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1、公共管理基础第一章 公共管理导论公共管理通常可以理解为公共组织尤其是政府组织的管理活动，或理解为公共组织有效地提供公共物品的过程。它是由传统的公共行政进一步扩展而形成的，其主要或核心部分仍然是政府管理活动。第一节 管理与管理理论的演进管理的含义：管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物，是与人类社会的生产和公共生活相伴而生的。管理的共同性主要表现在：认为管理具有特定的目的；管理需要对有效资源进行动员和配置；管理具有特定的职能；管理是一种实践活动等。管理的定义：管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。管理的这一定义具有如下基
2、本含义：管理是由管理者引导的活动；管理是在一定环境条件下进行的；管理是为了实现组织目标；管理需要有效地动员和配置资源；管理具有基本的职能；管理是一种社会实践活动；管理的基本含义决定着管理具有两重性，即自然属性和社会属性。一方面管理起源于许多人的协作劳动，是由生产社会化引起的，是有效地组织共同劳动所必需的，因而它具有同生产力和社会化大生产相联系的自然属性；另一方面，管理又是在一定的生产关系条件下进行的，必然体现出生产资料占有者指挥劳动和监督劳动的意志，因此，它具有同生产关系和社会制度相联系的社会属性。最早系统地分析管理职能的是法国管理学家亨利法约尔。管理的职能：计划职能就是管理活动中的预先筹划和
3、安排的职能。具体而言，计划职能就是明确管理的总体目标和各分支目标，并围绕这些目标，并围绕这些目标对未来活动的具体行动任务、行动路线、行动方式、行动规则等方案进行规划、选择、筹谋的活动。计划职能是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。计划职能的主要特点包括：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现组织目标的活动。组织是管理的载体，组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。组织职能的主要特点包括：合理性、有序性、规范性。领导职能就是管理者按照组织目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管
4、理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。领导职能是管理过程的灵魂，是集中体现管理者素质和管理能力的活动，是取得管理效率和效果的关键职能。领导职能因此常常被人们认为是管理的核心环节。控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查、监督和调节的活动。控制职能的主要特点包括：监测性、修正性。三、管理学概括而言，管理学是研究人类的管理现象及其活动规律的科学。具体来说，管理学是探索管理者在一定环境条件下，为了有效地动员和运用资源以实现组织目标而进行的计划、组织、领导和控制等活动及其规律的科学。管理科学是对管理活动的一种清晰地逻辑描述，而管理艺术则是远离逻辑和数学领域的；
5、管理科学描述的是常规性原理，而管理艺术面临的是随机性问题；管理科学是体系化知识，而管理艺术是灵魂的实践。二者相互依存，相辅相成。科学是管理的内核，艺术是管理的外围软组织。脱离科学，以科学为依托的艺术就缺少根基，只能凭经验和运气管理，也就难以有高明的艺术。反之，缺少了灵活运用科学知识的艺术手段，科学就变得僵死教条，实践活动就缺少了生命活力。所以管理是科学和艺术的统一。管理学的三个阶段：1、古典管理理论阶段古典管理理论阶段的管理学注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看做是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少注意人的全面特性及其对管理的影响。这一阶段的管理理论是以科学
6、管理学派和组织管理学派为主干形成的。2、行为科学阶段主要集中在以下几个方面：人的需求、动机和激励问题；管理中的人性问题；人际关系问题；3、现代管理理论阶段现代管理学11个学派：以孔茨等为代表的管理过程学派；以麦格雷戈等为代表的人性行为学派；以巴纳德等为代表的社会系统学派；以马克兰特等为代表的管理科学学派；以西蒙为代表的决策理论学派；以卡斯特为代表的系统管理学派；以德鲁克等为代表的经验学派；以明茨伯格等为代表的经理角色学派；以特里斯特等代表的社会技术学派；以布里奇等为代表的经营管理学派；以卢丹斯等为代表的权变理论学派。管理学的演进具有如下特点：1、管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到对
