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1、第一章导论一、公共管理是一种新型的社会治理模式1公共管理的概念(I)公共管理概念公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源及运用政治的、法律的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。公共管理概念的三重含义a.公共管理是公共部门中的管理；b.公共管理是服务于公共事务的管理；c.公共管理是具有公共性质的机构或组织对社会的管理。对公共管理的概念进行的分析a.公共管理的主体是包括政府在内的广泛的具有公共性的组织；b.公共管理的目的是服务于公共利益的实现，具体表现则是提高社会治理活动的效率、促进社会发
2、展和保证全社会共享社会发展的成就。c.公共管理的手段或途径是多样的，主要是由政治的、法律(政策)的和管理的三个方面构成。d.公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的、以合作关系为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。(2)公共管理的特征公共管理不以营利为目的。公共管理由公共管理组织内部的行政管理和外向的社会管理两个部分构成。公共管理则要求把公共管理组织自身的行政管理与对外部的社会管理区分开来，把社会管理放在中心位置上，让组织自身的管理从属于社会管理的要求。公共管理担负着健全社会的责任，这是公共管理与私人管理以及日常生活管理的最为根本的区别，也是它与以往任何一种社会治理方式的不同之处。私人组
3、织的管理(如企业管理等)只求组织自身的完善，即通过组织自身的完善去提高与其他组织相比的竞争力。2公共管理产生的历史前提(1)公共管理得以产生的历史背景后工业化和全球化浪潮是公共管理得以产生的总的历史背景：20世纪80年代，政府的社会治理适应性不足引起了一场全球性的行政改革运动，同时进入新世纪以来，危机事件的频发更说明，在工业社会中形成的社会治理模式已经无法应对今天的社会问题。由于后工业化和全球化，公共管理突出地反映出社会复杂性和不确定性特征。由于行政改革以及应对复杂性和不确定性的要求，出现了非政府组织以及各种各样的社会自治力量，形成了与政府开展合作治理的局面。(2)美国社会学家贝尔与后工业社会
4、后工业社会的概念后工业社会是指工业社会以后的社会发展时期。这一概念是美国社会学家丹尼尔贝尔首先提出的。后工业社会的特征a.经济上从制造业为主转向服务业为主；b.由于经济的变化，白领工人数量大增，从而导致社会的领导阶层由企业家变为科学研究人员：c.理论知识居社会的核心地位，成为社会革新和决策的根据：1.未来技术方向应是有计划有节制的，技术评价占有重要地位；e.制定各项政策都要通过智能技术，”理论知识的积累与分配”已成为革新与变革的直接力量。贝尔将人类社会划分为三个相互联系的不同发展阶段：前工业社会、工业社会和后工业社会。a前工业社会就是以农业、矿业、渔业、林业等为产业的社会，社会经济部门以消耗自
5、然资源为主，产业受自然环境的影响较大，也称为“对自然的博弈”。b.工业社会则是以加工业、制造业、建筑业等为主要构成部门的社会经济结构形态，是一种依靠机器大批量生产产品的社会。社会工作的主要目的是设计“人对付人造自然的策略c.后工业社会是一个信息社会，社会活动主要与信息的搜集、整理、传递、过滤和使用密切关联。在后工业社会的历史阶段中，信息技术主要表现为绝大多数社会劳动者从事着创造、处理和分析信息的工作。(3)公共管理是人类社会治理发展的必然结果后工业化与全球化为人类带来的是社会的复杂性与不确定性的迅速增长，进入21世纪后，危机事件的频发以及2008年开始出现的全球性金融危机，都表明人类进入了一个
