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1、-范文最新推荐- 适应基础条件变化 强化金融服务功能 在今年#省十届人大二次会议上，省委、省政府正式提出建设对外开放、协调发展、全面繁荣海峡西岸经济区的战略部署。基础设施变化将大大改善地方的投资环境，为融入海峡西岸经济区的建设注入新的生机和动力。因此，研究基础设施条件变化对区域经济的深刻影响，找准金融与区域经济发展切入点，提出相应的金融政策措施，发挥金融在支持中心城市和县域经济发展的核心作用，全面建设海峡西岸经济区，极具现实和深远的意义。 一、当前#市基础设施条件变化的基本情况及对经济发展带来的深刻影响 近年来，#市着力改善投资环境，基础设施条件正发生着深刻变化。表现为：一是在公路方面，京福高
2、速公路一期工程（#至福州段）将于近期通车，二期工程（沙县将乐泰宁建宁段）年底前基本完成路基施工，桥梁、隧道基本贯通；泉三高速公路一期工程年底前部分完成控制性工程动工，二期工程及永安至武平高速公路预可研报告年内将通过省内审查；还计划改建、新建国、省道公里，建设农村公路公里。二是在铁路方面，除原有的鹰厦铁路外，长汀至永安铁路项目已进入前期工作。三是在能源方面，街面电站以及沙溪流域的西门水电站、台江水电站，金溪流域的大言水电站、黄潭水电站等一批水电项目正在建设；个县（市）城区电网建设改造工程正在全面实施，永安火电厂扩建工程已进入前期工作。四是#机场的建设也摆上了议事日程。这些基础设施条件的变化将对#
3、经济的可持续发展带来深刻影响。表现在： 、有利于发挥资源的比较优势，推进#融入海峡西岸经济区建设。基础设施条件变化，京福、泉三高速公路的建成通车，将进一步拉近#与福州、泉州、厦门的经济联系，有利于发挥#资源的比较优势，尤其是沿线的沙县、尤溪、永安、大田、将乐、泰宁、建宁等县，其丰富的旅游资源、水利资源、林竹资源、矿产资源将得到进一步开发，加速了#融入海峡西岸经济区建设的步伐。当前对于推动已初具规模的#“绿色产业带”（林竹产业、生态旅游、绿色食品加工）的发展，形成与沿海“蓝色产业带”建设的遥相呼应之势意义非凡。 、有利于发挥区位优势，打通山海协作通道，实现产业对接。#是全省老工业基地，拥有全省最
4、大的钢铁、化肥、水泥、煤炭、造纸等企业。基础设施条件的变化，特别是高速公路的建成通车，有利于发挥区位优势，为这些企业的集装箱产品直接运抵福州、泉州、厦门提供了条件。与此同时，基础设施条件变化打通了山海协作通道，使#一批企业正在成为沿海产业的协作配套基地，为培育壮大#的冶金及压延、机械及汽车零部件、林产加工三个产业集群创造了条件。 、有利于做大做强中心城市，集聚人流、物流和资金流。#市具有“移民城市”的人文特征，来明经商办企业的外籍人士较多。目前已组建南安、温州、长乐、福清、兴化、江西等六个区域性商会。通过整合资本和招商引资，一是带来了资金流。如个商会已引进个项目，有效激活和引进民间资本亿元。二
5、是带来了物流，特别是培育了#专业批发市场的发展。如南安商会的水果批发市场，年成交额达亿元，已成为闽西北最大的水果集散地；随后建成或正在兴建的浙江温州商会服装商贸城、福清商会糖酒批发市场、长乐商会的五金电器城、兴化商会的建材交易市场和南安商会的粮食批发市场也具有相当规模。三是随着基础设施条件的进一步变化，城区“南拓北扩大西进”工程的实施，原有行政区划的调整（撤县设区），中心城市的做大做强，将进一步集聚#与外界的人流、物流、资金流和信息流。 、为县域经济的加速发展创造了良好的外部条件。基础设施条件的变化，改善了县域投资环境，方便了县域经济主动承接沿海发达地区的辐射。一方面，许多县域通过“沿海接单、
6、山区加工”等模式，推动了资源转化型特色企业的升级，增强了具有县域特色的支柱产业和品牌产品的竞争力。另一方面，一些沿海优势企业通过独资或跨地区的控股、参股、收购、联合、兼并等形式，与县域企业组成企业联合体，实现了跨地区资产重组和优势企业扩张。 二、基础设施条件的变化使金融与经济发展的不适应性凸显 虽然基础设施条件变化对#经济发展带来了深刻影响，为地方经济的加速发展注入新的生机和动力。但是，当前金融整体支持乏力，与经济发展存在不适应性，主要表现在： 金融政策资源不足。基础设施条件变化后，对当地经济发展将带来深刻的影响，很需要相应的金融政策支持，但是金融政策资源不足。主要表现在三个方面：一是央行的货