7、管理中社会人设定的过程。2、管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。3、管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。4、管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。第二节 行政与行政理论的发展行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事业和行政机关内部事务的活动。更为简洁地说，行政是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动。作为一种特殊的社会管理活动，行政有其自身的特点：1、执行性。行政是国家权力机关的执行机关的活动，其主体的执行性决定了它表现为对决策任务的执行与完成。2、政治性。行政机关的使
8、命是执行国家权力机关的意志，国家权力机关具有强烈的阶级性，行政机关也不例外。3、权威性。国家是阶级统治的工具，最有权威性。政治与行政的关系：政治与行政同是社会历史现象，都是建立在一定经济基础之上，为一定经济基础服务的上层建筑。两者既密切联系又有一定的区别。政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权；而行政正是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务的。因此，政治主导行政，行政从属于政治。行政不可能不表现国家意志，其执行也不可能不体现政治。行政的目的、职能、行为和活动，都在不同程度上具有政治属性。第二章 公共组织第一节 公共组织概述一、组织的定义组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互
9、交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。二、组织的共性第一，组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；第二，组织有着某种特定的目标；第三，组织有一定的结构和行为方式；第四，组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；第五，组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。三、组织的十二个构成要素：1、人员；2、目标；3、职能；4、机构；5、职位；6、职权；7、权责；8、规章制度；9、团体意识；10、组织设计；11、支持硬件；12、技术和信息。第二节 公共组织的结构一、管理层次和管理幅度管理层次和管理
10、幅度是研究公共组织结构的两个重要概念，研究表明，管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。二、公共组织的结构形式1、直线结构：直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。2、职能结构：职能机构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。3、直线职能结构：直线职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。4、矩阵结构：矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。三、行政组织的纵向结构与横向结构并
11、不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。四、行政体制的基本类型根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员制；根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制；根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制；根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。一、公共组织的生态环境：按照现代组织理论，组织环境可分为一般环境和具体环境。一般环境影响社会中一切组织，具体环境直接影响个别组织。一般环境包括九个方面因素：文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会、经济。在公共组织一般环境中，政治、经济、文化、技术、舆论是