6、高度复杂性和高度不确定性的时代，公共管理的出现，是为了解决现有的社会治理体系的治理能力不足的问题。公共管理产生于高度复杂性和高度不确定性的时代，所要承担的是高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理。当人类社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征时，工业社会的治理体系在各个方面都陷入了困境。公共管理正是在这一条件下应运而生的。高度复杂性和高度不确定性首先冲击的是政府，使得政府促进公共产品供给主体和途径的多元化，促进自主创新的公共产品供给模式的生成，寻求最有效的途径以提供高质量的公共产品。高度复杂性和高度不确定性的社会现实提出了社会治理主体重构的要求。要求政府不仅要能够改善自身的组织方式，并且形成
7、一个多元合作的社会治理结构。3从公共行政到公共管理的变革(1)公共行政的发展历程近代社会的早期，西方各国大都通过资产阶级革命建立了民族国家，从而出现了现代意义的政府，近代早期的政府往往被界定为“消极政府或有限政府19世纪中后期，资本主义的自由竞争开始逐渐为资本垄断所取代，周期性的经济危机对社会生活造成了极大影响，使得政府职能迅速扩张，政府规模迅速膨胀。19世纪末，基本上形成了被学者们称为“行政国家”的局面。国家的行政部门迅速膨胀，行政权力迅速集中，行政管理活动的范围迅速扩大，政府对社会的直接管理活动迅速增加，对社会事务的介入越来越深。特别是在1929年的大萧条之后，凯恩斯主义开始出现并为政府的
8、经济干预以及社会干预提供了理论基础。20世纪中期，出现了可以被称作“行政国家”的局面，政府在国家与社会生活的一切方面都无孔不入地深深介入，并发挥着不可替代的作用。20世纪60年代，由政府所承载的公共行政达到了顶峰。(2)公共行政产生的重大事件标志性事件彭德尔顿法案的通过，彻底终结了视行政为政党工具的“政党分肥制”，并建立了文官体系，通过文官的“永业制保证行政体系不归附于某个具体的政党或利益集团。同一时期，英国也终止了“官职恩赐制“，并用公务员制度取而代之。(3)学术界所说的20世纪的几场公共行政运动20世纪20年代开始的一场行为主义运动行为主义的理论也被学术界称为行为科学，行为科学在公共行政领
9、域中的理论建构工作是由西蒙完成的，他不仅继承了早期人际关系学派关于人的行为研究的成果，而且从人的行为的角度对公共行政过程中的每一个环节都进行了重新审视，并提出了自己的见解。第二次世界大战之后，公共政策运动的发展随着凯恩斯主义的政府干预理论得到普遍应用，由政府管理的社会事务也迅速地增多，与此相一致，社会及其公众所关注的问题的焦点更多的不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与自身现实利益密切相关的公共服务问题。所有这些新的情况，都迫使政府去寻求具有普遍性的、能够大范围和大规模集成解决问题的治理工具，因而，出现了公共政策运动。行为主义的和公共政策运动的政府改革方案改革方案都未能走出公共行政创立时期所确
10、立的基本框架，这应当被看作是公共行政一种技术上的进步。新公共管理运动新公共管理运动发生在凯恩斯主义的终结和新自由主义的兴起过程中，它着重解决的是让政府回归到“有限政府”的边界内去，认为政府不应管理得太多。新公共管理运动的措施，被概括为“运用企业家精神改造政府新公共管理运动的主张以及它在行政改革过程中的做法都表明，它是一场具有过渡性的改革运动，它在性质上属于公共行政的范畴，同时又表现出对公共行政传统路线的背离。a它对公共行政的基本框架造成了实质性的挑战，它不是让公共行政通过恢复政治价值去结束“价值中立”，而是要用企业家精神去对传统公共行政和新公共行政做出双重否定；b.在它的“以私补公”、“民营化
