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1、一、公共行政概述1 .公共行政的含义(1)西方学者考察的三个角度从政府的组织结构来考察公共行政，可以分析西方学者关于小政府和大政府的两种观点。从小政府的观点看，公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动；从大政府的观点看，公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。从政治与行政的关系角度来加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。从管理角度来加以考察。从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。美国行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的Posd
2、corb七功能说。(2)本书观点公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义包含三个方面的含义：公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或行政当局，立法和司法机构不在此列。这一活动的客体是社会公共事务，限制了作为公共权威的政府的活动范围。作为一种活动，公共行政必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含着两层意思，即有效性和效率。有效性要求政府依法行政。此外,政府的活动又必须是有效率的，这表现在政府的具体运作功能如PoSDCORB七个功能上，必须使这些功能得到最佳地发挥。2 .公
3、共行政的产生及其功能(1)公共行政的产生民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的确立，为公共行政奠定了一个基本的框架。在国家体制的结构上，确立了立法、行政、司法分权和制衡的原则；在官僚制度上，确立了通过选举和考试择优录用的方式来选拔官员的制度，政务官的任期有限制、文官的常任制以及功绩至上的管理制度；工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件。(2)公共行政精神的三个方面主权在民思想。现代行政的政府组织结构在相当程度上是17、18世纪一些思想家的“主权在民”、“人民至上”思想的实现形式。法制精神。现代公共行政的法制精神表现在确认法为管理的最高准则，公共
4、行政必须具备合法性基础。效率概念。政府的部门化和职能化结构以及政府公务人员的选拔方式体现的就是专业化和追求管理效率的思想，对效率的追求后来成了政府行政改革的恒久主题之一。(3)公共行政的功能管制功能。公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。管制功能是这一协调所必需的，它表现了公共行政机构的权威性特征以及它所具有的强制性特征，从而使社会的各种活动得以在规范的框架中进行。服务功能。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，公共产品提供的程度取决于行政系统的服务取向，当然在更大程度上取决于一个社会的经济文化发展的水平。维护功能。即维护社会的稳定，维持社会
5、生活的正常运作。扶助功能。行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标的实现通常有利于整个社会的发展。(4)现代公共行政方式的变化从消极的运作走向积极的运作传统的公共行政方式主要是忠诚地执行和运用法律，而现代的公共行政除此之外，还创制和解释法律，以及阐释如何以正确的、明智的和符合公共利益的方式去进行这样的创制和解释。从直接的运作走向间接的运作直接运作方式在扩大政府规模和权力的同时窒息了社会的活力，其结果是政府越来越大，官僚主义盛行以及行政低效和浪费。间接运作方式的明显举措是让社会的其他部分包括私人企业、其他社会组织如中介机构等来承担部分政府职能。政府不再
6、直接行使这些职能，但并不放弃对这些职能所负有的责任。间接运作产生的结果是政府规模的缩小、行政费用的减少，以及运作质量的提高和成本的降低。从集权的运作走向分权的运作在行政系统的权力得到加强和扩张的同时，在行政系统内部的运作上都出现了一个从集权到分权的运作方式的变化。分权的运作在整体上体现了市场经济体制对行政系统提出的要求。3 .公共行政的原则(1)法制原则依法行政是依法治国的一个核心内容。依法行政必须有法可依，执法必严；依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理的职能，政府没有任何凌驾法律之上的理由；依法行政的一个前提性条件是确保司法的独立。(2)服务原则政府的本质是为人民服务，顾客至上意
7、识或人民大众至上意识必须是政府行为的一个起点。服务原则除了人民至上意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应利质量。反应是指政府对社会大众的愿望和要求必须作出迅速反应；质量则是指政府提供的服务应该是高质量的，这一质量的评定者是社会大众。(3)效率原则政府活动的有效性；政府活动的效益。包括：a,社会效益和经济效益的平衡；b.政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。(4)责任原则政府的行为应该对社会大众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难；政府应该对自己的行为负责，对自身的失职、失误行为承担相应的责任。二、公共行政的理论与实践1 .西方的公共行政理论(1)古
8、典学派法约尔a.指出管理是企业的职能之一(其他职能为技术职能、营业职能、财务职能、安全职能和会计职能)，并继而指出管理有五大功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。b.提出了著名的管理的14项原则，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。c.提出了著名的“法约尔跳板”原理。“法约尔跳板”原理的解决之道在于若两个部门有问题要解决，则先由其自行协商解决，只有在解决不了的情况下各方才向上报告，再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层
9、得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。马克斯韦伯马克斯韦伯认为权威的形式有三种：a.魅力权威。即权威靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响。其组织特征表现为人际关系基于一种深厚的情感之上，领导者与追随者的关系属救世主和弟子之间的关系，不存在职位、任命、升迁，无明确职权，无法规可循，一切皆随意处理。b.传统权威。即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。传统权威的组织特征表现为权威者的独断，由权威者决定权力分配，组织成员的行为以争取权威者的宠信为中心，因而组织内部倾轧争斗不断，组织功能不明确，权责不明，官吏的选拔依据的是忠诚而非其必备的资格。c.