7、币政策传导在设计制度和协调上还存在不足。一方面，央行货币政策实行全国“一刀切”，没有实行区域性的货币政策；另一方面，央行的金融支持地方经济发展政策与银监局的监管政策存在不协调方面。二是随着基础设施条件的变化，城乡之间的公里距离缩短，如何统筹城乡的经济发展的有关金融政策资源明显不足。三是商业银行信贷政策制约。当前，商业银行授权授信制度普遍高度集中，制约了基层行（特别是经济欠发展地区）的贷款投放能力，加上基层商业银行普遍实行贷款终身责任制，而激励机制却没有建立和完善，信贷人员贷款营销的积极性不高，直接影响了货币政策的传导效果。 县域金融服务体系建设严重滞后。随着基础设施条件的变化，县域经济发展的客
8、观要求与金融服务弱化的矛盾日益突出。表现在四个方面：一是县域经济得到长足的发展，而县域金融机构逐步减少，功能渐趋萎缩；二是县域经济总量逐步增大，而县域商业银行贷款趋缓，市场份额逐步下降；三是服务方式和品种单一，无法满足日益增多的客户的需求；四是缺乏适应县域经济发展的，能为其提供高效、快捷服务的地方中小商业银行。 农村金融体制的不适应性日趋突出。随着基础设施条件变化和农业结构调整的深入推进，农村金融体制与农业结构调整的不适应性日趋突出，表现在七个方面：一是农村资金大量外流，很大程度上削弱了农村信用社的资金实力，“一社难支三农”；二是农村资金的需求缺口不断扩大，结构调整主体贷款难的问题长期难以解决
9、；三是农村贷款的结构性矛盾比较突出，在粮食主产区，农户、龙头企业贷款难的问题较为严重；四是农村民间借贷有所发展，提高了农户和龙头企业的融资成本与风险；五是龙头企业的融资结构单一，过分依赖农村信用社和个别商业银行的间接融资；六是农村金融服务品种单一，金融服务的时效性和连续性缺乏有效保障；七是农业发展银行政策性支农功能存在较大的局限性，严重制约了其支农作用的发挥。 担保、征信等配套服务体系建设滞后。从担保业发展看，一是担保公司分布较松散，实力弱。如#市家担保机构，其注册资本仅万元，担保贷款占#市各金融机构人民币贷款仅。二是担保公司自身存在风险隐患。担保公司普遍趋利动机太强，极易发生道德风险和经营风
10、险，同时，主管部门监管制度不健全，外部监管难到位。三是担保公司门槛和收费偏高，大大增加了企业融资成本。从征信业发展看，目前人民银行信贷登记咨询系统虽包含了众多企业的贷款信息，但尚未涉及个人信用信息。与工商、公安、司法、海关等部门未实现信息共享，难以对企业、个人作出全面的资信评估。 信用环境亟待改善。企业道德风险仍然严重，逃废债行为屡禁不止。如大田县自年以来，改制企业共家，被市、县两级金融债权通报逃废金融债务、恶意拖欠银行贷款本息达家，涉及的金额达多万元。 三、基础设施条件变化后的金融相关对策 （一）解决金融政策资源不足问题，加大金融对经济发展的支持力度 、人民银行要切实发挥好货币政策的指导作用
11、。一要充分运用好“价格工具”，特别是利率工具，以增强货币政策的微观传导功能；二要搭建银政、银企沟通平台，定期与政府有关部门举办银企资金见面需求会，加大疏通货币信贷传导渠道的力度；三要通过货币政策的传导，引导地方产业的发展和产业的重新布局，防止一些高耗能、重污染行业的过度投资和低水平重复建设；四要加强同银监局的协调，防止出现货币政策的“中梗阻”，使金融监管工作与货币政策的执行相互支持，以提高执行货币政策的效果。 、加快国有商业银行股份制改革步伐，完善信贷经营机制，进行激励与约束机制的创新。一是建立独立审查人制度。赋予客户经理相应的决策权限，对万元以下贷款实行独立审查人制度，操作程序比照个人贷款；
