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1、某某市关于全市农村村民建房问题的调研报为贯彻实施乡村振兴促进法，根据某某市城市总体 规划（20某某一2035）和某某市农村村民住房管理办法 （市政府某某号令），某某市农村经济学会联合市乡村振兴研 究中心、某某市农业科学院农业科技信息研究所，对本市农 村村民建房问题开展了专题调研。调研组先后赴金山、浦东、 崇明、某某等区，实地察看规划保留村农村住宅修缮使用、 农民集中居住点建设等情况；召开相关座谈会和专题研讨会, 听取各方面意见建议，形成了本市农村村民建房问题的调研 报告。一、基本情况近年来，本市各级党委、政府贯彻“以人民为中心”的 发展理念，高度重视农民住房建设管理，各职能部门细化政 策措施、
2、加强协同联动，不断满足农民建房需求，统筹推进 农民相对集中居住，在满足农民对美好生活的向往和对高品 质生活的期待上取得新成效。（一）市级层面已制定政策为更好地实施乡村振兴战略，推动郊区乡村成为提升某 某城市能级和核心竞争力的战略空间，打造某某现代化国际 大都市的亮点和美丽某某的底色，进一步加强本市农村宅基 地管理，规范农户建房秩序，维护农民合法权益，市政府颁 布了某某市农村村民住房管理办法（市政府某某号令）， 于20某某年某月某日施行，同步印发某某市人民政府关于 切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民 相对集中居住的若干意见，为全市面上开展农村村民住房建 设管理，推进农民相对集中
3、居住工作提供了政策支撑与操作 规范。根据20某某年某月某日起施行的土地管理法以及 20某某年某月以来农业农村部等相关部门关于进一步加强和 规范农村宅基地审批管理等相关法律规定和政策精神，20某 某年某月，市农业农村委会同市规划资源局、市住建委出台关于进一步加强本市农村宅基地管理工作的通知，就完善 宅基地审批程序，强化农房建设管理，促进农民相对集中居 住，保护农民合法权益提出了明确要求。（二）各区制定农民建房管理实施细则各区认真研读政策，在广泛调研和征求意见的基础上， 由区农业农村委会同相关部门研究制定实施细则和配套文 件，进一步明确宅基地审批和农民建房政策路径，推动市政 府某某号令等政策文件的
4、贯彻落实。一是出台配套文件。某 某、某某、某某、某某、某某、某某等区相继出台了本区村 民住房建设管理规定及其实施细则。二是区镇给予补贴。在 市级补贴的基础上，区镇两级积极配合，在减量化补贴、节 地补贴、基础配套费用等方面给予相应补贴。例如，某某区 区层面的补贴主要有与市某：某配套补贴（上楼某某万元/ 户、平移某万元/户），减量化补贴（某某某万/亩），实效奖 励（某某万元/亩）。（三）农民相对集中居住有序开展各级政府加大政策的宣传力度，加强农村村民住房建设 管理，引导农村村民科学合理建房，节约利用土地资源。各 区加大工作力度，稳步推进上楼平移等集中居住点位建设， 以“三高两区”和规划农村居民点外
5、零星散户作为推进重点， 将符合条件的农村危旧住房改造优先纳入。一是对“三高两 区”沿线农民主要采取集中上楼方式，改善农民住房条件。 各涉农区围绕从20某某年至2022年完成某万户农民的集中 居住目标，开展农民相对集中居住推进工作，到目前为止， 已经签约某.某万户。二是在一些地区采取平移集中方式，建 设质量较高的农村新社区。各涉农区集中建设或者引导将农 民将房屋翻建到规划居住区，如某某区某某镇某某村农民集 中居住、某某区某某镇某某村“某某”、某某区某某镇某某村 农民集中居住等，农村村民住房建设典型引路作用得到较好 发挥。三是部分地区探索农村宅基地依法自愿有偿退出方式。 对一些已在城镇有商品住房的