11、”策略中，包含着促进非政府组织以及社会自治力量生成的动力；c.它在政府中引进竞争机制的做法否定了官僚制组织的分工协作关系。（4）公共管理的出现，并不意味着公共行政问题的完全消失的原因公共管理作为一种多元治理主体合作治理的模式，使原先的行政管理与社会管理的分化和分离进程发生逆转，开始走向融合和统一。多元公共管理主体都必然是首先以组织的形式出现的，而所有进入公共管理合作体系中的组织又都存在着一个内部的管理即行政的问题，而且，就它们作为公共管理主体而言，其行政无一例外地都应当是“公共行政”，都具有公共性。公共行政不再是由政府所专属的了，而是所有公共管理组织都拥有的；这种公共行政不再具有价值中立、不偏
12、倚于任何利益集团的公共性了。公共管理范畴中的公共行政从属于合作治理的需要，以合作行政的形式出现。公共管理中的公共行政在形式上是合作行政，而在实质上则是服务行政。二、公共管理学是一门新兴学科1公共管理学与公共行政学的联系与区别公共行政学与公共管理学是关于两种社会治理模式的两门不同的科学。（1）公共管理学与公共行政学的联系从学科渊源上看，公共管理学是直接从公共行政学中脱胎而出的，必然会直接地继承和发展公共行政学的学科发展成就，即把公共行政学发展中的一切积极成就吸纳到公共管理学中来。在历史的维度中，它们有着前后相继的关系。（2）公共管理学与公共行政学的区别研究对象或研究内容方面，公共管理学要把一切参
13、与社会治理行动的因素都纳入自己的视野中来，对从工业社会向后工业社会转型过程中的一切新生的对社会治理有影响的因素加以认识和分析。公共行政学主要以国家的行政系统政府为研究对象，而且主要是研究政府自身的管理问题，希望通过政府自身管理问题的解决为政府外部职能的实现提供保障。对于公共行政学来说，效率追求是第一位的；而对于公共管理学而言，提高公共服务质量才是第一位的。在研究目标上，公共管理学是服务于新型社会治理模式建构的需要的，不仅要实现全面的理论创新，而且要积极探讨创新社会治理的实践方案，在社会治理的每一件具体事务上进行开放性的创新性探索。2公共管理学的研究对象和内容（1）公共管理学的研究对象研究对象是
14、作为社会治理主体的公共组织（包括政府组织、非政府组织以及其他社会自治力量）之间的关系、社会治理活动和所运用的手段。（2）公共管理学的研究的内容：公共管理学担负着认识公共管理这一新型社会治理模式的学科使命。公共管理学需要为公共管理的系统建构提供理论支持和全面规划。公共管理作为一种正在生成中的新型社会治理模式还主要是由于应对现实中所出现的新的问题而在各个具体的方面进行的治理创新，而现有的理论研究更多的是极力在旧的公共行政学的框架中对它加以解释。公共管理学需要努力把握人类社会后工业化、全球化过程中的新的社会现象对社会治理的影响。公共管理学需要特别关注新的科学技术成果在公共管理过程中的运用问题。公共管
15、理学是一门科学，在学科交叉、相互借鉴已经成为科学发展的基本趋势的情况下，公共管理学需要借鉴其他学科的新的成果和研究方法。所以，公共管理应当更加重视对新的科学技术成果的应用，而公共管理学在这方面是可以发挥重要作用的。公共管理学还应承担起对人类社会治理历史的重新梳理的任务。人类的社会治理文明是一个连续的过程，在历史上，有着许多宝贵的治理经验，同时也有着丰富的治理思想，在不同的历史阶段，从不同的视角出发。3公共管理的研究途径（1）公共管理的研究途径公共管理学者波兹曼（BanyBOZeman）认为，公共管理研究大致可分为两种途径：公共政策途径（pub1.icpo1.icyapproach,简称P途径）