12、二是推行综合授信额度。简化贷款审批程序和审批环节，允许企业在授信额度内循环使用，随借随还，加快资金周转。 （二）适应基础设施条件变化和城乡一体化进程的加快，分层次重组或重建金融机构体系，不断提升金融服务水平 、在中心城市，应根据街道社区发展的实际，对现有金融机构进行重组，稳步发展各种所有制的金融企业，发展专业化金融服务企业，发展为社区服务的地方性金融企业。 、在县城，要适应县域经济发展，重建具有行业特点或地域特点的股份制商业银行、区域性商业银行和地方性商业银行。要加快整体改制全市农村信用联社步伐，早日建设地方性商业银行。 、在农村，要放开金融市场准入，实行金融机构多样化，鼓励各种经济主体积极兴
13、办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织，允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展金融服务。与此同时，加快建立政策性农业保险制度，形成政策性农业保险和商业性农业保险相互结合的格局，有条件的地方要对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。调整中国农业发展银行的职能，适当扩大该行的业务范围，允许其开办农业综合开发和扶贫贷款等，以进一步发挥政策性金融支农作用。 （三）构建对基础设施和支柱产业的金融支持体系 、建立对基础设施和企业技术改造的长效投入机制。 建立政府与政策性金融的长期合作机制。一要加强与国家开发银行的合作，发挥国家开发银行在支持地方基础设施、基础产业和支柱产业等经济发展领域和支持就业
14、脱困、县域经济、环境治理、文教科卫等社会发展领域的综合作用；二要注重与中国农业发展银行的合作，发挥中国农业发展银行在支持农业标准化基地建设、农业科技园区建设、良种繁育、农产品加工、农业综合开发、农业基础设施建设、生态资源保护等方面的综合作用，以提高当地农产品的国际竞争力和农业可持续发展能力。 加快金融租赁业的发展，充分发挥金融租赁在促进企业技术改造、投融资、促销、变现和资产管理方面的功能，重点支持有市场、有效益、有发展前景企业的技术改造，推动当地经济结构的调整和产业升级。 商业银行要积极探索直贷、银团贷款等多种方式，完善相关管理办法，满足大中型项目资金需求。 、建立健全符合产业集群发展的支持体
15、系。 中央银行应根据当地的产业发展规划，制定和发布金融机构支持产业集群发展的指导性目录，明确支持重点。 商业银行应建立一套适合产业集群发展的信贷管理体制，加大信贷创新力度，探索和发展适合产业集群发展的贷款品种。如建立对同一产业链上不同环节的综合授信制度；对同一产业链上的上下游企业拓展票据融资业务；发放由同一产业集群的企业进行联保的联保协议贷款；对产业集群的大额资金需求，采取银团贷款的方式予以支持等。 充分发挥信托业务功能，在产业集群中尝试开办信托贷款业务。 （四）破解中小企业或民营企业的“融资难”问题 、积极探索建立中小企业投资公司，发展股权投资，解决中小企业直接融资问题。一是建立政策性的中小
16、企业投资公司，重点支持科技创新型中小企业。政策性投资机构应以财政出资为主；二是充分释放民间资本潜能，成立民间合伙制的投资公司。 、商业银行应当充当融资租赁的主体和媒介，为中小企业开展融资租赁服务。商业银行应当利用自己的优越条件，宣传和推广融资租赁业务。 、拓宽现有金融产品的运用空间，开发配套适用的金融产品。商业银行要拓宽存货质押贷款、仓单质押贷款、应收帐款质押贷款、保理业务、打包贷款、福费廷、出口退税托管贷款等业务的运用空间，积极探索以专利和商标等无形资产为标的质押贷款，帮助中小企业更加灵活、便利地运用现代融资工具。 、在个别经济较发达、资金需求旺盛的县域，探索成立金融服务公司，批发和零售异地
17、股份制商业银行的业务，借助一些金融产品，服务当地中小企业。 （五）适当放宽对支农贷款的监管限制，增强信贷支农资金实力 、修改不适应农村经济发展的金融政策，不硬性把资产负债比例管理要求作为农村信用社发放支农贷款的前提。 、不限制财政资金、事业单位资金等存放农村信用社，可委托农村信用社代理发放国家扶贫款、农业开发贷款、农村基础建设贷款。 、加快农村社会化服务体系建设，鼓励农民自愿互助担保，同时通过制度安排、财力扶持，催生一批专业性的农村信用担保组织，解决农民大额贷款难的问题。 、要改变邮政储蓄层层上存的做法，建立邮政储蓄与当地农村信用社协议存款制度，以保证从农村吸收的邮政储蓄资金能够