6、农户，按照依法自愿有偿原则， 引导其放弃宅基地使用权。例如崇明区积极支持基层探索农 村宅基地有偿退出机制，加快落实配套资金，农村宅基地有 偿退出逐步推开，20某某一2021年某某个涉农乡镇完成农村 宅基地有偿退出某某某某户，补偿金额某某.某亿元，核减宅 基地面积某某某.某亩，减量化面积某某某某.某亩。（四）农民住房条件逐步改善市、区相关部门加强精细化的分类指导、分类施策，统 筹做好乡村规划，积极探索“一镇一策”“一村一策”，直至 “一户一策”，解决农民住房问题。据市农业农村委统计，自 市政府某某号令实施到20某某年某月，全市某个涉农区共审 批农村宅基地建房申请某某某某户，其中改建某户，新建某
7、某户，翻建某某某某户。一是统筹规划。在综合考虑上位规 划要求、村庄发展条件和镇村意愿的基础上，各区不断优化 完善城市开发边界外村庄布局，因地制宜引导农户向保留（保 护）村归并。如某某区以组团式布局为主的规划设计方案， 每个涉农乡镇选定某一某个周边配套设施与人居环境较好的 集中居住点，全区共规划某某个点，同时选定了某某镇、某 某镇、某镇、某某镇和某镇等实物置换区。二是开展农民建 房试点。通过统一规划、统一布局、统一设计、统一图纸、 统一管理等，同步实施乡村规划师和乡村建筑师制度，注重 公共服务配置，加强整体环境营造。房屋建设由农民自行委 托施工队伍开展实施或统一建设，既保障保留村内村民建房 的合
8、法权益，又保证建设合规、村貌统一。部分保留村如某 某区某某镇某某村、某某区某某镇某某村等，通过平移建设, 村民已经住进了新房。三是试点开展宅基地相关信息的补充 调查。为摸清宅基地底数，逐步建设全市基础信息数据的人 地房管理“一张图”，探索符合村情民意的农民建房发展管理 新路径。20某某年某月至20某某年某月，市规划资源局会 同市农业农村委开展了全市农村房屋专题调查。结果显示， 全市宅基地上的房屋总计某某某某某某户，占地面积某某某. 某某平方公里。此外，相关部门积极开展农村宅基地行政执 法等日常监管，做到行政管理“一张网二、存在问题虽然本市采取多种方式保障农民居住权益，但是农村居 民住房权益尚未
9、得到全覆盖，农民建房问题尚未得到真正解 决，农民群众对建房的诉求仍是农村较为突出的矛盾。（一）空间布局规划落地难由于受土地用途等严格限制，按照某某市城市总体规 划（20某某一2035）编制的村庄规划，为乡村预留中长期 发展空间有限，前瞻性、可操作性不强。一是上位规划问题, 农民住房建设难以落地。某某目前有某某某某个村，根据某 某市城市总体规划（某某某某一某某某某），其中，规划保 护村某某个，保留村某某某个，撤并村某某某个。根据市政 府某某号令，农民住房建设仅限定于保护保留村。市规划资 源局和市农业农村委调研结果显示，全市保护保留村宅基地 上房屋仅有某某某某某某户，而全市非保护保留村现有宅基 地
10、上房屋某某某某某某户，占比超过某某虬目前非保护保留 村既无中长期开发计划，又不批准农民新建、扩建和改建住 房，农民意见较大。此外，崇明、金山等区反映，部分集中 居住平移点因本轮永久基本农田规划划定，划入永久基本农 田范围，规划调整手续繁琐、周期长，影响了集中居住工作 进度。例如，根据最新版永久基本农田规划，目前某某工业 园区规划中的立新集中居住点（二期）、高楼居住点（二期）、 长楼小区扩容范围均涉及约某某余亩的永久基本农田储备 区。二是集中居住安置点承载量有限，无法满足井喷式的安 置需求。多个区反映，农民集中居住意愿强烈，目前没有办法满足实际需求。例如某某工业区内危旧房比重高， 规划的非保留点