12、最重要的环境构成因素。二、政治环境对公共组织的影响主要表现在：第一，政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；第二，政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系；第三，国际结构形式决定了各类公共组织的活动范围；第四，政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力第五，政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策；第六，公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具，公共政策为公共组织与公共组织、公共组织与其他组织之间提供了相互施加影响、进行妥协和解的通道。三、经济环境对公共组织的影响主要表现在：第一，经济体制决定公共组织
13、的行为方式；第二，经济利益决定公共组织目标；第三，经济实力为公共组织提供权力来源；第四，产业结构影响公共组织的发展。四、文化环境对公共组织的影响主要表现在：第一，认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式；第二，价值左右公共组织对待社会事务的态度；第三，意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更加鲜明；第四，行为规范决定公共组织如何与其他组织以合法合理的方式进行沟通交流；第五，道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而资源扮演特定社会角色，发挥角色功能。五、技术环境对公共组织的影响主要表现在：第一，信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的趋向；第二，计算机网络的出现时公共组织管理方
14、式发生了变化；第三，信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，组织过程得到缩短，组织效率大幅提升，适应性不断增强。第四，技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，创新、追求卓越成为组织管理者的职责，组织管理者具备越来越多的企业家精神。第三章 公共决策第一节 决策的基本问题一、决策的含义：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。二、决策的特征或属性1、预见性；2、选择性；3、主观性；决策的内容可以简化为目标选择和方案选择。三、决策类型1、程序性决策与非程序行决策；2、确定型决策、风险型决策
15、与非确定型决策；3、个人决策与集体决策；4、原始决策与追踪决策；此外，决策可以分为长期决策、中期决策和短期决策；可以分为高层决策、中层决策和基层决策；可以分为直觉决策、经验决策和推理决策；可以分为权力型决策、妥协型决策与博弈型决策；可以分为国家决策和政府决策；可以分为经济领域决策和政治领域决策；可以分为开关式决策和旋钮式决策；可以分为战略决策和战术决策。第二节 行政决策体制一、行政决策的含义1、决策主体的特定性；2、决策内容的广泛性；3、决策的权威性。二、行政决策系统行政决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。每个决策系统内部又分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统、监督子系统。
16、三、信息子系统的作用1、收集信息；2、加工处理信息；3、传递信息。四、参谋子系统的作用1、协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标；2、为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法；3、对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。五、决断子系统的作用1、界定政策问题；2确立政策目标；3、涉及政策方案；4、选择政策方案。六、监控子系统的作用1、防止决策者滥用决策权；2、促使政策内容切合实际；3、监督执行机构及其人员正确执行政策。七、当今世界各国的政策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种类型。独裁制：宗教领袖型；君主亲政型、军人独裁型。议会制：议会总统制；议会内阁制；议会委员会制。人民代表大会制属于民
