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1、关于社区居家养老服务工作情况的调研报告是全国较早进入深度老龄化的城市，养老问题已经成为社会各界普遍关注的重大民生问题。发展社区居家养老是养老服务体系建设的重要组成部分，是积极应对老龄化的内在要求和现实路径。2月份以来，在市人大常委会分管主任的带领下，市人大常委会调研小组克服新冠肺炎疫情影响，深入开展了社区居家养老服务工作专题调研。通过调研，较为全面和深入地了解了全市社区居家养老服务工作的整体情况，形成了对全市社区居家养老服务现状及未来发展趋势的基本判断，并在对存在的矛盾问题深入分析的基础上，研究提出了进一步加强全市社区居家养老服务工作的基本思路和建议举措。一、对人口老龄化发展走向及社区居家养老
2、服务发展趋势和要求的分析研判人口老龄化是社会发展的一个重要趋势，大力发展社区居家养老服务，是社会进步的体现和多层次养老服务体系建设的需要，也契合今后较长一段时期我国基本国情和实际情况。（一）人口老龄化程度日益加深，积极应对人口老龄化成为一项长期的战略任务。从国家层面看，自20世纪末我国步入人口老龄化社会以来,60周岁及以上老年人口从2000年的1.26亿人增加到2018年的2.49亿人；老年人口占人口的比重从10.2%上升至17.9%,提升幅度是世界平均水平的2倍多。预计到2035年，老年人口将增加到4.2亿人左右，占比超过30%,达到高收入国家的平均水平，进入重度老龄化阶段。到本世纪中叶，我
3、国老年人口将接近5亿人左右，占比将攀升至36%左右。相较而言，人口老龄化问题更为突出，比全国提前10年进入老龄化阶段。截至今年2月，全市60岁以上户籍老年人已达156.8万人，占户籍人口的22%o与此同时，老龄化还与少子高龄化叠加出现，全市老龄人口以每年4万左右的速度持续增长。人口老龄化、高龄化呈现趋势难以逆转、程度不断加剧等明显特征，积极应对人口老龄化已经成为一项长期的战略任务。（二）家庭养老功能显著弱化，迫切要求增加与之相适应的社会养老服务供给。改革开放以来，我国的经济社会发展发生了深刻转型，独生子女政策的实施和人口流动性的增强，带来了人们生育观念和生活居住方式的深刻改变，传统的家庭结构发
4、生了较大变化，“多代同堂”的家庭户数日益减少，“三口之家”的核心家庭成为主体，家庭规模小型化凸显，代际之间呈现大量的“421”结构。同时，家庭结构趋于多样化，出现了“丁克”家庭、单身家庭、单亲家庭等多种家庭类型。中国住户调查年鉴一一2019显示，2013年至2018年间，全国居民家庭户均常住人口在3.0至3.1人之间。年鉴2018显示，2017年底全市户籍人口680.67万人，户籍家庭238.88万户，65岁以上老年人口抚养比为15.37%。另据市统计局2019年抽样调查，家庭户平均2.69人。为了赡养老年人和扶养孩子，家庭劳动力需要投入更多的时间到工作中，而少有时间照顾老年人，进一步削弱了家
5、庭养老的功能。此外，随着独生子女离家求学、就业和结婚，越来越多的“中年空巢”家庭开始出现。专家预计，到2030年，中国老龄人口接近3亿，空巢老人家庭比例或将达到90%,意味着届时将有超过2亿空巢老人。2016年初全面放开二孩政策后，少子化的状况尚没有迅速从根本上得到扭转。因此，由家庭结构变化带来的传统家庭养老功能的弱化，将在未来很长一段时间内难以逆转，迫切要求建立与家庭结构及人口老龄化所带来的养老服务需求增加相适应的社会养老服务制度。当家庭照料远远不能解决老年人居家养老的需求时，社区养老服务就成为居家养老非常重要的依托。（三）发展社区居家养老服务具有经济社会多重效益，在养老服务体系建设中需要大
6、力扶持、优先发展。社区居家养老服务是指以家庭为基础，在政府主导下，以城乡社区为依托，以社会保障和社会服务制度为支撑，由政府提供基本公共服务，企业、社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织和志愿者提供公益互助服务，满足居住在家的老年人社会化服务需求的养老服务模式。据调查，倾向选择居家养老的老年人超过95%,只有不到5%的老年人考虑选择机构养老。分析其原因，主要在于社区居家养老是家庭养老和社会养老有机结合的产物，既能方便家庭成员继续按照传统方式照顾老年人，又能解决家庭养老不堪重负的问题；既能满足老年人享受累世同堂、天伦之乐的文化心理和情感需求，也因其“原居安老”费用较低，适应一般家庭的经济承受能