18、回流。 、充分发挥利率杠杆作用，学习浙江温州作法，争取县以下农村信用社的存款利率上浮，通过吸收民间资本增强农村信用社资金实力。 、适当增加人民银行支农再贷款指标。 （六）加快建立贷款担保公司的风险化解机制 通过建立市（县）担保和省级或全国性的再担保多层次信用补偿机制，再担保机构与担保机构签订再担保协议、明确双方的权利义务。担保机构按预定支付再担保费，再担保机构则按照与担保机构的约定比例承担相应的风险。 （七）搭建信用平台，加快社会征信体系的建设。一要建立健全信用法规体系和管理体系。在国家信用法规体系出台前，应尽快在省内建立地方性信用法规；二要加强行业信用管理和企业信用管理；三要加强信用信息的归
19、集和管理。把依法可以公开的与个人和企业信用有关的公共信用信息，提供给指定的服务机构，并做好相关数据的维护和更新工作；四要扩大各类信用产品的使用范围。在各项业务工作中，要求企业提供信用报告；五要促进信用中介服务业的发展。要鼓励发展以信用征信、信用评估、信用担保、信用管理咨询、商账催收为主要业务的信用中介服务业。 根据市委、市政府提出的建设生态旅游胜地的战略部署，市旅游局组织建设生态旅游胜地调研，形成如下思路。 一、#发展生态旅游的条件与优势 、气候条件优越。#属中亚热带海洋性气候，光照充足，
20、雨水充沛。森林和水域的调节，使#市旅游景点的气候舒适度总体较高，立体气候明显，年平均气温，一年四季均可游览。市内海拔较高的景点，气候垂直变化较明显，可以开发避寒旅游产品。由于武夷山脉的阻挡，#市冬季气温明显高于同纬度内陆地区，可开发避暑旅游产品。 、构景地貌多样。震旦纪以来的亿多年中，#地区经历大地构造运动，形成目前地质结构丰富，自然遗产多样的多山丘陵地貌，有以永安大湖石林为典型的列入国家级、省级风景名胜区的岩溶地貌景观；有以泰宁金湖为代表的丹霞构景地貌区；还有以市郊瑞云山国家旅游区为特色的有较高品位的火成岩地貌。 、水文资源
21、丰富。#市山地性河流多，有河面开阔、水流平稳的河段，也有青山夹峙、水流湍急的溪谷，适宜开发生态旅游的河流峡谷、观光瀑布和漂流的河段较多。尤其沙溪是闽江三大支流之一，纵贯#市，可以开发水上旅游交通、水上旅游活动。难得的天然湖泊、众多的水库、丰富的地下水资源，都具有生态旅游开发价值。 、物种分布多样。物种的多样性是#生态旅游开发多样性的基础。#市是山林生态大市，植被条件优越。福建省森林覆盖率达，居全国首位，#市森林覆盖率居福建首位，高达以上，且生物物种多，分布区域广。野生植物物种种。其中国家重点保护的树种种，国家重点保护的植物种；野生动物有种，约占全省的，其中国家
22、重点保护的野生动物种，占国家重点保护种类的。植被种类、林区的林相和景观，能够满足旅游审美要求，适合生态旅游开发。同时，森林多属常绿阔叶林，具有较大的稳定性，是旅游开发的一大优势。 、历史文化灿烂。#历史悠久，各县（市、区）都有新石器时代文化出土；万寿岩旧石器时代文化遗址年代可溯至万年前，尤其是距今万年前的人工石铺地面，被列为年全国十大考古新发现之首；独特的历史和地理环境，使宁化石璧成为客家人的祖地；灿烂的历史文化留下一批名人名事遗址遗迹：宋代“理学四贤”中的朱熹、杨时、罗从彦，清代“扬州八怪”中的黄慎等都诞生在#；清流文天祥屯兵遗址、沙县定光禅寺、永安安贞堡、
23、鳞隐书院等都是#历史上政治、军事、宗教、文化的反映。同时，#还是苏区红色文化荟萃之地。另外，#的饮食文化，丰富独特；民间艺术，异彩纷呈。深厚的文化底蕴为发展生态旅游提供了丰沃的土壤。 、生态旅游基础扎实。全市现已建成自然保护区、森林公园、风景名胜区和自然保护小区面积达公顷，占全市总面积的，而且资源的等级、品位较高。自然保护区个，面积万公顷，其中国家级个、省级个；自然保护小区个，面积万公顷；森林公园个，面积万公顷，其中国家级个；风景名胜区个，面积万公顷，其中国家级个、省级个（国家旅游区个、旅游区个）。还有个国家级生态示范区、个省级生态示范区、个市级生态示范区、个