11、宅基数多（现有宅基数某某某某个），能够承 载上楼、平移安置点的资源紧缺，已经无法满足农户日益迫 切的安置需求。按照工作计划，至2025年计划完成某某某户 农民相对集中居住，还剩余某某某某户农民非保留宅基地缺 少安置点位。三是建设用地指标分配失衡，部分宅基地难以 落地。各区加大力度推进农民集中居住，大部分都将有限的 建设用地指标用于平移集中点，导致保留村新增宅基地建设 指标匮乏。例如某某区某某个涉农乡镇，把建设用地指标全 部安排给某个安置点，而这些安置点整个地块利用率可能只 有某某一某某虬（二）农民建房的资格权认定难市政府某某号令中农村村民的含义是指具有本市农业户 口的农村集体经济组织成员，由于
12、历史遗留问题等原因，现 实中的村民类型更为复杂多样，基层执行政策时难以把握。 一是土地尚未征用但已农转非的村民（因土地被征用转为城 镇户籍的除外）建房资格问题。部分因各种原因解决职保（原 镇保）的“农转非”人员，仍然居住在农村，还是村集体经 济组织成员，原宅基证上也保留名字，但因为非农户籍而没 有建房资格。二是“小市民”的建房资格问题。20某某年某 月某日起，本市新出生的农村家庭的子女全部登记为非农户 籍，根据市政府农村村民建房管理办法（市政府某某号令）， 非农户不享有建房资格。目前这一群体已陆续成年，结婚分 户建房等需求迫切。三是由于婚姻关系、宅基证登记、分户 等造成的建房问题。对于部分婚前
13、未享受过建房资格，离婚 后回到原户籍地的村民，以及部分因结婚到配偶家生活，但 户口仍保留在原家庭未迁出的村民，基层对其建房资格如何 认定认识不一。对于子女成年与父母分户、兄弟间分户等农 村村民面临的现实问题，基层的操作口径不一。例如，部分 某某某某年颁发宅基证时，兄弟两人获得两块相邻宅基地， 却只取得了一张宅基证，其建房资格目前难以界定。金山区 目前对于分户的审批标准以房屋现状“四开间”为界线，“三 开间”及以下的不能进集中居住点分户建房。此外，某某某 某年以后建房但未取得宅基地证的农户，在参与集中居住时, 资格权无法认定。（三）政府职能部门的监管与服务不够精细土地管理法明确农村宅基地管理职能
14、由农业农村部 承担，市政府某某号令明确市农业农村行政管理部门是本市 农村宅基地使用的主管部门。实质上，农民建房涉及规划资 源部门规划、供地管理及产权登记、住建部门建设质量和风 貌管控、农业农村部门资格权管理等多方面，如何形成统一 的规范、建立全过程监管体系还有待探索。一是建房面积管 理。目前基层对超出审批面积和范围等违法违规建房行为如 何制约尚无定论，实际操作中大多采取取消有关建房补贴方 式，执法依据、执法程序不明确，难以实行执法监管。二是 风貌管控。虽然住建部门提供某套基本建房图纸供选择，但 在实际操作中，如何让每栋建筑物的高度、颜色、材质均符 合总体要求进行设计还存在一定难度。三是建设过程
15、中的质 量安全监管。目前农民建房的施工队伍未纳管，且街镇一级 没有建筑业管理机构，村民建房过程中缺乏监理人员，对于 质量安全和人身安全的监管难度大。四是建设施工竣工验收。 目前村民建房竣工验收主要由规划资源部门负责，重点是对 占地面积、高度等进行验收，并不涉及建筑方面。在目前房 地一体颁发不动产证背景下，房屋竣工验收需要住建部门一 同参与。五是基层执法监管。长期以来，农民建房以自我管 理为主，市、区农业农村部门宅基地执法方面缺乏专业执法 队伍，相关业务还不熟悉，缺乏具体执法依据和参照。（四）农村宅基地使用权确权发证工作滞后20某某年底基本完成宅基地和集体建设用地使用权确权 登记工作，是党中央部