10、合理合法的权威。乂称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。以理性权威为特征的官僚组织的特征表现在：第一，层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；第二，在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；第三，各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；第四，行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；第五，每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；第六，人员的选拔通过公开竞争考试进行；第七，每一职位都必须规定明确的职责范围；第八，职位不属私人所有。泰勒科学管理理论的内容：a.劳动方法的标准化，即建立科学
11、的作业方法来取代以往凭经验办事的方法。b.工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作。c.建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度。d管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制。e.劳资双方的合作，将劳资双方的注意力从对现有利益的分配上转移到扩大现有利益.古立克和厄威克归纳了古典学派提出的基本原理：a.通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键，人应当恰如其分地适应结构。组织图是监督和控制整个程序的基本工具。b.组织应当根据四个基本标准来建设，即组织服务的目标、任用的程序、处理的人事
12、、进行工作的地方。这些标准取决于特定的环境，组织应当是这些方面的合一体。然而，只要可能，分工和专业化是可行的。c.命令统一或由一个上司指挥是至关重要的，多头指挥会产生混乱和冲突。1.权责相符，权责通过层级授予下级，高层管理应限于提出标准和检查这一标准的执行情况。e.较小的控制幅度。f.系统的计划是组织必须具备的一个功能。（2）行为学派马斯洛的“人类需要层次说”该理论认为人的需要可以从低到高分为5个层次：a.生理需要。这是人类最基本的需要，若得不到满足，就无法生存。b.安全需要。满足了生理需要，接着就会产生安全需要，如摆脱失业、生活有保障等。c.社交需要。人活在世上，需要友情、爱情，彼此关心和照
13、顾。d.尊敬需要。包括自尊和受人尊敬，例如个人的成就和才干被人承认。e.自我实现需要，即实现自己的理想和抱负。麦克格雷戈的X理论和Y理论a.X理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳，没有上进心，大多数人的行为动机建立在对生理和安全的需要上。基于这一对人的认识，X理论主张采用监督和控制的手段来进行管理。a.Y理论则认为人性本善，认为人并非天生好逸恶劳，只要给予鼓励和机会，人们能负起责任，大多数人有一定程度的想象力和创造力。由此，丫理论主张实行参与管理，以创造人们发挥其智慧和能力的机会。赫茨伯格的双因素理论该理论将影响人们行为的因素分为保健因素和激励因素两种。a保健因素又称“不满因素”,这些因素多
14、数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，这是因为人具有避免不满意的需要，因而它不起激励作用。b激励因素又称“满意因素”，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质、工作成就、得到承认、工作责任和工作能力的提高。包含激励因素的事件能导致人们对工作的满意，因为人具有成长和自我实现的需要。（3）决策学派西蒙西蒙认为，如果把所有理论都考虑进去，那么决策是行政的中心。在他看来，管理就是决策。此外，西蒙不同意传统的理性决策模式，认为决策者在决策过程中的理性是有限的，因而主张以“满意”来取代理性决策模式追求的最佳。林德布洛姆林德布洛姆
15、的渐进决策理论认为政策的制定只是对以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。埃佐尼埃佐尼的综视（又称混合扫描）模式主张将理性模式与渐进模式结合起来。这一模式把决定区分为根本性决定和非根本性决定，渐进方法适用于非根本性决定，而在涉及根本性决定时，理性决策模式则更适用。（4）系统学派巴纳德。他是第一个把组织看作一个社会系统的理论家，提出了“结构性”概念和“动态性”概念。他是非正式组织概念的提出者，也是均衡理论的提出者。20世纪6070年代，系统理论又引发出两大理论：a.生态理论代表人物里格斯认为行政生态要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，
