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1、公共产品政策,授课教师：杨旭东 博士研究生湖南人文科技学院经济管理系TEL：E-mail：,提纲,I、公共政策的基本定义II、市场经济下公共政策的理论基础III、公共政策的基本目标IV、公共政策手段V、公共政策手段的综合运用,I公共政策的基本定义,政府或政治领导人在其权力范围内对涉及公共问题或事态作出的一系列决策.这些决策涉及到目标的选择以及达到目标的手段.Thomas Dye:一个政府决定做或不做的事项 William Jenkins:由相关政治行动者及其群体做出的一系列涉及目标选择和在特定条件下和在其权限范围内应该或能够运用的手段选择方面的决策。,公共政策的学科发展,公共政策作为一个学科领
2、域是指研究公共政策制定及实施的规律和方法及具体公共政策领域的学科群。政策研究的历史回顾古代中国的政策思想：中国先秦百家、历代文献民本、惠民、无为而治等西方的相关学术思想：系统论信息论控制论、决策科学、行为科学。,学科的诞生及初步发展1951年，美国政治学家D.Lerner和Lasswell主编：政策科学：视野与方法的近期发展早期的特点：与决策科学、行为科学、政治学密切相连。学科的进一步发展对行为主义方法论的批判：Yehezkel Dror方法论多样化：除行为科学外，出现公共选择、博弈论等政策过程研究重点变化：制定-执行、评估等重视政策过程中的价值与伦理因素,公共政策学科及研究分类,政策学/政策
3、科学(Policy Sciences):侧重于用政治学的框架对公共政策制定的过程及体系进行分析政策分析(公共政策分析)(Policy Analysis):侧重用经济学等方法对具体政策问题进行系统的分析政策研究(公共政策研究)(Policy Studies):侧重于运用社会科学研究方法对政策影响的分析,II.市场经济下公共政策的理论基础,市场经济的基本概念市场失灵(Market Failure）:基本概念和类型公共产品;外部性;自然垄断;信息不对称.政府失灵（Government Failure),21市场经济的基本概念,亚当斯密的国富论(The Wealth of Nation)经济活动的效率
4、来自分工分工导致交换社会生产的基本问题:生产什么(量和种类)?如何生产(生产技术)?为谁生产(产品分配)?市场经济:人们自由交换产品和劳务的社会制度安排(关键要素:生产者,消费者,价格)看不见的手:在满足一定条件下,个人对自我利益的追求在宏观上也同时使社会利益得到最大化.,市场达到帕雷托效率的条件,全部生产性资源均为个人所有，决策理性；全部交易均在市场中进行，而且，任何单个消费者或生产者都无法影响市场价格（充分竞争）；所有买卖双方均可自由获得相关信息；资源具有流动性，而且任何企业均可自由使用资源；规模报酬不变或递减(生产)/消费的边际效用递减(消费)没有生产或消费的外部性。,22 市场失灵,实
5、际情况违反理想模型假设从而导致资源配置无法达到最优.公共产品(public goods)外部性(externality)自然垄断(natural monopoly)信息不对称(information asymmetry),产品分类,竞争性产品/非竞争性产品竞争性产品：如食品，家具，衣物，看病等非竞争性产品：如听音乐会，参观海洋馆排他性产品/非排他性产品排他产品：由于产权因素而使他人无法消费（如收费的道路，俱乐部等）；非排他产品：产权制度没有或难以排除他人消费（如河流，小区安全保卫）,公共产品和个人产品,个人产品：同时具有消费的竞争性和产权的排他性；纯公共产品:消费不具有竞争性,产权不具有排他性
6、；国防，灯塔，优美的环境等；公共产品不等于政府提供的产品!,准公共产品,准公共产品:除个人产品和纯公共产品外的其他类型的产品俱乐部产品：非竞争，排他公路,桥梁,俱乐部，听音乐会等共有资源：非排他，竞争公共池塘中的鱼，山林中的树木等,集体选择问题,在公共产品和准公共产品情况下,实际都存在着集体选择的问题俱乐部产品:俱乐部大小,收费等等共有资源:用户的多少,决策的重复性等等当存在集体选择问题时,传统福利经济学有一定的局限性,产权经济学,公共选择理论等可以帮助交易费用(谈判,监督等)产权调整(重新界定产权)科斯定理:只要市场交易成本为零,产权有明确的归属,都可以通过协商的方式达到资源的有效利用,外部
7、性,某些人的生产或消费通过非市场的渠道影响其他人的利益的情况就出现了生产或消费的外部性,从而产生市场失灵.对他人产生影响(可好可坏,成本或收益)；没有反映在市场的渠道内(没有反映在价格里);例:国防R&D对私人企业R&D的影响(生产者之间好影响)，化工厂对空气的污染(生产者对消费者的 坏 影响),为什么有外部性市场就不能有效?,社会成本情况市场生产量超过最优状态社会收益情况市场生产量低于最优状态,外部性的具体分类:,正负=厂商-厂商 火电厂排出的热水 工业废水对养鱼的 被另一厂家所利用危害厂商-消费者 花卉对周围环境的美化 工厂对空气的污染消费者-消费者 整洁的衣饰公共场所抽烟消费者-厂商 消
