任何一个人都具有二重性身份，一方面他是私人，要生存发展，有私事,要谋取私人利益最大化；另一方面他又是公人，不可能脱
23、离开公共生活而生存发展，因此，他又得干些公事（政府官员更是以担任公职干公事执行公务的公共行政管理为专职），维护公共利益，维护社会共同体的公共秩序和良性运转。人的这种二重性身份决定了公共管理和私人管理很容易发生互相交叉关系或互相渗透关系。既然私人管理可以学习公共管理，那么，公共管理有什么不能向私人管理学习的呢？上世纪80年代在英美兴起的新公共管理，其实质就是公共管理学习和引入私人管理的结果。（美）戴维奥斯本和特德盖布勒著的改革政府一一企业精神如何改革着公营部门一书，论述了十个方面的政府改革：第一,起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；第二，社区拥有的政府，授权而不是服务；第三，竞争性政府，把竞争机制
24、注入到提供服务中去；第四，有使命感的政府，改变照章办事的组织；第五，讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；第六，受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事业心的政府，有收益而不浪费；第八,有预见的政府，预防而不是治疗；第九，分权的政府，从等级制到参与和协作；第十，以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。16可以说，这是对新公共管理的内容特征比较全面的概括。私人管理的许多优点确实是值得公共管理学习和借鉴的，这对于提高公共管理的效率和效益很有价值。但是，我们不能在根本点上忘记公共管理与私人管理的不同本质和原则区别，至少在以下几点上私人管理是公共管理不能搬用的。第一，私人管
25、理以私人利益最大化为根本目的、最高本质和最大原则，必然反对和损害公共利益，因此，公共管理必须干涉和限制私人利益泛滥。第二，私人管理者为谋私利往往不择手段向公共管理者进行各种方式的行贿，而公共管理者很容易因受贿而蜕化成为腐败分子，所以,公共管理者不能不预防私人管理者用裹着糖衣的炮弹发动的进攻。第三，私人管理是个人权威至上，独裁专制，与公共管理的民主管理本性和公平价值取向是相对立的，值得公共管理警惕。第四，私人管理的随意性很大，合同、制度往往会变成一张废纸；而公共管理则必须把制度管理作为最基础的管理方式，否则，社会生活就会乱作一团，无公共秩序可言。第五，私人管理的最大活动领域是自由市场，崇拜自发性
26、、盲目性，必然导致经济危机和社会两极分化，因此，作为公共管理的最高代表者的政府必须运用公共权力、法律和公共政策对私人市场活动进行适当的干预和必要的宏观调控。第六，新公共管理混淆了公、私管理,淡化、削弱乃至消解着政府公共管理，是十分危险的，是不可能持久的。尽管公共管理应当向私人管理学习和借鉴许多优良的管理方法、管理方式和管理经验，但是二者毕竟是两个完全不同领域里的为了不同的目的的性质根本不同的对不同事务所进行的管理活动，公与私的界限必须分明。这就是公共管理与私人管理应有的对立统一的辩证关系。参考文献1夏书章.必须着力切实提高行政管理水平J.中国行政管理，2022,(5).2陈振明.什么是公共管理
27、(学)一一相关概念辨析J.中国行政管理.，2001,(2).3张成福.公共行政的管理主义：反思与批判J.中国人民大学学报.2001,(1)；张成福等.公共管理学M.北京：中国人民大学出版社，200L4陈庆云.公共管理基本模式初探J中国行政管理，2000,(5).5张康之等.公共行政学M.北京：经济科学出版社，2002；公共管理导论，北京：经济科学出版社，2003.6汪玉凯主编.公共管理M.北京：中共中央党校出版社，2003.7乔耀章.公共管理体系与公共道德体系初探J学术研究，2022,(7).8周树志.公共行政、公共政策、公共管理J.中国行政管理，2001,(2),9周树志.论公共管理范畴J.西北大学学报，2002,(5).10陈庆云等.公共管理理论研究：概念视角与模式切中国行政管理，2022,(3).11马克思恩格斯选集（第4卷）M.北京：人民出版社，1972.12张梦中.论公共行政学的起源与范式转变J.中国行政管理,2001,（7）,13马克思恩格斯全集（第1卷）M.北京、人民出版社，1956.14哈贝马斯.公共领域的结构转型M.曹卫东译.上海：学林出版社，1999.15列宁.哲学笔记M.北京：人民出版社，1974.16戴维奥斯本，特德盖布勒.改革政府一企业精神如何改革着公营部门M.周敦仁译.上海：上海译文出版社，1996.