16、根据波兹曼的总结，公共政策取向的公共管理有三点基本共识：a视公共管理为政策分析的互补之物，公共管理与政策分析构成公共政策途径教学与研究的两大方向；b.公共政策途径在教学和研究中十分重视个案分析，常常直接以实务工作者的经验为素材；C,以高层管理者，特别是政治官员的任命为教学研究对象，致力于促进政府部门与学术界之间的沟通对话。企业管理途径（businessapproach,简称B途径）a.企业管理途径的公共管理研究在课程设计上依循商学院的传统；b.企业管理途径的公共管理研究并不强调公共组织与私人组织的差异性；c.企业管理途径的公共管理研究企图与公共行政合流；d企业管理途径的公共管理研究重视策略与组
17、织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；e企业管理途径的公共管理研究主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计）；（2）企业管理途径的公共管理与公共政策途径的公共管理的区别企业管理途径的公共管理研究在课程设计上依循商学院的传统：公共政策途径的公共管理研究则依循公共政策学院的传统。企业管理途径的公共管理研究并不强调公共组织与私人组织的差异性；公共政策途径的公共管理研究则特别凸显公共组织的特殊性。企业管理途径的公共管理研窕企图与公共行政合流：公共政策途径的公共管理研究则企图摆脱公共行政，开辟一个独立的管理研究领域。企业管理途径的公共管理研究重视策略与组织间的管理，是过程取
18、向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但公共政策途径的公共管理研究则强调政策与政治问题。企业管理途径的公共管理研究主张采用量化分析(如集群资料分析、实验设计);公共政策途径的公共管理研究则强调采用个案研究法。(3)对公共管理的兼容性的认识：认为公共管理是一个整合性概念(integrativeconcep1.)。它基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路“(thirdway)。公共管理在“什么(What)与“为什么，(Why)的层面上沿袭了公共行政或公共政策，而在“如何(how)的层面上则沿袭了企业管理。认为公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但并未由此改变公共部门
19、的主体性。公共管理并不否定公共部门的特性，主张在维持“公共性”的基础上，借鉴私人部门的管理手段或管理精神来解决公共问题，满足民众的需求。在实际选择公共的或私人的管理方法的过程中，应注重实际效果，提倡互补而非替代，其中最大的挑战是如何以更有效的方法整合各种可供公私部门使用的政策手段。认为公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。认为公共管理不完全等于政府管理，而是一种新的治理模式。公共管理中的管理者不一定完全是政府，非营利部门、非政府组织以及私人部门等都是公共管理的重要组成部分。它强调的是普适意义上的治理(governance),主张由众多行动者组成关系网络，在众
20、多行动者之间形成合作伙伴关系，共同完成公共管理的使命。认为公共管理强调价值融合与责任分担。公共管理强调价值的融合，不仅重视经济、效率和效能，也重视公平、正义和民主。认为公共管理关注政府改革与政府重塑。4公共管理学的学科特征(1)公共管理学作为一门新兴的科学具有交叉性的特征，它是人们应用各种学科知识研究公共管理过程的一个综合性研究领域。(2)公共管理学是以应用为取向的科学，是一门理论见诸实践的科学。(3)公共管理学体现了实证性与规范性的统一。(4)公共管理学体现了公共性与科学性的统一。(5)公共管理学的研究需要科学的和有效的方法。三、变革时代中的科学1变革时代中的治理变革公共管理学是一门在变革的