17、主集中制决策体制的一种，它既同在“三权分立”基础上的西方议会制有本质的差别，也不完全等同于苏俄十月革命后建立起来的“苏维埃”制，是一种有中国特色的民主决策体制。人民代表大会制的主要内容包括：各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则及时行使权力；实行“议行合一”，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；中央和地方国家智能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导和工作联系关系；在少数民族聚居的地方实行民族区域自治。人民代表大会制的另一个重要
18、特点是中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用，主要体现在：国家的重大决策，是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定的；党培养、选拔优秀干部到国家机关去工作。第三节 行政决策程序一、问题界定问题界定的环节：症结分析、原因分析、确切表述。问题界定的主要方法：类别分析法、类比分析法、假设分析法、层次分析法。二、目标确立三、方案设计四、后果预测五、方案抉择第四节 公共决策中的群体决策一、群体决策的优势第一，群体决策能够集思广益，群策群力；第二、群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持；第三、群体决策是组织中很重要的沟通形式，通过沟通，不仅人际关系的发展，增强组织的凝
19、聚力。二、群体决策的不利方面第一，群体决策的工作程序较慢；第二、在群体沟通遇到障碍时，个人意见往往会受到某种因素的压制；第三、因为觉得的结果是由集体负责，所以觉得群体易出现极化现象；第四、群体决策时会出现利益的不同、观点的冲突、个人的成见和情绪化行为等情况；第五、有时，表面上是群体决策，事实上仍是由某个领导或小集团控制；第六、一旦决策失误，责任需由集体承担，从而掩盖了个人的过失；第七、当组织不具备群体决策的条件，往往会带来非常不利的结果；第八、把群体觉得作为激励的一种手段的做法并不明智；第九、在决策目标和问题情境不清楚时，不要采取群体决策。三、群体决策的抉择规则1、一票否决制；2、多数规则；如
20、果得票最多的方案获得的赞成票数没有超过总票数的一半，我们称之为“相对多数”，如果超过总票数的一半，则称之为“绝对多数”。多数规则的变异形式：孔多塞标准：两两对比法或成对表决法；博尔达计数：首先给每个备选方案按照偏好次序依次排列打分，然后计算各个方案的总分，分数最高者胜出。赞成投票制：即先有群体成员对所有他认为可以接受的方案投赞成票，得票最多的备选方案即可中选。淘汰投票制：即先由群体成员对所有他认为可以舍弃的方案投反对票，得票最多的备选方案即被淘汰，否定表决依次进行，直至剩下最后一个备选方案。正负表决法：对某一备选方案或者投一赞成票或者投一反对票，但两者只可择其一，每个备选方案的正负之和就是净余
21、票，净余整票最多者获得通过。3、等级决定规则；先由群体成员对备选方案进行分析讨论，大家充分交换信息，然后在此基础上由群体中的一个成员负责最后拍板。第四章 行政领导第一节 领导与领导者一、领导的构成包括四个基本的要素：1、权力。没有权力就失去了正式领导一个组织或群体的资格，也谈不上全体成员的追随与服从。2、对人的认识和理解。领导不是纯粹的技术专家、效率专家，而是熟知人和人类社会的人类学家、社会学家。3、与组织和群体成员的联系。4、领导的风格、作风以及营造出来的组织、群体氛围。二、公共组织领导者的权力构成包括职务权力和个人权力职务权力的主要影响方式：1、合法要求；2、奖励报酬；3、强迫；4、决策；
22、5、信息控制。个人权力的主要影响方式：1、专家权；2、个人魅力；3、良好的人际关系；4、高尚的品质；5、创新精神。综上所述，作为一种有影响力的领导权威有广义和狭义之分，狭义领导权威仅指职务权力，也就是职务影响力或强制性影响力，广义领导权威则包括职务权力和个人权力，后者即个人影响力或非强制性影响力。三、领导者的基本技能1、技术技能（T技能）：是指正确的掌握了从事一项工作所需的技术和方法，它包括：（1）掌握专业技术；（2）、掌握工作方法和程序；（3）掌握工作制度和政策；2、人事技能（H技能）：是指在工作中与人打交道的技能，它包括：（1）处理人际关系的技能；（2）识人用人的技能；（3）评价激励技能；