24、县级生态示范区。 、经济社会环境良好。#市是“全国农科教结合示范区”和“全国技术创新区域试点城市”，近年来，还先后荣获“国家卫生城市”、“国家园林城市”、“全国创建文明城市工作先进城市”、“全国双拥模范城市”、“中国优秀旅游城市”、“全国水土保持生态环境建设示范城市”等称号。旅游业被确定为#市“十五”期间四个主导产业之一。经济的发展和精神文明建设取得的成绩，为发展生态旅游奠定了良好的经济基础和社会文化条件。 二、#发展生态旅游的目标 充分利用#生物和文化的资源优势，按照“市区周边旅游圈、北部山
25、湖洞生态旅游区、西部客家苏区文化旅游区”三个功能区划，在确保旅游资源可持续利用的前题下，通过年的努力，把我市建成以“碧水、丹山、奇石、溶洞、森林、古文化”为特色的山水生态文化名城、生态旅游度假胜地、中国南方生态乐园。 三、#旅游品牌形象定位 突显#是“全国最绿省份的最绿城市”的优势，张扬#“天下幽奇”的个性，建议#旅游的品牌形象定位为“天下幽奇，中国绿都#”。 四、#生态旅游开发建设重点 根据#生态旅游资源特点及市场需求状况，#生态旅游产品体系的建设应以生态度
26、假、森林生态、农业生态、工业生态、地质考古、文化生态为重点。 、生态度假旅游产品。利用#青山秀水的资源优势，开发完善自然风光旅游产品，把生态旅游有机地融入传统的风光旅游。以金湖、桃源洞石林、玉华洞等地文景观、水域风光为主体，结合三元横坑温泉、清流夜滩温泉等地热资源，开发具有生态疗养健身功能的生态度假旅游产品。力争在年把泰宁金湖、永安桃源洞石林、将乐玉华洞风景区建成国家生态旅游示范区、国家旅游度假区，实现我市观光型产品向生态型观光度假休闲产品过渡。 、森林生态旅游产品。利用#丰富的森林资源优势，做好“全国最绿省份的最绿城市”文章
27、，提高森林资源综合效益。结合开展体育健身、漂流探险、科学考察等活动，开发具科普教育、生态保护、森林科考、度假疗养、休闲观光、登山野营等功能的生态旅游产品。以现有的为基础，遵循“宜小不宜大，宜隐不宜显，宜散不宜聚，宜土不宜洋”的原则，保护、开发和建设国家级、省级自然保护区、森林公园，利用自然保护区动植物资源，建设既有观赏价值，又有实用价值的生态园。并突出生态教育和保护功能，实现森林资源的可持续利用。力争到年，建成森林公园处，推出一批比较成熟的、独具特色的森林生态旅游产品。 、农业生态旅游产品。利用山区田园风光、乡村民俗，大力发展农业生态旅游。主要开发：以农业生产
28、过程为卖点的传统型观光农业；以建立在城内小区和郊区，生产名贵蔬菜水果，提供时鲜农产品，安排作物种植活动，观赏名优花卉、珍稀动物的农、林、牧生产基地、农业科技公园为主体的都市型科技观光农业；利用森林、牧场、果园等开发具有享受回归自然乐趣的度假型观光农业。重点建设沙县柱源现代化农业观光园、梅列洋溪现代农业示范园区、三元楼源生态农业村等个省级生态农业示范点等，到年建成个以上国家级农业生态旅游示范区。 、工业生态旅游产品。通过旅游、工业、科技、教育等主管部门配合，旅行社与厂矿企业、科教单位合作，利用福建三钢集团公司、福建石化集团#化工有限公司、沙县民营科技工业园等知名
29、度较高的大中型厂矿企业资源，开发和组织如“钢铁是怎样炼成的”、“电是怎样发出来的”等具有观光游览、科技普及和企业宣传促销三重功能的工业旅游专项产品，既促进企业产品结构调整优化，促进绿色工业的发展，又丰富旅游产品，普及科技、生态环境保护知识。 、地质考古旅游产品。深度开发泰宁金湖、将乐玉华洞、梅列瑞云山等丹霞、溶岩、火山岩地质资源，逐步开发银华洞、明溪翠竹洋地质遗址等；大金湖申报世界地质公园；开发和保护三元万寿岩旧石器古人类活动遗址、唐代石佛、麻窠山新石器时代文化遗址等丰富的考古资源，建设考古园区，形成考古专项游产品。 、文化生
30、态旅游产品。从历史、文化、民俗、宗教等方面，深入挖掘#文化底蕴，构建#旅游文化体系，创造富有鲜明个性的生态文化旅游。逐步开发民俗风情、民间节庆等活动，重点抓好沙县肩膀戏、泰宁梅林戏、等民间艺术及宁化客家祭祖、畲族“二月二”庙会等民俗风情的开发与包装，并与泰宁尚书第、建宁毛泽东、周恩来故居等名人名事纪念地、民间传说及风味美食的开发结合起来，通过举办有一定影响力的节庆活动，培育有一定规模和文化品位的旅游产品，改变旅游产品纯观光的单一性。 五、发展#生态旅游的措施 、做好品牌形象注册与宣传。开展体系认证，抢注“天下幽奇，中国绿都#”