21、时代中产生的科学。20世纪80年代，“政府再造(reengineeringgovernment)运动的背景：(1)各国政府面临着不同程度的“财政压力”。(2) “政府失灵”问题逐渐显现出来，政府与市场的关系发生了根本性转变。(3)全球化与信息革命成为政府改革的重要推动力量。(4)后工业化的压力变成政府改革的动力。2行政改革突出了公共管理的主题(1)戴维奥斯本与特德盖布勒(DaVidoSbomeandTedGaeb1.er)的著作重塑政府关于政府的观点：政府不应控制公共服务，而应授权社区实施公共服务；政府应是竞争型的政府，政府必须具有创造性和使命感；政府活动的目的是满足民众的需要，而不是官僚政治
22、的需要：政府的组织形式应从集权走向分权；政府要以市场为导向，引进市场机制，改善政府及其公共服务。(2)英国实施了以民营化为特征的政府改革的具体做法：把国有企业转为私有，对保留下来的国有企业也实行改革，让其按照市场规则经营，将营利作为其经营管理的首要目标，并鼓励国有企业与私营企业展开竞争。政府的许多机构被精简或转为政府之外的服务机构，这些机构也称作“第三部门”。(3) 20世纪后期的西方各国在政府改革的内容：采取的主要手段就是广泛采用私人部门成功的管理手段。目标之一就是分散政府管理职能，其核心是削减中央政府职能或把中央政府的职能转移到地区或地方政府以及非营利性组织。分权化改革实现了决策权从地方向
23、中央集中和管理权从中央向地方下放的有机结合。(4) 20世纪90年代以来，信息化时代从三个方面影响着各国的改革。由于知识爆炸性的增长，政府原有的管理模式和运转方式越来越不适应，难以发挥其应有的效力与作用。信息技术的发展，为政府治理理念与范式的变革提供了相应的技术基础。信息社会的信息资源共享与决策分散化的变革，它使得社会团体与广大公民在社会权力结构中F1.益重要，他们摆脱了对政府的某种类似于依附的关系，自主能力得到了增强，既能够对政府的治理进行监督，又可以实现自我治理，从而形成了与政府二道开展合作治理的局面。3塑造全新的公共管理模式公共管理的成长对管理型社会治理模式的替代过程，具体表现：（1）服
24、务行政成为公共行政发展的新阶段服务行政与管理行政的根本区别：a.服务行政是服务导向的而非控制导向的；b.服务行政是公正导向的而非效率导向的；c.服务行政是客体本位的而非主体本位的；d.服务行政是开放式的行政而非封闭式的行政。（2）参与治理成为从政府管理向公共管理转变过程中的过渡形态。（3）合作治理是公共管理的理想形式，也是民主行政的真正实现。合作治理，实际上就是政府与非政府组织以及其他社会自治力量在社会治理过程中以服务为宗旨和以信任为纽带而进行的互动过程。第二章公共管理主体一、官僚制组织1官僚制组织理论(1)“官僚制”是指一种建立在合理一合法型权威基础上的、体现了工具理性的等级控制组织系统，它
25、拥有一整套严密的程序化命令一服从关系和职务等级系列，每一职位上的工作人员都按照组织规则而不是按照个人偏好办事，因而能够使组织的管理技术效能最大化，实现高效率。(2)三种典型的权威及其统治类型，即魅力型、传统型和合理一合法型。传统型权威是一种最古老的权威形式，来自习俗、惯例、经验、祖训等等：魅力型权威又可称为超人权威，是建立在非凡人格、英雄气概、创业奇迹的基础上的，也就是说它来自对领袖个人魅力的崇拜：合理一合法型权威又称为法定权威，是建立在相信规章制度和行为规则的合法性基础之上的。这三种权威构成了三种不同的统治基础，官僚制组织是拥有合理合法权威的现代组织类型。(3)在韦伯看来，官僚制组织是效率最