23、3、观念技能：（C技能）观念技能是指对事物的洞察、判断和概括技能。它包括：（1）预测技能；（2）判定技能；（3）概括技能第二节 我国行政领导制度一、民主集中制是我国的根本领导制度。具体表现为：1、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；2、国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；3、中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。二、行政首长负责制是我国的行政领导制度，这是一种集体领导制度。我国的行政首长负责制是领导个人分工负责的制度。集体领导和个人分工负责是辨证的统一，是不可偏废或
24、分割的。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，个人分工负责是集体领导意志实现的途径。第五章 沟通与协调第一节 沟通一、公共组织沟通是指公共组织系统与外界环境之间，公共组织系统内部各个部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋取公共组织系统和谐有序运转的一种管理行为或过程。二、完善沟通的刚性机制有以下几点建议：1、理顺公共组织各部门之间的职能关系。2、尽可能地变部门间的沟通为部门内的沟通。3、使经常项目的沟通制度化。三、沟通类型与模式公共组织沟通主要分为正式沟通和
25、非正式沟通。四、在公共组织沟通中，大致可以总结出三种沟通模式，他们是：聚联式、单联式、互联式。第二节 协调一、协调的含义协调是公共组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。协调是一种经常性的组织行为；协调是一种艺术性的组织行为；公共组织协调是一种公关性的公共组织行为。二、协调类型：对事的协调与对人的协调；内部协调与外部协调；认识性协调与利益性协调；促进式协调与纠偏式协调；合作式协调与应变式协调；会议协调与非会议协调。第六章 公共组织的人力资源管理第一节 公共组织人力资源管理概述一、人事与人力资源管理人事是指在用人治事的过程中有关人与人、
26、人与组织、人与事（工作）之间的相互关系。人事行政是以政府公务员作为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是政府机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。二、人事行政的内涵是：1、人事行政管理的主要对象是政府公务员；2、人事行政的管理主体是政府及其人事管理机构；3、人事行政活动以国家权力为后盾，以法律法规为依据。三、事得其人、人尽其才、才尽其用是人事管理的出发点和归宿。四、人事行政的作用具体表现为：一是保证统治阶级意志得以贯彻和实现，并巩固国家政权；二是保证行政管理的运行、经济发展和社会稳定；三是对公务员实行有效管理，调动其积极性、创造性，并发现、培养和选拔人才。五、人力资源管理与传
27、统的人事管理有着质的区别：1、传统的人事管理属于一种业务管理，认为人力资源仅仅在企业需要时才发挥作用，着眼于人员配备及管理，如招聘、调配、工资福利管理等；而人力资源管理将员工视为组织最重要的资源，强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用。2、传统的人事管理关系的是当下，很少作长期的人力资源的预测、规划和开发；人力资源管理不但要考虑目前的人才需要和人员配备，而且着眼于未来，重视人力资源的规划与开发。3、传统的人事管理的范围较为狭窄，而人力资源管理的范围更加广泛，内容更加丰富，增加了人力资源的规划、预测、开发、培训、业绩评估与奖励、雇员的沟通与参与等新的内容。4、传统的人事管理体制僵化，缺乏应变能
28、力，它将人当做物来管理，强调对员工的严格监督和控制，而人力资源管理的体制及方式更加灵活，重视员工参与企业决策，培养其职业认同感、责任感和自我管理能力。六、公共组织人力资源管理的特征与传统的人事行政比较，公共组织人力资源管理有如下几个基本特征：1、在关于人的假定上，传统人事管理视人为成本，把认识管理工作看做行政工作，属日常人事行政事务；而人力资源管理则把人看做资源，而且是第一资源、最宝贵的资源，把对人的管理置于重要地位。2、在管理原则上，传统人事管理注重以事为中心，恪守“进、管、出”的管理模式；而人力资源管理则奉行以人为中心，人的因素是第一位的，重视采用各种激励手段调动人的积极性。3、在管理方法