16、公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的。他勾勒了三大行政模式，即农业社会、工业社会、过渡社会的行政模式（亦称融合型、衍射型和棱柱型模式），并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们与公共行政的关系。b.权变理论权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。较有影响的有卡斯特的用权变观点对组织的分析，以及菲德勒的领导权变模式。（5）经济学家的贡献公共选择理论以布坎南为首的公共选择理论家的分析出发点是人是理性的自利主义者，人的行为动机是自利的、行动上又是理性的，以获得自身利益最大化。该理论认为，一种良好的政治制度应达到这样一种状况：
17、它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手一选举制度的良性运转。这一观点也引发了对政府作用和职能进行限制的思考与讨论。代理理论代理理论主张以契约的形式制约代理人的行为，以防代理人谋求自身利益而伤害委托人的利益。这样，代理理论关注代理人的选择和对代理人的激励。以新公共管理理论为基础的公共行政改革的特征a.偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程为取向，而以输出为取向。b.以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件较官僚的职业制具有更多的灵活性。c.引入私人部门的管理方
18、法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就。d政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。同样，政府干预某一领域也不一定意味着要通过官僚来进行。政府功能的减少成为一种趋势。e,把公众视为公共管理机构的客户，向客户作出承诺，确立服务标准。f.在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情。g.在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争作为降低成本和提高标准的关键。（6）戴维奥斯本和特德盖布勒与改革政府起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供；竞争性的政府，把竞争机制注入提供服务中去；有使命感的政
19、府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要；有事业心的政府，有收益而不浪费；有预见的政府，预防而不是治疗；分权的政府，从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。（7）新公共服务理论的内容政府应该服务于公民而不是将公民看作新公共管理强调的顾客；政府应该追求公共利益；重视公民权应该胜过重视企业家精神；思考要有战略性，行动要有民主性；强调责任的重要性；服务而不是划桨；重视人而不是重视生产率。2 .转型时期的中国公共行政在转型时期，中国的公共行政必须处理好以下问题：（1）政府定位问题应当明确哪些事是需要政
20、府做的，哪些事是不需要政府做的，哪些事是禁止政府做的，政府的定位问题涉及它扮演的角色以及它的运作方式。（2）政府官员问题在整个转型期间，政府官员的道德伦理逐步上升为一个不容忽视的问题。官员的腐败问题已经成为吏治的头号问题，成为全社会关注的焦点问题之一。（3）制度建设和创新问题制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。（4）依法行政问题依法行政是依法治国的关键所在。转型时期中国的公共行政如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。（5）观念更新问题市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种新的思维，这首先要求进行
21、观念的更新；其次要有世界眼光，全球的一体化过程要求中国在某些方面必须按国际规则行事。3 .知识经济社会与公共行政知识经济社会在相当程度上改变着政府的运作结构和方式，并使整个公共管理呈现如下变化：（1）从等级行政向网络行政的发展网络行政使得命令、指示、信息等不必再完全通过等级进行传递，网络的传递方式既迅速又面广。网络行政的公开度将得到极大的提高，这有助于政府从更广的范围了解情况，也有助于社会对政府的监督。（2）从精英行政向大众行政的发展随着社会的发展，人民教育程度的提高，尤其是信息技术的普及，以团体或个人形式出现的对行政系统施加的压力、对行政系统的监督会越来越普遍。精英黑箱式的操作将逐渐为公众参