26、高的组织形式，是一种“理想类型”的高度理性化组织。它是正式建立的持久统一的规则系统，其规则表现为法律、法规、章程和制度；它是具有明确的职权范围限定的行政机构；它的机构与职位都按照等级原则进行管理：通过技术性的或法律性的规则来控制官员，有专业培训；行政人员同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员不能有任何把职务占为己有的行为；行政管理实行文书和档案管理。2官僚制组织在20世纪的发展(1)官僚制组织在20世纪的崛起的原因官僚制组织的理性主义思路符合工业社会的要求近代社会是一个高扬理性和科学的社会，官僚制组织与这个社会是一致的。官僚制体系是一个技术性很强的体系，它所体现的是与近代资本主义一道成长起
27、来的工具理性原则，它只考虑活动的效率和技术可行性。官僚制组织满足了资本主义经济迅速发展的要求任何其他组织形式都不能满足资本主义大生产的这种需要，只有具有严格的规章制度、专门化训练的人员和管理的官僚制组织才能满足这种需要，从这个意义上来说，官僚制组织是经济发展的结果。官僚制组织符合现代政治发展的需要官僚制组织的建立克服了资本主义建立初期政党分肥所造成的政治动荡和政府低效，适应了专业化的工业生产对专业化的政府职能所提出的要求。（2）官僚制组织在20世纪的发展经过了三个主要的阶段第一阶段实践的探索阶段（19世纪末到20世纪20年代）。官僚制组织在这个阶段的发展主要来自政治实践的实际需要。第二阶段官僚
28、制组织的黄金时期（20世纪4060年代）。大危机与大萧条要求政府职能的增加以及政府对公民需要的回应，使官僚制组织在政府中发挥着越来越重要的作用。第三阶段官僚制组织受到批评时期（20世纪60年代后）。学术界对官僚制的批评也从原先批评政府低效、压制公众转向了建议政府部门应当引入企业的元素，因而出现了新公共管理运动摒弃官僚制的要求。3官僚制组织的普遍适应性（1）官僚制组织具有很强的技术优势权力的层级结构保证了决策的可靠性；官僚制组织的层级节制原则保证了对组织成员的控制，使组织活动具有非人格化的特征；专业技术知识的运用是官僚制组织的一个主要优势；官僚制组织具有普遍的适应性（2）官僚制组织以其组织标准化
29、、工作程序化和管理规范化对政府职能的实现提供了充分的支持在组织标准化方面，通过三个方面的设置而构成一个完整的系统：a.分工专业化b.作指标化C.人员统一化在工作程序化方面，官僚制组织强调通过组织内部各要素、各环节之间的分工-协作关系而使组织内部各部门之间相互协调，使之成为一个无障碍的工作流。在管理规范化方面，官僚制组织是严格按规章制度办事的组织，它坚决抵制各种人情关系的干扰。a.以理性准则为指导，排斥一切人为因素的影响；b.对所有人一视同仁，维持组织成员的平等与公平感；c.明确规定职权范围和协作形式，减少组织摩擦和冲突；d.以业绩为依据进行组织成员的奖惩和晋升。二、任务型组织1任务型组织得到广
30、泛应用(I)任务型组织广泛用于解决各类改革问题。改革中总会涉及利益结构的调整和权力的重新分配，意味着突破常规，因而需要设立任务型组织来解决非常规性问题。(2)任务型组织常见于各类危机事件的处理。为了有效应对各种复杂的突发性问题，大量以此为目的的任务型组织成立，也是当今最主要的类型(3)任务型组织还经常用于处理各类复杂的、对社会影响较大的任务。2任务型组织的作用任务型组织的灵活性和动态性结构决定了它可以在承担重大的、一次性的和复杂的任务方面发挥不可替代的作用：(1)任务型组织可以为危机事件的处理提供新的思路任务型组织不以既定的章程为解决问题的原则，一切工作以任务的需要为主导，在突发事件的解决中表
31、现出极强的任务导向，可以有效地弥补常规组织在大量的不确定性问题上的滞后性和回应力差的弊端。(2)任务型组织可以提高政府的网应力任务型组织所承担的任务在性质上的不确定性要求它以开放的思路去处理与任务相关的各种问题，以灵活的、不确定的组织结构去应对不确定性任务，正是这种不确定性思路极大地提高了组织的回应力。(3)任务型组织可以发挥抑制组织规模膨胀的作用任务型组织是一种具有较强理性的组织形式，其设立和解散都有明确的规范，组织的存续以任务为中心，任务完成，组织存在的合法性即告结束，组织就应该宣告解散。3任务型组织的规范与管理任务型组织的规范与管理可以从四个方面来思考，分别是对任务型组织设立的规范与管理