29、上，传统认识管理靠纪律和监督，是强制性、被动型的“管家式”管理；而人力资源管理则实行主动开发型、有预见性的管理方式，它既是严密的科学，也注重艺术性，强调定性与定量结合。4、在管理内容上，传统人事管理的主要任务是为组织招募新人，填补空缺，监督执行“进、管、出”各个环节的有关规定；而人力资源管理注重全社会人力资源的开发利用，着眼于人力资源的规划与生产，重视人与事、人与环境的协调配合。5、在管理部门的地位上，传统人事管理把人事部门视为非生产、非效益部门，地位较低，且管理者进不了决策层；而人力资源管理部门除了落实具体人事管理事务外，还协调管理系统、提供决策预案，人力资源管理者成为决策层的核心成员之一。
30、6、在公务员的管理上，传统人事管理采用与其他行业人事管理一样的管理模式和手段；而人力资源管理致力于人力资源的开发利用，重视公务员制度的建立和完善，重视公共组织人力资源的预测与规划、培训与教育、选拔与使用、配置与管理。七、公共组织人力资源管理的过程1、公共组织的人力资源规划；2、公共组织的公共工作职位和职责的分配；3、公共组织人力资源的获取；4、公共组织人力资源的绩效评估和报酬管理；5、公共组织人力资源的开发；6、公共组织人力资源的流动和流出管理；7、公共组织人力资源管理中的雇员关系。第二节 公共人力资源开发一、公共组织人力资源的性质基本性质：1、人力资源的生物性；2、人力资源生成过程的时代性与
31、时间性；3、人力资源的能动性；4、人力资源使用过程的时效性；5、人力资源内在的知识性；6、人力资源开发具有连续性；7、人力资源的高增值性；8、人力资源闲置过程的消耗性；9、人力资源还是一种可再生的资源。二、公共组织人力资源开发的含义公共组织人力资源开发是指公共组织人力支援的预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等的一系列活动，目的是提高公共组织人力资源的素质和能力，是他们在行使国家权力、管理公共事务和促进经济社会发展中发挥更大的作用。三、公共组织人力资源开发的特点：1、战略性；2、系统性；3、社会性；4、前瞻性；5、动态性四、我国公共组织人力资源开发的任务1、完善国家公务员制度，全面实
32、施国家公务员法，制定和执行配套法规，使我国的认识管理走上民主化、科学化、法制化的轨道。2、建立健全公共组织人力资源市场体系，让市场机制在公共组织人力资源配置中起基础性作用，逐步实现个人自主择业，单位自主择人，国家宏观调控，市场供求调节，社会服务完善，人才资源合理流动。3、建立健全公共组织人力资源管理的宏观调控体系。通过制定并实施发展规划，采取政治、经济和法律等多项措施，形成一套行之有效、健全合理的公共组织人力资源配置与管理的宏观调控体系。4、建立健全公共组织人力资源管理的法律体系，形成包括国家公务员管理在内的系统的配套的管理法规，做到有法可依，依法管理。5、通过预测与规划、教育与培训、选拔与使
33、用、配置与管理等环节，实现全方位、全过程的公共组织人力资源开发，努力建设和造就一支精干、高效、廉洁的包括国家公务员在内的高层次、高素质的人才队伍。五、加快我国公共组织人力资源开发的措施1、提高对公共组织人力资源开发重要性的认识。2、加大公共组织人力资源开发的力度。3、科学配置、合理调整公共组织人力资源结构。4、增强教育与培训的力度。5、提供公共组织人力资源开发的制度保障。6、加强公共组织人力资源开发的国际交流与合作。7、建立与完善人才市场。8、拓展公共组织人力资源开发的途径。第三节 公务员制度一、我国公务员制度的建立1、理论准备阶段（19851989年）；2、试点试验阶段（19891993年）
34、；3、全面实施阶段（从1993年开始）；二、公务员制度的成效第一，行政机关的生机和活力得到了明显增强；第二，促进了勤政廉政建设；第三，初步建立了公开、平等、竞争、择优的用人机制、激励机制和新陈代谢机制，是公务员队伍的素质得到提高，结构得到调整；第四，促进了社会资源特别是人力资源的优化配置。三、较之传统的干部人事制度，公务员制度具有多方面的优越性，更能适应改革开放新时期的要求：一是具有新陈代谢机制，切实做到人员能进能出，能上能下；二是具有竞争激励机制，能够公平、公开地选拔人才，促进优秀人才脱颖而出并充分发挥作用；三是具有勤政廉政的保障机制和反腐倡廉的作用，保证公务员廉洁奉公，尽职尽责；四是具有健
35、全的法规体系，对公务员依法管理，实现人事管理法制化、科学化、规范化。四、我国公务员制度与西方文官制度的区别1、动因不同。西方文官制度是在资本主义社会条件下，为克服资产阶级两党或多党轮流执政所产生的行政弊端，防止官员腐败，保持政府工作的连续性和效能而建立的。而我国公务员制度的建立，是我国经济建设发展的需要和干部人事制度改革的必然结果。目的是实现行政管理的科学化、法制化，更好地促进社会主义经济的发展。2、基本原则不同。西方文官制度强调“政治中立”，并将对公务员政治行为的限制置于一系列行为规则之首；而我国公务员制度规定，公务员必须坚持四项基本原则，在政治上同党中央保持一致，积极参与国家的政治生活。3