31、的品牌，确立宣传#“天下幽奇，中国绿都”的地位，举办“#生态旅游节”、“中国（#）生态旅游论坛”等较有影响力的活动，把#建成为世界知名的生态旅游休闲度假区。 、宣传普及生态旅游理念。生态旅游是一种以自然生态环境为基础，以满足旅游者对观赏自然景观和地方文化为内容，以生态环境保护教育为特征，最大限度地减少对自然环境和社会文化造成负面影响为目的的旅游方式。为此，必须大力宣传“绿色消费”，提高旅游管理者、经营者、旅游从业人员、旅游者和旅游景区居民的环保意识和文明旅游意识。使生态理念始终贯穿于景区标牌系统、服务系统等环节的建设之中。 、
32、加强生态旅游建设规划。将旅游资源开发与环境保护有机结合，建立旅游容量和客源调节、生态和文化保护、旅游市场维护等支持保障体系。根据各生态旅游区的特点，确定生态资源的特色、保护范围和市场定位，合理规划、精心推出生态旅游产品。把开发与环保相结合，确保历史文化与民俗文化的保存与延续，实现生态系统安全完好和生态旅游长久繁荣。 、加大发展生态旅游的科技投入。树立“科技兴旅”的思想，加大发展生态旅游的科技投入，加强旅游生态环境保护的基础性和应用性研究。在旅游全行业推行环境管理体系认证，实现环境管理与国际标准接轨。 、建立健全组织保障体系。一
33、是建立科研机构，配备专业技术人员，加强合作开展项目研究。二是健全宏观管理机构，对生态旅游资源的规划、开发利用、项目建设、保护进行统一的协调与管理。三是建立产品开发与经营机构，建设一支专业队伍，培育从事生态旅游产品开发和经营管理的专业机构。 、突出重点分步实施。针对生态环境破坏容易而恢复难的状况，在生态旅游开发建设中要充分考虑生态环境的安全性，坚持循序渐进的原则，分层次、阶段式、有重点地扎实推进。当前，应以建设国家生态旅游示范区为载体，适度开发具有一定特点的产品，开展示范性的生态旅游活动，确保#生态旅游安全、稳步地发展。 从检察权的定位谈谈法律监督的加强长期以来
34、，对于我国检察权的界定，可谓众说纷纭，莫衷一是。对于检察权的模糊认识已经影响到检察工作的开展，如果检察权的定位尚存在模糊认识，检察工作就会缺乏力度，检察机关独立性也会受到质疑。检察权的定位尤其关系到当前的检察改革工作，可以说，检察权的定位问题是解决检察权怎么改，方向如何，关键在哪等一系列问题的前提所在。目前对于检察权的定位主要有以下几种观点：（1）检察权是一种行政权；（2）检察权具有行政权与司法权双重属性；（3）检察权是一种司法权；（4）检察权是法律监督权；（5）直接用“检察权”予以定位。笔者仍然较为赞同第四种观点。一、检察权定位于法律监督权的理由1、一个国家机构所具有的性质、地位、职能作用决
35、定了这个国家机构和权力的性质。每一个国家机构都有它特定的职能、作用、职权，各不相同。检察权应该受制于检察机关的性质，中国的检察机关是法律监督机关，是通过检察活动来实现法律监督的使命，这种职权性质必然是法律监督权。2、司法行、行政权、检察权均无法准确定义检察权的性质。检察权定位问题是将何种法律职能作为检察权的基本职能或本质属性并以此为根本构建检察权体系的问题，也就是检察权究竟是什么性质？性质是一个事物所特有的质，那么，什么是检察机关所特有的质呢？司法性、行政性均不能作为检察院的性质，从整个检察活动看，不能否认带有司法性、行政性的活动，但这是实施检察权力的一种方式、方法，不能界定为职权的基本性质，
36、法院在组织体制上同样存在行政化的影响，难道审判权应该定位于行政权？同时，检察权也不享有完整的独立性、终局性，我国也不是实行的三权分立的国家制度，显然不可以简单地将检察权划入司法权与审判权相提并论，它应当是一种独立于司法权和行政权之外的权利。而用检察权简单作为检察权的性质，将检察职权的概念与本质混为一谈，放弃了检察权的准确定位，更是犯了一种循环论证的逻辑错误，不利于检察权的发展。3、法律监督权是检察权的核心。概括地说，我国检察机关是有四大权能，即监督权、侦查权、批捕权、公诉权、另外最高人民检察院还有一项司法解释权。这种监督权是核心，贯穿于一切检察活动之中，如侦查权不仅仅是对犯罪的侦查，主要是对国