32、、对任务型组织资源获取的规范与管理、对任务型组织运营的规范与管理、对任务型组织解散的规范与管理。(1)任务型组织设立的规范与管理回应性设立是当前设立任务型组织的主要方式，即在新任务出现时通过任务型组织的设立来回应任务需求。前瞻性设立是任务型组织的另一种方式，前瞻性设立有一个必备条件，那就是如何在任务出现之前对其进行比较恰当的认识O(2)对任务型组织资源获取的规范与管理任务型组织资源获取与常规组织相比具有如下特征：任务性组织获取资源仅仅是为了完成特定任务而进行的一次资源聚合，一旦任务得以完成，随着组织的解散，资源也就重新回归社会；在资源获取过程中，任务型组织更加强调基于信任基础上的合作而不是竞争
33、；在信任和合作基础上的资源获取会显得更为有效；对外部资源的依赖性更高，种类更多样化，标准更高，资源获取手段也更为多样化。(3)对任务型组织运营的规范与管理任务型组织需要在高度不确定的环境下掌握完成任务的主动权，在环境的变动中主动地寻找完成任务的机会；任务型组织需要一种不断寻求并创造机会的动态能力，以此让资源使用和组织能力随着环境的变化而改变。(4)对任务型组织解散的规范与管理任务型组织解散的途径有三种：延展。任务型组织在完成既定的任务后，还有相关的任务存在，而且现有的任务型组织在承担新的延展任务上具有优势，原有的组织就在新的延展性任务型组织设立的同时宣告正式解散。回归。很多任务型组织解决的是专
34、项任务，即当平时的常规性任务累积到一定程度而无法由单个组织来承担时，只能把它作为非常规性任务而由任务型组织来处理。转化合并。任务型组织在任务完成后，非常规性任务却常规化了，成了重复出现的任务，这样一来，最初因承担这一非常规性任务而设立的任务型组织也就会被保留下来，转化成常规组织，或者成为常规组织中的一个部门。三、非政府组织与社会自治力量1非政府组织是新的社会治理力量非政府组织具有六个方面的共同特点：（1）正规性非政府组织作为实体性的社会组织，必须具有正式的合法身份，其成立一般要经过国家法律许可，还必须具有正式组织的构成要素，即有正式的目标、规章制度、机构、管理系统和成员等等。（2）非营利性非政
35、府组织与企业等营利组织不同，它不以营利为目的，即不得为组织成员谋利，其活动经费主要来源于企业等组织和个人的捐赠、会员的会费以及组织开展服务的回报等。（3）民间性非政府组织既不隶属于政府的任何部门，不受政府财政供养，其人员也不列于政府公务员系列，主要是由志愿者组成。（4）自治性非政府组织是一种自治组织，在按照法律规定成立之后，组织在法律的框架内即获得独立的决策权和执行权，可以根据组织的目标进行自我管理。（5）志愿性非政府组织是一种志愿组织，组织成员参与组织不是为了谋取利益，而是根据自己的志愿组合而成，成员参与工作是一种奉献精神使然。（6）公益性非政府组织是一种公益性组织，它之所以能够存在和发展，
36、完全取决于其公益性质，是以服务于社会、公众及组织成员为目的的。2非政府组织的社会治理功能具体而言，非政府组织在社会治理中的作用体现在：（1）促进经济增长非政府组织在很大程度上承担的是政府和企业不做、做不好的那些公益事业，对于解决市场失灵和政府失灵有一定的改善功能，同时在国民经济的增长中贡献巨大能量。(2)增加就业机会非政府组织创造了大量的就业机会，在一定程度上缓解了各国的就业压力，随着非政府组织的发展，它的就业潜力巨大。(3)提供公共产品和服务目前非政府组织主要存在于教育、文化、卫生、社会服务、环保等公共部门的核心领域，并以资金募集和志愿服务等各种方式动员社会各方面参与社会发展，弥补政府的缺位