36、、管理方式不同。西方文官制度是独立于党派之外，由专门机构进行管理；我国公务员制度的各项具体管理制度都是按党的干部路线、方针、政策指定的，它坚持党管干部的原则，强调德才兼备的用人标准，并把政治立场和思想品德放在考核的首位。4、服务宗旨和利益关系不同。西方公务员是一独立的利益集团，有专门机构调整其与政府的关系，二者是雇员与雇主的关系；而我国公务员法规定，全心全意为人民服务时公务员的根本宗旨，是国家行政的根本宗旨，并随时接受人民的监督。五、我国公务员制度的完善1、营造良好的社会生态环境一是必须建立起较为完善的社会主义市场经济体制，建立较为发达的国民经济，为公务员制度的推行与完善创造良好的物质基础；二
37、是必须深化政治体制改革，加速机构改革，转变政府职能；三是大力加强思想文化建设，发展文化教育事业。2、健全法制，建立机制，改进管理，加强监督一是加强法制建设；二是完善运行机制；竞争激励机制、新陈代谢机制和勤政廉政保障机制，是公务员制度的三大运行机制。三是改进管理；研究解决管理中出现的新情况新问题，采用先进的管理手段，制定周密的管理措施，建立完善的管理制度，对公务员队伍本身进行分类管理，探索研究不同层次的公务员在管理上的不同要求。四是加强监督；提高公务员的法律意识和依法行政水平，学习运用法律的方式、民主的方式处理问题，解决矛盾。3、建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍强化四个观念：服务观念、
38、竞争观念、成本观念和创新观念。培养四种能力：政治鉴别能力、驾驭社会主义市场经济的能力、科学管理和依法行政的能力、廉政勤政和抵御腐朽思想侵蚀的能力。第七章公共管理的法律基础第一节 公共管理与法律一、什么事公共管理研究的途径1、管理途径：主要从组织结构和功能、组织程序和技术以及组织效率和产出的角度理解公共行政。2、政治途径：强调公共部门的政治特性，如参与、责任、权力和公共利益等。3、法律途径：将公共行政视为法律在具体环境中的应用和实施，赋予了公共行政法治和裁决的主题。二、公共管理法律途径的内容1、强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值；2、把公共组织视为一种能够通过公正的抗辩程序来解决争端的结构
39、形式；3、注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制；4、把公共管理的对象看做完整和独立的个体，关心个人宪法权力和法律权利的保障；5、重视公共管理结果的合理性，不仅要求公共管理行为的主体和程序合法，还要求有利于保护公共管理相对人的合法权益和提高行政效率。三、宪法的起源与作用宪法一词本源于拉丁文，原为按一定规则组织、确立及结构、命令之意。作为国家的根本大法，宪法的作用主要是确立国家制度和社会制度的基本原则，规定政权组织以及公民的基本权利和义务。公共管理是宪法的具体运用，遵循的是公共利益法则。在某种程度上，公共管理的根本目的就是追求宪政所确立的价值，实现宪政理念与公共管理的有机整合。第二节 行政立法
40、、执法和司法一、行政立法的含义行政立法是指特定的行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。二、行政立法的特征1、行政立法的主体是行政机关；2、行政立法必须严格限定在法定的权限范围内；3、行政立法的对象具有普遍性；4、行政立法行为具有不可诉性。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括：省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区的人民政府所在地的市的人民政府，国务院批准的较大的市的人民政府和作为经济特区的市人民政府。三、行政立法的分类：根据行政立法的内容、目的的不同，可以将行政立法分为执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法。四、行政立法的原则1、依法立法原则；2、
41、程序和民主原则；3、实事求是原则；4、加强管理与增进权益相协调原则。五、行政立法的监督主要有以下方式：1、权力机关的监督；2、行政主体自身的监督；3、司法机关的监督。六、行政执法的含义：狭义的行政执法就是行政主体在行政管理过程中执行法律、法规活动的统称。七、行政执法的特征：1、系统性：行政执法是一项社会系统工程，对社会生活的方方面面进行调节和干预。2、职权性：行政执法是行政机关行使行政职权、履行行政职责并具有法律意义的行政管理行为，是政府实施职能、发挥干预作用的体现。3、应时性：行政执法必须根据社会经济的发展态势，乃至日常突发事件来有效行使，强调及时性，以对瞬息万变的局面进行掌控。4、外部性：