8、费者给厂商提供产品 旅游者过多对旅游 改善信息 资源的影响,解决外部性是否一定需要政策干预?,科斯认为,在产权界定清晰并可执行,当事人不多的情况下,外部性的问题可以通过当事人之间的协商来消除,从而达到经济效率最优.成本和收益的分配取决于产权的初始分配状况.例如:环境污染-科斯定理的局限:必须满足以下条件1.产权明确界定并且可以落实;2.外部性的影响大小可以定量得到估计;3.参与协商的人数不多(交易成本接近于零)实际生活当中有一定的困难.,自然垄断,*当生产成本中固定成本很高使得平均成本在某一产量范围内随产量的增加而下降.从而形成自然垄断.这时,单个企业生产比市场竞争更有效.与垄断有关的条件:从
9、消费的角度看,产品的可替代性如果比较强,难以产生垄断;从生产的角度看,如果进入成本不高,也难以产生垄断;自然垄断行业：基础设施，如电信，铁路，电力,政府职能,自然景点的旅游服务等。,技术进步的挑战电信市场的三次均衡：18781934：美国6000家独立电话公司；19341984：行政监管下的垄断；19841996：放松管制到重建管制的过渡；1996现在：社会协调，独立管制，自组织。电力发电设备技术发展降低了最小有效发电容量，使“竞价上网”变成可能，从而在发电一端打破自然垄断。,为什么自然垄断导致低效率?,垄断定价问题由于竞争不足产生的X无效率:垄断企业在技术上可行的情况下没有使其成本最低,从而
10、导致效率损失.,信息不对称,市场上出现的有关产品特性的信息在买卖双方之间分布不对称的情况.可检查产品:消费者在购买前可以判断产品特性的;体验产品:消费者在购买后可以判断产品特性的;超体验产品:消费者在购买后仍无法判断产品特性的;,市场失灵公共政策解决,由于市场失灵产生低效，政府应当通过公共政策手段解决。但政府就是万能的吗？,23 政府失灵,现象公共决策失效公共物品供给低效政府扩张寻租与腐败政府失灵的体制性根源直接民主的缺陷代议制的缺陷官僚制的缺陷分权制的问题,III 公共政策的基本目标,效率目标公平目标自由目标安全目标政策基本目标的之间的矛盾,公共政策的基本目标,公平：人人得到同样的利益；效率
11、:从给定的投入中获得最大的产出；安全：满足人们生存的基本需求；自由:人们在不妨碍他人的情况下，可以随心所欲。正义：？尊严：？,31 效率的概念,有关的考量投入与产出努力与结果花费与收入成本与收益简单的界定：给定投入基础上的最大产出产出方面的考量投入方面的考量,与产出相关的理解,以城市GDP为例 什么是产出目标 一，二，三产业结构比例，社会公益事业发展，公共卫生等】；在多重目标下,如何比较和决定目标的组合；不同的目标和产出对于不同的社会群体所产生的利益是什么本地居民，外地打工者，退休居民等；谁来决定最终产出目标在城市居住的人，在城市工作的人？,与投入相关的理解,如何计算投入?如何确定某种投入所产
12、生的种种产出?如何确定用作投入的的资源的各种机会成本？,32 公平问题：高校录取名额,最简单的公平分配办法：按各省平均分配是否公平？,3-2 公平的概念理解,公平的简单概念：每人得到同样的利益三种考量：就分配而言分配对象：谁有权得到分配；不同层级如何分配；不同群体如何分配？分配物：可分配事物的范围；可分配物的价值？分配过程：竞争机会是否平等；统计学意义上的平等分配过程；投票等政治参与机会平等,3-3 机会公平,同等竞争手段,不同等结果同等统计机会,不同等分配同等票,不同等分配,3-4 分配公平,同等分配利益,不同分配机会同一等级,分配平等,不同等级,分配不平等收益群体分配平等,个体分配不等,3
13、-5 最终状态公平,考虑历史,个人偏好,但鼓励贪婪收益者最终状态平等,分配不等 收益者最终价值平等,分配不等,33 公平与效率冲突吗？,35 自由目标,自由的界定政府干涉自由的范围社会干涉自由的范围对群体和政府也要限制？,自由的界定,自由的悖论：在美国能否焚烧国旗？孟德斯鸠：不强迫任何人去做法律所不强制他做的事；也不禁止任何人去做法律所许可的事情。约翰S密尔：自由的边界不伤害他人。政府应该越少干涉自由越好否定法定义:对于个人行为的不干涉就是自由.简单的界定：人们应该可以做他们想做的事情，除非他们的行为会伤害其他人。,政府的干涉范围,对其他人什么样的妨碍使得政府应当出面干涉个人(群体)自由?实际