37、家工作人员执行职务过程中的合法性或犯罪行为进行监督，而且在行使这种侦查权力的过程中，具有司法弹劾性，即对不称职的国家官员监督、弹劾，实际上是以法律制约权力，是保障法律在国家公职人员的职务活动中的实施，检察机关的这种侦查就是实现法律监督的手段；批捕权的行使，从它的本质属性来说是为了更好地控制侦查权或侦查行为，在侦查过程中保障人权，而公诉权更是检察机关站在国家的立场上维护国家法律的尊严，是对犯罪嫌疑人进行追诉、具有国家强制力的执法活动，这种追诉活动本身就是监督国家法律实施的行为，同时公诉权的行使突出地表现为对侦查权和审判权的监督，具有维护国家法律的严格遵守与正确适用的作用。二、检察权定位于法律监督
38、权的价值基础1、宪政基础任何一个法治国家在设计自己的政治制度时，都不能不考虑如何建立一套有效的监督制约机制，都必须考虑如何防止国家权力被滥用的可能性，西方国家的“三权分立”的理论构筑了自己的分权制约监督体系，我国实行的是人民代表大会制度，法律监督权与行政、审判权一起作为国家权力结构中彼此独立的组成部分，由专门的国家机关行使，是我国宪政制度的特色。全国人民代表大会作为统一的最高的国家权力机关，享有广泛的权力，这就决定了人民代表大会对于由它产生并对它负责的其他国家机关的监督只能是宏观的监督，而不可能是一种经常性的具体的监督。同时，我国的其他国家机关都是由人民代表大会产生并直接对人民代表大会负责，这
39、些国家机关相互之间互不隶属，又没有相互制约的机制，不可能通过相互制约来实现权力制衡，检察机关行使的法律监督权，是我国宪政制度下权力制衡的必然要求。2、法理基础法律本身所具有的普适性、统一性和强制性决定了法律监督权存在的价值合理性。立法者制定法律的目的，是希望在其权力所及的范围内把法律的规定适用于所有对象，为人们的行为提供统一的规则和界碑，并且具有强制个人服从的本性。但在事实上，法律作为凝结在规则中的统一国家意志，与个人意志追求自在，不愿服从他人意志特性之间就存在矛盾与冲突，这种矛盾和冲突，在客观上就决定了国家只有通过强有力的检查督促手段来保证法律的统一遵守，从这个意义讲，法律监督是法律存在的基
40、础和保障，是国家实现法律强制力的手段。3、现实基础从我国法治建设的现状看存在三大问题：首先，从法律本身的情况看，我国法律留下太多的可以任意解释的空间。我国的许多法律规范都是弹性条款，以致就同一问题作出的相去甚远的决定，都不违反法律的规定，就刑事法律这种制裁性质非常严厉的法律，仍有许多条款把行为是否构成犯罪标准留给了执法者；其二是我国现行的司法制度难以保障法律的统一正确实施，司法过程中人为的因素对法律的适用影响太大，尤其是司法机关在内部管理上长期的行政化管理模式，给我国的司法制度打上了深深的行政烙印；其三，我国的司法腐败和执法不公现象还将长期存在，司法队伍的现状在短期内无法彻底改善。以上三个现实
41、问题，决定了必须有一个专门的法律监督机关，充分地行使法律监督权，去发现存在的违法问题，督促司法机关正确地适用法律，这是我国法治建设的实际需要。三、关于加强检察机关法律监督权的建议综上，检察权的本质属性是一种法律监督权，具有充分的存在价值与现实基础，但遗憾的是在检察机关的实际工作中，相对于侦查、批捕、公诉权的先使，恰恰是这一最为核心的基本职能成为最为薄弱的环节，检察机关作为法律监督机关存在的独立性与存在价值都受到了质疑，可以说，法律监督权的加强已经成为关乎检察机关存在与发展的首要问题，笔者就此问题提出以下几点建议：1、增加检察机关立法层面上的统一监督权。从我国宪法对于检察机关的定位直观地理解，我
42、国检察权所实施的法律监督是一种国家监督，其职责在于保障国家宪法与法律的统一、正确实施，属于普遍意义上的法律监督，包括立法、执法、司法的全面监督，但在实际中检察权的法律监督仅局限于诉讼监督与职务犯罪监督，尤其是立法层面的监督更是一片空白。国家立法的统一上法律得以统一正确实施的前提，国家专门的实施法律监督的检察机关应当有权进行监督。首先建议通过立法增加规定检察机关法律统一监督职权，特别是对地方立法机关或者有关部门制定的文件、决定、地方法规等是否与国家宪法和法律相统一有权监督。同时应当增加检察机关对司法解释监督权。多年来，最高人民法院、最高人民检察院和国务院及其主管部门进行了诸多的司法解释，各级司法