7、力。社区居家养老通过日间托管，组织社工、志愿者、医护人员上门等方式为老年人提供所需服务，不仅能大大减轻家庭负担，让处于劳动年龄阶段的家庭成员有更多的时间和精力投入到工作中去，还能最大程度利用老年人家庭的住房资源，相当于建起了“没有围墙的养老院”，并可创造更多的就业岗位。综合来看，社区居家养老是一种投入小、经济和社会效益高，适应大多数老年人现实服务需求的理性务实的养老方式，应当在多层次养老服务体系建设中巩固和加强其基础性地位。二、全市社区居家养老服务发展状况及存在的主要矛盾问题多年来，市委市政府高度重视养老服务工作，始终把做好养老服务工作作为重要民心工程来抓，取得了显著成绩，整体水平处于全国城市
8、前列。但同时，也还存在一些矛盾和问题。（一）全市社区居家养老服务工作成绩显著，但整体发展布局还不够均衡。社区居家养老服务是为分散居住在家的老年人提供“送上门”服务或者老年人“走出去”在居住地附近接受服务，要求便捷可及、布局合理，服务设施、服务人员的布点和活动半径应当在恰当范围内。近年来，全市社区居家养老服务工作坚持规划先行，专门编制了市养老服务设施布局规划，在全国率先提出“两无偿一优先”发展养老设施，2014年以来，全市累计利用政府闲置资源改造养老设施547处，累计建成助餐点929个、AAA级及以上社区居家养老服务中心721个，建成AAA级及以上具备医疗、养老双资质的综合护理中心116个、街镇
9、覆盖率已达60%。但从整体上看，全市养老服务发展还不够均衡，城乡之间、区域之间、社区之间，即使同一社区内部，由于社区覆盖范围各异，区域内各住宅小区之间配套建设不尽相同，仍还存在着服务供给分布不均的问题。（二）政府对养老服务项目支持的力度逐步加大，但供给与需求的对接还不够精准。社区居家养老服务是专业的、nu1.1.,主要是针对老年人的生理和心理特点所提供的专门服务，涵盖生活照料、医疗护理、精神慰藉、文体娱乐等多方面，不同于普遍适用于所有社会成员的一般性社会服务。以生活照料为例，当老年人能够自理，他们所需要的日常服务主要是家政保洁、送货上门等，与其他社会成员并无本质区别，但是当吃饭、穿衣、洗漱、洗
10、澡等日常琐事都需要人帮忙时，就需要专门的照料服务。近几年来，通过政府购买服务等形式，注入一定的财政资金与行政资源来支持和推动发展社区居家养老服务。但由于对老年群体的养老需求缺乏准确评估，自上而下的服务供给过程缺乏服务对象的有效参与，使得对社区居家养老服务供给的判断和选择与老年人的实际需求间存在着一定的偏差，造成服务供给出现溢出或者不足，供给与需求的匹配度还不够精准。（三）社区居家养老服务模式己经生成，但运行机制还不够优化顺畅。社区居家养老服务，体现了传统家庭养老逐渐向社会养老的模式转变，是在社会保障体系的建立完善和家庭小型化、空巢化带来的家庭服务功能弱化情况下应运而生的一种养老方式。满足老年人
11、的服务需求，关键是要统筹好经费支持和服务供给两方面内容。养老可利用经费来源通常除了老人自己的积蓄、退休金和赡养人、扶养人的经济供养外，现在社会保险金、政府福利补贴、救助救济等所占比例也越来越高。服务的提供者更多来自家庭以外，包括政府提供的基本公共服务、企业提供的市场服务、社会组织提供的慈善服务等。核心要义是要挖掘和盘活各种可利用资源，把供给与需求有效对接起来，在不断提升服务质量的同时，同步促进服务提供者的可持续发展，形成良性循环。目前，全市的社区居家养老服务主要还是采取政府主导的发展模式，经费来源主要依靠政府部门的资金投入，去年我市财政就安排2.6亿元资金，今年还计划投入约3亿元直接支持社区居
12、家养老服务体系建设。但在实际操作中尚未形成良性发展的运行机制，政府职能还存在不同程度的“越缺位”现象。比如，针对社区居家养老机构运营出台的补贴政策，采取“以奖代补”的方式发放，机构需要先行垫支运行资金，造成一定程度资金周转困难。再比如，政府补贴本为强化对机构的培育孵化，但不少机构不善于借助政府支持激活自身“造血”功能、提升运营能力，反而产生一定的依赖性，离开政府补贴就很难维持运营。此外，由于受消费能力和消费意愿的双重影响，加之政府引导性支持和普惠性福利两方面政策定位和运用不够协调，老年人的服务市场还没有有效激活，发展模式还不够成熟。三、对推进全市社区居家养老服务工作的思考和建议社区居家养老服务
13、具有良好的发展基础，下一步应根据人口老龄化发展趋势和养老服务供需状况，进一步理清思路、找准定位，立足长远、统筹谋划，突出重点、系统设计,科学布局、积极应对。（一）深化思想认识，准确把握发展方向。要深入贯彻以人民为中心的发展思想，充分认识我市已经进入并将长期处于深度老龄化社会的客观现实和发展趋势，切实把积极应对人口老龄化作为一项长期的战略任务，纳入经济社会发展的整体布局中统筹谋划、系统推进。要深刻认识社区居家养老的重要价值和现实意义，科学把握社区居家养老服务的基本定位和根本任务，巩固社区居家养老服务的基础性地位，切实把发展社区居家养老服务作为养老服务体系建设的重中之重，大力扶持、优先发展。要综合