14、的损害(伤残,经济损失等)；实际损害的风险增加(建设核电场,使用农药,抽烟)；生活环境的影响(破坏审美,生活质量等,如在阳台上晾尿布,走廊放自行车,拆古建筑修平安大街等)；情绪或心理的影响(使人沮丧,压抑等,如黄色出版物,种族歧视言语)；道德与精神上的影响(影响别人的宗教,道德信仰,如撒旦诗篇,性骚扰政策等)。,社会的干涉范围,对其他人什么样的妨碍使得社会群体应当出面干涉个人自由?对群体(社区)的结构性损害(如设赌场等)对群体的积累性损害(如践踏草坪,往河里倒污水等,单个人作没有问题,但大家都作就会有损失)；由于对个人损害所引起的对群体的损害(如对某个黑人在找工作的的歧视而对整个黑人群体的损害
15、)；,对群体和政府也要限制?,当一个群体对个人造成损害?当政府对个人造成损害?,36 安全目标,简单的界定：生理生存上的最低需求政治共同体中的复杂性：资源的价值判断：在估价需求时，我们是否应该仅仅考虑资源的物质用途，或者也考虑其象征意义和资源带来的满足感？比较的标准：我们应该根据一个固定或绝对的标准及相关标准（人们的资源如何与社区其他成员的资源状况比较）测度需求吗？资源的用途：我们仅仅提供那些合乎临时并直接满足生存需要或能让人们实现广泛目标的资源吗？时间：社会应该保障人们的眼前需要还是也要保护人们免受将来需要和危害风险的冲击。分析的单位：社会应只保障人们作为独立个人的需求还是也要保障人们的相关
16、需求：尊严、归属感、信任感和团体感。,安全的种类,人身安全财产安全社会安全国家安全信息安全心理安全,自由与安全矛盾吗？,目标选择的其他困境,自由与效率？安全与效率？自由与公平？安全与公平？当诸多目标选择出现冲突时怎么办？,IV公共政策手段,政策手段：也称公共政策工具（Public Policy Instrument）：解决政策问题、实现政策目标或效益的方式、方法、途径或形式。,公共政策手段的分类,分类的方法很多：信息手段、权威手段、财力手段、组织手段；强制、引导、能力构建和体制性变化激励、能力构建、象征和劝导、信息知识学习等规制性与非规制性；开支性与非开支性。法律工具、经济工具与交流工具管制性
17、、财政激励、信息转移等比较简便可行的办法是，从政府与社会的关系角度，依据政府对社会各种事务的卷入程度可分为自愿、强制和两者的混合三大类。,公共政策的主要手段,私人市场自愿组织家庭和社区税收和使用收费财产权的拍卖资助信息和劝导直接提供服务公营企业法规,强制手段,混合手段,自愿手段,政府卷入的程度,高,低,自愿手段（非强制手段）,政府很少或不介入有关社会问题，但可鼓励、资助家庭和社区（单位）：家庭和社会互助功能巨大，不花政府的钱，特别适合一些服务领域；但不能解决复杂的经济问题，还可能产生公平问题；如老龄化社会问题。志愿者组织：慈善机构，NPO组织。美国的情况。民间组织、全国性社团。1989年我国由
18、文革前的近100个增加到1600多个，地方性组织由6000多增至20万个1995年，全国性社团已达1800个，学术性的占38%，行业性的约占23%，专业性的占到29%，联合性占10%，基金会73个。后经整顿1998年全国社团总数由1996年的20万减少为16.5万.志愿者队伍：市场：私人物品；,强制手段：政府直接介入,定义：借助国家政府的权威及约束力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。管制或规制（Regulation）：定义:政府对个人和机构的活动提出要求或作出规定的过程形式：规章、标准、许可、禁止、程序等，分经济管制与社会管制。优缺点：信息成本少，易于实施和管理；效果直接快捷；特别适合
19、危机管理；但影响各类自由；经济无效率等。,强制手段的事例,据中央电视台1999年11月30日晚“焦点访谈”报道,江苏阜宁县吴滩镇教师的工资成了“唐僧肉”。该镇强制向教师摊派招商引资、收回贷款、推销商品房等经济任务，不完成者扣去当月工资或一定比例的工资，或交1万元房差价等某地邮局在特快专递高考录取书时向考生及家长强制推销“金榜提名”邮票纪念册.政府菜篮子工程与“爱国菜”问题,菜市场?,公共企业：,特点公有（50-100%所有权）、政府直管直控、产品可以在市场上出售、收费。销售收入与成本要平衡。优缺点：克服私企不愿介入问题，信息成本少，但控制难、效率低直接提供服务：国防、外交、公安、消防、社会保障、教育、公共土地管理、公园道路的维修、人口调查和地理调查等,混合手段,信息提供和劝导：统计数字的发布，股市信息，影响公民的反应但不直接要公民如何行动；如公益性广告，艾滋病广告，节约水资源广告，乘公交车等。资助：补贴拨款、税收激励（减免等）、担保、贷款等。财产拍卖：排污权拍卖，小汽车购买权的拍卖税收和使用费：公薪税、烟税（加拿大）、酒税等，污染物使用费，我国从2002年7月开始实行城市生活垃圾处理收费制等。,V、公共政策手段的综合运用,基本逻辑线路：问题 目标手段？具体案例分析：交通政策？教育政策？卫生政策？,