43、机关都遵照适用，它对协调全国各级司法机关的诉讼活动和正确执行国家法律、法规也起重要作用。但是，也出现了一些问题，尤其司法解释内容不一致给司法机关适用法律造成了混乱，而在检察实践中以高法解释为办案依据来避免案件改判的现状更是与我国宪法专设检察机关为法律监督机关的地位极不相称，也严重影响了检察权的价值体现。鉴于此，笔者建议通过立法规定检察机关对司法解释实行监督，对不符合法律规定的司法解释，检察机关有权停止执行，保证司法解释的准确性和正确有效适用。2、对于法律监督权的规定应更加明确具体。检察机关作为国家的法律监督机关，主要职责是代表国家对各种违法行为进行法律监督，其权利应当是具有强制性的，因此对于监
44、督权应有具体的规定。但从我国目前涉及检察监督的法律规定看，不仅立法内容少，而且有关立法也过于原则、空泛，没有规定具体措施，缺乏可操作性。如目前对于公安机关的刑事诉讼监督，在立案监督中，对有案不立享有监督权，但对有案不立者应当如何办，则缺乏规定。同时对于不该立案而立案的监督也缺乏力度，而对于公安机关坚持不采纳检察机关对于侦查过程中的纠违建议更是束手无策，缺乏具体解决措施。对于审判机关的刑事诉讼监督更是难以进行，抗诉是最主要的手段，然而抗诉的成功率令人尴尬。在民事、行政法律监督上的问题就更多。监督手段单一、渠道不畅通等问题一直困扰着工作的开展。3、增加检察机关参与民事、行政诉讼的司法权。我国民事诉
45、讼和行政诉讼法都原则规定了检察机关对民事、行政诉讼实行法律监督，但只是规定检察机关对人民法院已生效的民事、行政判决、裁定可以提出抗诉权。实践证明：检察机关没有权参与民事、行政诉讼活动权，就很难发现民事、行政诉讼中不执行国家法律的行为，即使是通过其他途径发现了，由于检察机关没有必要的司法权力进行权力制约，也不能有效的制止住不执行国家民事、行政法律行为，检察机关实施法律监督的效力不大。民事、行政检察监督手段过于单一，与检察机关对刑事诉讼的监督关系失衡，不利于我国法律的全面正确实施。针对这一情况，笔者建议是否可以通过立法增加检察机关关于民事、行政诉讼司法职权，如增加检察机关参与民事、行政诉讼案件的途
46、径与权力；增加对已生效的民事、行政判决、裁定的执行监督；增加检察机关对重大民事、行政案件起诉权，对于重大危害国家、公共利益的违法行为，检察机关代表国家和公众可以提起民事、行政诉讼，追究当事人的民事、行政责任。4、减弱检察机关的行政化色彩，保障检察机关法律监督权的独立有效行使。我国的检察机关实行的是“双重领导”体制。即上级检察机关和同级党委共同领导，检察长由党的组织部门管理，上级检察机关“协管”，同级人大任命。副检察长和中层干部由同级党政部门按照行政模式进行管理，检察机关内部长期以来也采取的行政机关那一套指令性管理模式，也导致了检察机关从里到外的行政化色彩，使得检察机关的工作受到各种因素的制约和
47、影响，特别是涉及到地方一些重要利益或者主要领导的案件，检察机关的独立性往往无法保证。同样检察机关内部管理的行政化使得检察官缺乏司法人员相对独立的地位，极大地降低了工作效率，影响了对案件客观、公正、及时的处理。目前的当务之急是在坚持党的领导下探讨如何建立一种科学的合理机制，来保证现有体制下的检察权能够依法独立地运行。5、加强检察机关内部监督，提升检察机关法律监督权的权威性。当前对检察机关法律监督地位的质疑声中，就包括“谁来监督检察机关”的疑问，检察机关作为法律监督机关，其权力也应受到监督和制约，这种监督分内部监督和外部监督。其中在机关外部有人大的监督、社会舆论的监督，检察机关的党员、干部还在接受纪检、监察部门的监督。内部的监督相对薄弱，如自侦部门，查处的都是国家工作人员的犯罪，在侦查过程中是否有非法取证、侵害犯罪嫌疑人的合法权益的行为；再如，对自侦部门应当立案而不立案的怎样监督？这些问题都影响了检察机关行使法律监督权的权威性与说服力，必须认真加以研究解决。