37、和失位，从而加大了公共产品和服务的供给能力。(4)促进社会公平非政府组织通过对经济和社会发展中资源和人力薄弱的领域的关注，倡议和帮助弱势群体，使其得到社会的关注，脱离困境，从而缩小经济和社会发展中产生的贫富差距，促进社会公平。(5)培养志愿精神非政府组织的公益性和志愿性特征在其组织活动中的体现也是组织成员的志愿精神和奉献精神的培养过程。(6)监督和制约政府权力非政府组织推动着政府职能向社会的转移，并且成为政府职能转变和承接公共服务的重要载体。同时，非政府组织作为种体制外的力量，对于促使政府增加责任感和透明度，推进政府决策的科学化和民主化都有重要影响。(7)协调国际事务非政府组织在全球公共事务中
38、，诸如在全球气候变暖、人道主义援助、环境保护、反贫困与疾病等领域，发挥着重要的协调作用。3社会自治力量的成长(1)要实现自主治理就需要遵循八个原则：清晰界定边界；占用和供应规则与当地条件保持一致；集体选择的安排；监督；分级制裁；冲突解决机制；对组织权的最低限度的认可；分权制企业。(2)中国社会自治力量的发展主要体现为城市居民委员会和农村村民委员会这两类群众自治组织的发展。4改革开放以来，中国非政府组织发展迅速的原因(1)中国非政府组织的成长反映了社会利益分化的要求，正是市场经济的发展所推动的利益分化在客观上为非政府组织的发展创造了条件。(2)社会治理的法治化为非政府组织的发展提供了制度基础和法
39、律框架。(3)国家对民间组织的依法管理在很大程度上促进了非政府组织的发展。(4)国际非政府组织的推动在一定程度上促进了中国非政府组织的发展。四、公共管理者1行政人员(I)韦伯认为，行政人员作为专业性的、职业化的管理者具有十个方面的特征：个人是自由的，仅仅在事务上服从官职的义务；处丁固定的职务等级制度中；拥有固定的职务权限：根据契约受命，即(原则上)建立在自由选择之上；根据专业业务资格任命；采用固定的货币薪金支付报酬，大多数有权领取退休金；把他们的职务视为唯一的或主要的职业；职务“升迁”根据年资或政绩；工作中完全同“行政管理物资分开”，个人不得把职位占为己有：接受严格的、统一的职务纪律和监督。(
40、2)对行政人员这一特殊职业的从业者也就有着特殊的从业要求，这体现在两个方面：法律要求;道德要求;法律是他律，道德是自律，法律主外，道德主内，两者既有区别，又有联系。而且，对于公共管理这一治理模式中的行政人员来说，这两个方面的要求应当统一起来。2领导者（1）公共管理中的领导需要具有面对复杂的、不确定的问题做出决策的能力。（2）公共管理中的领导需要具有合作意识。（3）公共管理中的领导需要具有服务意识。（4）公共管理中的领导需要具有较强的紧急动员能力。3公共管理者的基本素质要求罗伯特卡茨认为一个有效的管理者应该具备三种基本的技能，即技术性技能、人际关系技能和概念性技能。（1）技术性技能技术性技能是指
41、管理者能够运用特定的程序、方法、技巧处理和解决实际问题的能力，也就是说，对某一特殊活动的理解和熟练程度。在整个社会治理体系中，所处层次越低的公共管理者，对其基本的技术性技能的要求越高，对于一线的管理者，这种能力是其从事公共管理职业活动的基本的前提条件。（2）人际关系技能人际关系技能可以指能够与其他人一起有效开展工作的能力，也可以说是一个人能够以小组成员的身份有效地工作，并能够在他领导的小组中建立起合作关系的能力。处理好组织内外的人际关系，协调人与人之间的冲突与矛盾，尽可能实现合作与互助，是人际关系技能的基本要求。从社会治理的层次上来看，处丁中间层的公共管理者在人际关系技能方面的要求相对较高。（3）概念性技能概念性技能包含着一系列的能力，包括能够提出新的想法和新的思想的能力，能够进行抽象思维的能力，能够把一个组织看成是一个整体的能力，以及能够识别在某一个领域的决策对其他领域将产生何种影响的能力。概念性技能主要表现为创新与变革能力、系统分析和解决问题的能力、驾驭全局的能力。