42、行政执法是行政机关对外实行管理的具体行政行为，其对象是作为行政管理的相对人的公民、法人和其他组织。行政执法的内部管理行为不属于行政执法行为。八、行政执法的原则：1、合法性原则；2、合理性原则；3、平等原则；4、责任原则；5、公开原则。九、行政执法责任制的内容1、界定行政执法职责。2、规定行政执法程序。3、健全行政执法评议考核机制。4、追究行政执法责任。十、行政司法的含义和特征行政司法是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的特殊具体行政行为。行政司法的特征：1、享有行政司法权的主题只能是经法律、法规授权的行政机关
43、或其他组织。2、行政司法是法定行政机关或其他组织对已经发生的行政争议或特定的民事纠纷居间作出裁决的行为。3、行政司法行为调整的对象是一定范围的行政争议与行政管理职权相关的特定民事纠纷。4、行政司法应当遵循特定的程序，不能照搬人民法院的司法程序，应兼顾行政效率与司法公正两方面的要求。5、表面上看行政司法具有司法性，但究其实质而言，它是一种具体行政行为。十一、行政司法的主要内容：1、行政复议制度。2、行政听证制度。3、行政裁决制度。十二、行政司法的原则：1、合法性原则；2、公平、公正原则；3、效率原则；4、程序适度原则；5、司法终局原则。第三节 我国行政管理的法制化一、法治政府的必要性1、法治政府
44、是法治国家的基本要求；2、法治政府是市场经济运行的基石；3、法治政府是实现社会公共利益的保障；二、法治政府的含义1、法治政府是具有“法律性”的法律意义上的政府，是严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责、接受监督的政府。法治政府的含义主要体现在合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一六个方面。三、法治政府的目标四、行政管理法制化的主要内容1、行政法治意识的培养：（1）法律至上意识；（2）服务意识；（3）责任意识。2、行政管理组织的法制化3、行政管理职权的法制化：（1）职权立法；（2）执行管理；（3）行政监督4、行政管理程序的法制化五、我国行政管理法制化的发展进程我国行政管理的
45、法制化经历了一个曲折的过程，真正意义上的法治进行，实际上发端于20世纪90年代初期。自1978年中共十一届三中全会至1989年中华人民共和国行政诉讼法通过，是中国行政法制重建和中国逐步从法制走向法治的时期。90年代后，我国“法治政府工程”正式启动。1、建设法治政府：确立依法治国的总体方略1993年，第八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则，迈出了建设法治政府的第一步。1996年，第八届全国人大第四次会议通过的关于过敏经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于（纲要）报告的决议更进一步将依法行政、依法治国、建立社会主义法治国家作为国家的治国
46、方针。2、建设责任政府：制定行政诉讼法和国家赔偿法1989年，七届全国人大二次会议通过行政诉讼法，正式确立“民告官”的行政诉讼制度。此后，八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了国家赔偿法。3、建设有限政府：制定行政处罚法、行政许可法十届全国人大常委会第四次会议通过的行政许可法最明确、最直接地体现了“有限政府”的原则。4、建设廉洁政府：制定行政监察法和公务员法1997年，八届全国人大常委会第二十五次会议将条例上升为法，制定了行政监察法，从而确立了我国相对稳定且较为规范的行政监察制度。2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会通过了公务员法，2006年1月1日起，正式开始实施。
47、5、建设高效政府：改革行政方式，引入私法机制所谓“柔性”，如行政指导、行政契约、行政资助、非拘束性行政计划和规划、行政信息服务等柔性手段，充分发挥行政机关的引导作用，调动行政相对人的积极性。私法范畴的管理方式，如合同承包、代理、排名、绩效合同、聘任制等。6、建设服务政府：确立信赖保护原则和以人为本原则第八章 公共财政管理第一节 公共财政管理概述一、公共财政的内涵所谓公共财政，是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。二、公共财政的基本特征：1、以弥补市场失灵为行为准则：意味着市场要求公共财政的存在和服务，是为了弥补市场失灵，否则市场就无法正常运行；另一方面，则意味着公共财政只能在市场失灵的范围和领域活动，对市场有效运行的领域不应介入。2、为市场经济提供一视同