22、与式的操作所取代。以团体或个人形式出现的参与也导致一种悖论，即由于利益和取向的不同，参与导致的这些个人和团体之间的冲突也会增加，这在保持社会活力的同时，对社会的控制提出了一种新的要求。（3）从官僚式行政向企业式行政的发展简言之，企业式行政的精髓在于使资源获得最大限度的利用，并使其得到最大限度的产出，在于其顾客至上的取向，在于使市场机制发挥作用。三、公共行政学研究4 .研究的对象与范围（1）公共行政学的研究对象公共行政学的研究对象是国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动的规律。行政研究的具体对象包括:人，指国家行政机关的行政人员（通常称之政府公务员），即进行这一行政活动的主体。公共行政学研究
23、的主题之一就是如何使政府拥有并保持一支素质精良的公务员队伍的问题。结构，是行政活动赖以进行的形式。行政体制和组织结构的设计和再设计构成了行政学研究中组织理论的主要内容。结构不同，活动的方式也不同。过程，表现为活动的动态层面，通常是由行政活动的功能构成的，这些功能包括计划、组织、指挥、协调、沟通、监督、决策、激励、预算、报告等。这些功能构成了行政学的技术性层面的研究对象。功能在行使过程中会以一种关系的形式表现出来。（2）公共行政学的研究范围包括：行政组织、行政领导、行政决策、行政沟通、行政心理、行政监督、行政机关管理、人事行政、财务行政、行政立法、行政伦理、行政文化、行政发展等。5 .研究的方法
24、及研究的意义（1）行政学研究的方法规范方法，又称理论方法。其特点是偏重价值考虑，论及的是“应当如何”和“应当是什么，往往追寻的是一种理想状态的东西。经验方法，或实证方法，又称行为主义方法。其特点是专注于寻找事实，只提供事实。它关注“是什么”，而非“应当是什么，即认为要解决问题，首先要了解问题，主张价值中立。案例方法。案例的积累有助于区分某些类型的不同事件，以便采取相应的方法加以解决。比较方法。它包括历时性比较和共时性比较。通过比较，可以了解和提供相对较优的公共行政的思想、方法手段和运作，或一些相对较好的公共政策等。（2）公共行政学研究的意义公共行政学研究旨在从行政活动中寻找规律，这些规律可以在
25、不同程度上为行政活动提供指导，这可称之为这一研究的理论意义和学术意义。公共行政学研究尤其对处在转型时期的中国公共行政可作出较多的贡献。行政学研究对于培养政府公务员，提高其行政管理的水平又是很有意义的。6 .研究的趋向（1）公共行政研究的变化从演绎分析转向归纳分析。传统行政学关注于确定基本原则，并把这些基本原则和基本观念作为行政学研究的规范标准；现代行政学则从现实的行政活动出发，在大量事实材料的基础上产生行政原则并用以分析行政活动。从价值分析转向实证分析。传统行政学注重“应然”的分析，偏重于对价值的考虑，而当代行政研究则从“实然”出发，注重事实的调查和收集，以发现行政活动和行政关系的问题。从静态
26、的分析转向动态的分析。从生理的分析转向心理的分析。从间接分析转向直接分析。从单科分析转向多科分析。从比较分析转向生态分析。生态研究把不同生态的行政体系的特点作为比较的重要考虑内容。（2）行政学研究的趋向分析西方行政理论，使之本土化的趋向。公共行政研究的技术化和专业化趋向。公共行政研究的国际合作化趋向。第一章行政组织一、行政组织概述1 .行政组织的含义（1）组织的定义组织是指一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。（2）行政组织的定义行政组织是一种社会组织，是指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构
27、成的国家行政机关的完整体系，即政府机关。行政组织的含义表现为两个方面：行政组织的结构与体制。指静态层面，包括组织的机构设置、权责划分、人员配置等。行政组织的运行机制。指动态层面，包括组织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织发展等。（3）行政组织的四大组成要素物质要素。指行政组织的成员所需的经费、设备、房屋等。精神（形式）要素。指行政组织成员行使权力的过程、领导方式、合作关系、职责划分及团体意识等。环境要素。指行政组织形成的原因，包括时间、地点、人物等条件。目的要素。指行政组织所要达到的任务和目标。在四大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的元素，它们是行政组织的基本单位。1