16、署的一项重要任务，但本市农村宅基 地使用权确权发证工作一直停滞不前。一是集中居住平移点 确权发证问题。市不动产登记部门尚未开展农村宅基地使用 权登记颁证工作，平移点宅基地新建房屋至今尚未发放不动 产证。某某区沸港镇黄桥村集中居住一期项目，农民已经入 住某年了，但产权登记部门还没开展农村宅基地确权登记颁 证工作。二是老宅基地确权发证问题。19某某年后，本市未 对农村宅基地使用权开展确权颁证工作，许多新建的农村住 宅成为事实上的“无证建筑”，一旦遇有征地开发存在被认定 为违章建筑的风险。（五）集体建房成本偏高，农民集中居住建设负担较重由于市财政补贴资金有限，集中居住基础设施和配套建 设成本过高，基
17、层反映经济负担较重。一是集中居住项目建 设资金压力大。集中居住项目建设涉及大量资金，调研中各 区镇普遍反映市财政补贴资金有限，区镇财政自筹资金压力 过大。由于目前市、区配套资金拨付进度与项目建设资金使 用节奏难以完全匹配，项目滚动开发和资金周转使用方面存 在较大矛盾。例如金山工业区至20某某年集中居住工作整体 资金倒挂规模约在某.某某亿元，涉及总投资约某某某某某万 元（包括参与农户的搬迁补偿费用及项目配套建设等费用）， 其中区级补贴某某某某某万元（根据项目推进情况分期拨 付）、工业区自筹某某某某某万元。二是市政配套费用高。平 移集中点土地“七通一平”、公共配套等高额支出均需由乡镇 政府承担，因
18、农村建设缺乏相关费用标准，收费标准参照城 市别墅区标准收费，造成集中居住配套成本过高。如据某某 区某某某某村反映，平移点相关配套费用包括污水管网某某 某某万元，天然气某某某某万元，强电弱电某某某万某某 某万元。（六）农民自建房历史“存量”多，政策上陷入“两不 靠”困境。上世纪某某年代，为响应国家号召，各地开展农民就近 向小城镇集中居住的探索，但由于配套政策及历史遗留等原 因逐渐陷入困境。如某某区洞泾镇现有农民集中自建房小区 某个，自建房共某某某套，总建筑面积某某.某某万平方半。 以建于某某某某年的玫瑰小区为例，建筑面积某.某某万平方 半，某某套住宅中的某某套由政府建造出售，某某套为自建 房。此
19、类小城镇的自建房既不符合当下乡村振兴的扶持范围， 也难以享受城市旧改的政策支持，陷入“两不靠”的尴尬境 地，集中动迁财政压力大，长期由镇政府托底维护和修缮； 同时还存在房屋质量、安全隐患与环境卫生等一系列管理难 题。在乡村振兴的大背景下，如何建设既有农民集中自建房 的“和美家园”，需要在立法和政策扶持层面进一步“破题二三、相关建议乡村振兴促进法规定，“县级以上地方人民政府应当 加强农村住房建设管理和服务，强化新建农村住房规划管 控”。针对以上问题，调研小组建议，在制定某某市乡村振 兴促进条例时，应当妥善处理好充分保障农民住房权益和 有效节约集约土地资源两者关系，建议设立农村宅基地管理 的专门章
20、节，对以下问题应予以明确规定。（一）明确各部门管理职责权限一是要明确职能权限划分。建议从法律层面明确农业农 村、规划资源、住房建设等部门管理职责，健全农民自建房 全流程监管体系，明确用地保障、资格审批、施工审批、风 貌引导、质量安全、确权颁证等方面的对应部门及各自职责 界限。二是要明确执法管理。要明确宅基地管理中的执法内 容、执法程序，解决好宅基地审批下沉到镇级层面后，审批 权在镇里、监管在区里这一审管分离体制上的矛盾。建议依 托宅基地管理联动的信息化系统，将宅基地等“三块地”联 动进入到国土资源管理的大系统里，实现资源共享。三是要 明确集体经济组织在宅基地管理中的地位。建议农户与集体 经济组