14、运用引导性支持和普惠性福利两方面政策，加快构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，着力发展社区对居家养老的支持能力，大力培育市场对养老服务的供给能力，积极支持和引导老年人及其家庭的养老服务消费，逐步撬动激活养老服务市场，不断健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系。要把社区居家养老服务建设与塑造社区美好生活结合起来，根据区域实际情况和居民实际需求，统筹规划、科学布局，系统建设、整体推进，在不断满足日益增长的更高质量的老年服务需求的同时，创造更加美好的社区生活。（二）统筹建设布局，积极推进均衡发展。社区居家养老服务设施布点要充分考虑区域内老年人获得服务的空间
15、可达性，努力实现服务辐射范围的均衡性，努力打造“十五分钟服务圈”，不断提升区域内所有老年人服务获取在时间、空间上的便利性。要按照市养老服务设施布局规划要求,进一步加强全市老旧小区的养老服务设施建设，持续推进无障碍适老化改造，让老旧小区的老年人拥有同样机会享受相应的养老服务。要统筹推进全市城乡社区居家养老服务发展，特别是要补齐农村地区社区居家养老服务设施建设短板，进一步提升全市养老服务供给水平，努力构建布局合理、城乡均衡的社区居家养老服务设施空间格局。（三）突出需求导向，着力实现精准对接。要关注老年人对养老服务的实际需求，广泛听取老年人的意见，注重从需求侧视角制定完善社区居家养老服务相关政策。要
16、探索建立社区居家养老服务需求的动态评估机制，加强对高龄、失能、半失能以及空巢、独居老人规模状况的动态监测，畅通老年人及其亲属的需求表达渠道，及时分析老年人对现有服务的评价和期望服务的项目，定期开展需求评估，为改进服务提供客观依据，增强服务的针对性。要进一步建立完善菜单式的服务提供模式，实现从“配餐”向“点餐”的方式转变，提升老年人服务获得的精准性。要高度重视小区物业公司在居家养老服务中的潜在优势和现实意义，积极探索在物业服务中嵌入养老服务功能，大力支持和扶持物业企业参与养老服务。（四）确立相应准则，不断优化资源配置。要区分层次、明确重点，既要做好面向全体老年人的适度普惠服务，也要加强和改进面向
17、重点人群的服务。不断优化资源的配置方式和方向指引：最困难人群的最迫切需求，通过政府提供兜底的养老服务加以满足；最广大人群的最基本需求，以社区养老服务设施为依托，通过基本养老服务和市场化养老服务来满足；不同人群的差异化需求，通过社会养老设施、市场化养老服务提供。对于普惠人群，建立健全基本养老服务清单,让更多的老年人共享全市经济社会发展成果；对于重点人群，特别是特困人员、低保及低保边缘的老人，经济困难的失能、半失能老人等托底保障，应持续加大基本保障力度，着力做到在兼顾公平和可持续发展的同时，织牢兜实养老生活“安全网”。同时，还要处理好尽力而为与量力而行的关系。既要随着经济发展水平的提高，不断增强养
18、老服务保障能力，持续增进人民群众福祉，又要充分考虑财政承受能力,特别是要正确处理基本与非基本、当前与长远的关系，合理引导社会预期，推进养老服务可持续发展。（五）坚持多措并举，切实提升服务质效。要进一步加强全市银发助餐点建设，在扩大数量及覆盖面的同时，加大监管力度，为老年人提供舒适、干净、卫生的就餐环境，确保饭菜营养健康。要进一步深化对“时间银行”的探索实践,完善配套措施，研究建立长效机制，鼓励吸引更多志愿者、企业和社会组织参与，促进“时间银行”稳步健康可持续发展。要进一步深化医养融合，针对老年人“医”和“养”需求的特点，合理布局和盘活养老和医疗资源，多层次多样式发展社区医养融合新模式，保证老年人享有幸福安康的晚年生活。要积极稳妥推进长期护理问题的探索研究和制度储备，寻求整合多方力量和资源的合理路径，切实为失能、半失能老人长期护理问题提供科学的解决方案。要进一步加强社区居家养老服务人才队伍建设，坚持以需求为导向，突出抓好护理工作者、社会工作者、心理咨询师等养老服务人才的定向培养，通过政府扶持引导和培育发展养老服务市场等途径，逐步拓宽社区居家养老服务从业人员职业发展渠道，稳步提升其薪酬待遇，增强养老服务队伍的专业性、稳定性和工作积极性。