28、.行政组织的目标（1）组织目标的定义组织目标是组织活动的方向，是组织奋力争取所希望达到的最后结果，组织目标关系到组织管理活动的效果。现代组织学研究表明：组织管理效果=目标方向X工作效率。目标方向是个具有正负号性质的变量，它直接决定着组织管理效果的好坏。（2）组织目标的作用为组织的运作指明方向，是组织有效运行的前提；为组织成员的考核提供主要依据；对组织成员有激励和鞭策作用；为组织成员自我引导，确立标准；激发成员的合作意识，增进组织的协调；为组织选择和运用人、财、物力等资源提供依据。（3）目标确立的基本原则目标要明确；目标要统一；目标要以社会责任为基础；目标的范围要适中；目标的设计要有层次性；组织
29、性质不同，目标设计也不一样，因此，要根据不同情况区别对待；目标设计要吸收全体人员参与，使目标被全体成员理解。(4)目标管理目标管理是一种通过组织管理者共同参与制定和实现目标的管理方式。通常指一个组织的上下级管理者共同确定组织目标，或将组织的目的和任务转化为组织目标，将这些目标分解到每一个管理者的责任范围之内，并利用这些目标指导组织活动和评价每一个管理者的贡献。优点。目标管理是以人为中心的管理方法，它维护了人性的尊严，充分调动了组织中下属的积极性和创造性,同时也增进了领导与下属的关系，加强了组织内部的协调与合作，使整个组织过程具有整体性和严密性。局限。目标管理有时会使领导人过分为达成少数目标而花
30、费精力，甚至会造成思维方式的片面性；人们大多重视定量化、具体化目标，而容易忽视定性不明显的目标。(5)方针管理方针管理的定义是：方针=目标值+措施。方针管理是以质量(产品质量和工作质量)为核心经营管理，它要求对企业方针进行全面展开和管理，不仅要层层展开目标值，还需要层层落实措施。方针管理是目标管理的最新发展。2 .行政组织的设计原则(1)组织设计是对组织活动和组织结构的设计过程。组织设计原则是为建立健全高效组织所提出的标准和法则。(2)行政组织的设计原则古典组织理论穆尼和雷利认为，组织结构设计应遵循以下原则：a.递阶原则。组织应有层级制结构，同时各层级的事权和责任应该明确，使上下有序，命令得到
31、贯彻。b.功能原则。指同阶层之间的分工，即依工作性质的不同划分为不同单位。c.幕僚原则。指组织中的业务单位和协作部门应明确划分。d.协调原则。指各部门和各单位应有良好的沟通，以利协调。台湾学者张金鉴对行政组织结构的设计原则作了总结，归纳为以下五个方面：a.完整统一原则。即组织结构应简单紧凑，事权集中。b.协调一致原则。即组织内各部门间要通力合作与沟通。c.指挥顺畅原则。即组织结构的安排应力求指挥顺畅而无障碍。d.管理经济原则。e.事权确实原则。行为科学理论巴纳德提出三点原则：a.组织的权力应建立在下级同意的基础上，上级命令只有在下级服从的条件下才能生效；b.组织与其职能必须保持平衡关系；c.在
32、正式组织中要注意发挥非正式组织的作用。权变理论吉伯森提出了权变组织设计的六项因素：a.有效的组织结构的设计，要以组织形态的有效性为准则，看官僚组织形态和弹性组织形态哪一种对整个组织更为有效。b.充分了解输入次级环境、输出次级环境、技术次级环境和知识次级环境的情况，注意它们对组织内各个部门产生的影响。c.分析四个次级环境之间的关系，寻找最具有支配作用的次级环境。d.分析四个次级环境各自的变动率、稳定性、反馈周期等具体特征，加以比较和判断。e.依据环境情况，为组织内各部门选定与环境相适应的组织形态。f.确立协调方式，协调方式要与各组织部门的具体情况相适应。我国行政组织设置的原则我国政府在实践中初步
33、形成了一些原则，包括：a.需要原则；b.精简原则；c.统一原则；d.服务原则;e.法治原则。本书观点a.命令统一原则指行政组织内部各级管理机构必须服从它的上级管理机构的命令；一个下级只能服从一个上级的指挥，避免多头领导与多头指挥；各级管理机构不应越级指挥。b.精简精干原则指行政组织的设置要适应社会发展的需要，领导层次要适度，尽量压缩编制；行政组织成员人数和组织管理层次保持在最小限度。c.效率原则指行政组织设置要将效率原则放在首位，一切原则都是为了提高行政组织运行效率。d.分工协作原则指行政组织内机构与人员按专业化要求严格分工；各部门的任务、目标职责要明确，分工必须有协作，各部门要加强沟通与联系
34、，做到自动协调。e.权责一致原则指行政组织内各部门、成员职责与权限必须协调一致，既要明确每一管理层次的职责范围，又要赋予其完成职责所必须具有的管理权限。f.幅度适中原则指上级的控制幅度不能超过有效的控制限度。一般而言，每一个领导人能够直接控制下级的人数是有一定限度的。g.权变原则指行政组织应根据组织任务、目标和组织外在环境的变化，自觉适应与调整；行政组织设计要因人、因事、因环境而异。h.法制原则指行政组织的设置必须有一定的法定程序，依宪法和有关法律设置，防止随意设置机构。3 .行政组织的类型（1）中枢机关又称首脑机关，是指中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心。我国中央人民政府