21、织签订宅基地使用合同，作为取得宅基地使用权的前 提和依据。要通过合同约定的民事权利和义务，赋予集体经 济组织管理其成员宅基地使用的职责，从而正确区分政府管 理责任和村民自治责任，以政府监管、集体经济组织管理和 村民自我管理三者相互配合，形成农民建房管理的合力。（二）妥善解决规划落地问题一是郊野单元规划要满足农民建房需求。建议在地方立 法中明确市、区规划资源部门定期开展乡村规划、郊野单元 （村庄）规划的实施评估工作，依据评估结果适时启动郊野 单元（村庄）规划等调整修编，从规划层面充分保障农民建 房所需的建设用地，确保本市农民建房的合理需求。二是要 解决集中居住供地问题。建议相关部门优先满足农民集
22、中居 住点用地指标，允许优先使用占补平衡指标，增加周转指标。（三）明确宅基地资格权一是要明确取得和持有资格权。农民经申请后批准取得 农村宅基地使用权，依法取得宅基地使用权后，不能因为其 身份发生变化剥夺其权利。建议通过地方性法规，清晰界定 谁有资格取得宅基地和谁有资格继续持有宅基地。二是要妥 善处理集体经济组织成员身份和户口的问题。农村是村民生 活和居住的地方，要保障农民的住房权益，建议农民建房资 格与其户口性质原则上脱钩，保障土地尚未征用的村民的居 住权。建议对于仍居住、生活在农村的集体经济组织成员， 经相关部门核定，可仍以农民身份给予其建房资格。三是政 策要覆盖特殊群体。建房政策要覆盖全部
23、类型村民，建议对 分户、无房户、“小市民”等，要给予上楼或平移等通道，缓 解居住困难，保障其权益。对于适婚年龄的“小市民”，建议 纳入城市住房保障体系，允许作为无房户申请保障类住房或 购买商品房。（四）完善农民建房过程中的政府服务和管理一是要明确建房申报流程。建议街镇政府对建房规划选 址、建设项目报建许可等审批内容进行整合，提供一站式审 批服务。二是要加强建房管控。建议实现农民建房全过程监 管，申报审批部门要设立相应监管制度，建设过程中的质量 安全监理委托第三方进行，由街镇政府负责落实。竣工验收 由建房户主共同参与，要签字认可才可申请办理不动产证。 以区为单位设置农民建房保险，建房户主出资投保
24、，区镇两 级政府按比例补贴，以保障农民建房过程中的质量安全和人 身安全。三是要加快落实农村宅基地确权颁证工作。建议按 照中央要求，抓紧做好本市农村宅基地使用权登记颁证工作, 切实解决农民群众的后顾之忧。平移集中点新宅基地根据审 批面积核定，颁发不动产证。其余宅基地中，有老宅基证的 按照宅基证上面积核发新宅基证，19某某年之后建房的宅基 地有相应审批手续的，按照审批面积核发不动产证，剩余宅 基地按照现有建房资格规定核发宅基证。在此基础上，鼓励 地方政府、集体经济组织和个人盘活农村宅基地，按照所有 权、资格权、使用权“三权分置”的原则，利用农村闲置宅 基地和农房，从事符合规划要求的乡村产业，搞活农
25、村经济, 增加农民财产性收入。（五）缓解农民相对集中居住资金压力一是要加大市级财政拨付力度。针对区镇两级政府在推 进农民集中居住区建设中资金严重缺乏的问题，建议加大市 级财政资金扶持政策支持。同时支持发行乡村振兴农民集中 居住建设的专项债，以缓解农民集中居住的资金保障困境， 加快推进农民集中居住工作。二是要降低市政配套费用。建 议制定农村居民点市政配套建设标准，其中明确平移集中 点的供电配套由农村电网改造工程全覆盖，排水、燃气、生 活垃圾处理等配套设施由政府协商减免，费用减半；明确上 楼集中居住小区的市政配套减免力度不低于动迁小区。三是 要明确其他费用标准。对于农民相对集中居住项目涉及到的 其他收费项目，要明确收费主体，给予农民一定选择权。拆 旧地块土壤检测由相关部门通过公开招投标的方式，确定一 定数量第三方检测机构，村委会可自行选择符合要求的检测 机构。