35、和地方各级人民政府的中枢机关的功能，是通过行政首长在民主集中制的基础上行使其职权来实现。（2）职能机关指在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关。我国的职能机关有国务院的各部、委及直属机构，各级政府负责专业行政管理的厅（局）、处、科等。主要任务：对上听命于中枢机关，贯彻中枢机关的政策和决定，接受行政首长的指挥和监督；对下行使政府管理职能，负责领导或指导业务上相同的下属行政部门的工作。（3）辅助机关指为中枢机关和职能机关能顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关。可分为综合性、专业性、政务性、事务性四种辅助机关。（
36、4）幕僚机关又称咨询或参谋机关，是指由具有权威的专家学者和富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关。（5）派出机关指一级政府根据业务管理的需要，按法律规定和管辖地区授权委派，在所辖区域内设立的代表机关。派出机关不构成一级国家行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而是派出它的那一级国家行政机关的分支机构。其主要职能是检查并监督下级国家行政机关贯彻执行上级国家行政机关的指导和决定，向上一级行政机关汇报辖区内行政机关的情况。二、静态的行政组织I.行政组织的结构行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模式。它包括正式组织结构和非正式组织结构
37、两种类型，包括纵向结构与横向结构两个方面。（1）行政组织的纵向结构含义又称组织的层级化，是指行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式，即在行政组织各机构内按上下层次关系，设立若干层次，上下层次之间构成领导与被领导的垂直关系。具体表现为：a.不同层次的行政机关上下级的主从关系；b.同一行政机关内设置的各行政组织之间的上下级关系。行政层次与行政幅度行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层级之间的隶属关系。要解决这个问题，必须处理好行政层次与行政幅度两因素。a.行政层次。指行政组织中的层级数目。b.行政幅度。又称行政控制幅度，指一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级
38、机构或人员的数目。其宽窄与以下四个因素有关：行政层次、组织内权责划分程度、组织成员的素质、组织机构的合理化程度以及物资设备和技术传送的先进程度。（2）行政组织的横向结构又称行政组织的部门化，是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。可按不同角度和标准进行划分：按地域划分；色胺管理职能划分；按管理程序划分。（3）组织结构形式改革的新特征扁平化。指通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。a.优势：行政幅度增宽，行政层次减少，组织成员积极性提高；组织内信息畅通；管理成本降低，工作效率大大提高。b
39、.弊端：可能造成权力分散，行政控制减弱。团队化。指组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。可以分为“专案团队”和“具体工作团队”两种类型。其特征包括：a.目标明确。共同的目标是“团队”得以存在的基础。b.界限不明。“团队”是不同部门、不同专业的成员构成的，成员一旦进入团队后，就不再受原职能部门的管辖,而是依据“团队”目标自主开展工作。c.角色分工。有效“团队”成员必须在清晰的组织框架中，做好角色定位与分工。d.规模适中。“团队”成员人数适中，便于成员间沟通交流。4 .行政组织的体制行政组织体制是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。（1）首长制与委员
40、会制首长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。优点：行政组织权力集中，责任明确，决策与行动迅速，指挥有力，避免互相推诿，减少不必要的冲突，易于保密。缺点：行政首长一人知识、经验、精力有限，决策和处理问题可能欠周到和难以胜任，影响行政效能，而且行政首长一人独揽大权，缺少监督制约机制，容易形成独断专行，不符合民主精神。委员会制。指行政组织决策和管理权力是由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。优点：决策能集思广益，考虑问题较周全，能反映各方面利益和要求；领导成员彼此互相牵制，可防止专断。缺点：权责不明，事权不一，易造成
41、相互扯皮，借口集体负责而实际上无人负责；行动迟缓，议而不决，决而不行，反应迟钝，致使行政效率低下。（2）集权制与分权制集权制。指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。优点：有利于保证政令统一，标准一致；有利于维护组织的整体利益，统筹全局，力量集中，指挥灵便；有利于提高组织应变能力，便于命令的贯彻和执行。映点：集权运用不当，则不能因地制宜，缺乏生机与活力；上级易滋生官僚主义，忽视和挫伤下级利益与积极性；下级事事向上级请示，缺乏应变能力，降低了工作效率。分权制。指行政组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理
42、问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。优点：便于发挥下级组织的主动性和积极性，克服权力过分集中的现象；便于下级在本地区内因地制宜处理问题，应变能力增强。缺点：如果权力过度分散，则会破坏政令统一，导致指挥失灵，控制不力，监督困难，下级各自为政，形成本位主义，从而影响组织整体功能的发挥，甚至会走向失控。(3)完整制与分离制完整制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。优点：指挥统一，权力集中，关系明确，责任确定，易于沟通，步调一致；上级机关或首长能统筹全局，全面规划。缺点：缺乏监督制约机制，上级机关
43、或首长容易专断擅权，滋生官僚作风；下级容易失去主动性和积极性。分离制。指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制。优点：有利于各组织间相互牵制，防止独断专行；事权分散，易于发挥下级的主动性和积极性。缺点：分离制运用不当，亦会造成政出多门，各自为政，统属不清，责任不明，相互推诿与扯皮等弊病。(4)层级制与职能制层级制。指行政组织纵向分为若干个层级，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。优点：结构较为简单，权力集中，责任分明，联系简捷，决定迅速，政令统一。缺点：行政组织各级主管事务繁多，行政
44、领导难以有效胜任工作；下层成员接受指令过多，疲于应付；层级节制过严，中间层次过多，容易造成信息传递失真，决策失误。职能制。指行政组织同一层级横向划分为若干个部分，每个部分业务性质和基本职能相同，但互不统属、相互分工合作的组织体制。优点：各部门业务专一，责任明确，有利于建立有效的工作秩序，提高行政效率。缺点：职能制如运用不当，也会排斥集中领导和统一指挥，形成多头领导；各部门间缺乏沟通，各自为政，机构林立，难以形成组织合力。(5)矩阵组织体制与立体多维组织体制纵阵组织体制，又称项目组织体制或专案组织体制，是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制。它由纵横两套管理系统组成长方形组织结构，一套是
45、纵向的职能系统，另一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统。优点：加强了各职能部门的横向联系，具有较大的机动性和适应性，有利于发挥专业技术人员的潜力，有利于攻克复杂的技术难题。缺点：实行双重领导，项目小组主管与职能主管容易产生冲突，组织人员变动大，造成心理不稳，易造成意见分歧和工作中相互扯皮现象。立体多维组织体制。指一个企业的组织结构中包括多个方面的管理机构，使企业能够取得更好的协调，更易发挥效率。全部组织结构分为三维：a.按产品划分的事业部，是产品利润中心；b.按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心；c.按地区划分的管理机构，是地区利润中心。5 .动态的行政组织(1)行政组织的气候组织
46、气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。组织气候是组织成员在与组织环境的交互作用中形成的；组织气候也可以认为是组织成员的个性、认知、目标和组织目标融合一致的一种变化过程。衡量组织气候的维度：结构、责任、奖酬、风险、人性、支持、标准、冲突、认同。(2)行政组织的冲突冲突是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。冲突的三种类型包括：a.组织中的个人冲突；b.组织中个人与团体之间的冲突；c.组织中团体之间的冲突。冲突的解决包括：a.面对问题或解决问题；b.润滑双方分歧；c.强迫执行。要注意区分破坏性冲突和建设性冲突两类不同性质的冲突。(3)行政组织的发展从组织发展的目的看。组织发展是为了增进组织效能，提高组织自身生存能力以及与外界保持动态平衡的活动。从组织发展的内容看。组织发展是组织各次级系统有效分工协调的结果。从组织发展的方法看。组织发展是以行为科学的理论与技术为基础的，也是组织为实现其目的的一种训练方式。4,非正式组织(1)非正式组织的含义与成因非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。非正式组织形成的有关因素a.个人经历因素。组织成员
