交叉补贴理论讲义.docx

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1、普遍服务机制一一交叉补贴一、普遍服务与交叉补贴1、普遍服务内涵：对任何人提供无地域、质量、资费差别且能承担得起的基本服务。普遍服务政策被世界各国广泛应用于电信、电力、邮政等具有基础设施性质 的垄断产业，并已成为国际公认的服务规则。服务对象：普遍服务对象主要有两个:一是对高成本地区的援助，使高成本 地区的需求得到满足，以协调地区间平衡发展;二是对低收入群体的援助，满足 其基本的生产和生活需求，以促使社会更加和谐。包含要素：（1）普遍服务需要社会或政治原因，并包括公平理念.（2）完成普遍服务明显是无利可图的。（3）普遍服务的含义随社会和技术的变化而变化。（4）普遍服务概念包括的是基本服务，对普通人

2、来交是非常重要的服务（5）普遍服务的质量被定义或被公众所了解;服务必须是公众可负担得起的。普遍服务与公共服务的关系：一般认为，公共服务是指直接与民生问题密切相关的服务，包括教育、卫生、 文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等。普遍服务的研究主要集中在电信、电力、邮政等公用事业领域，而这些只是 基础设施的一部分。即公共服务的研究视角是公共财政和公共管理，而普遍服务的研究视角是产 业经济和管制经济。可以看出公共服务的范围比普遍服务的范围大，普遍服务是 公共服务的一个组成部分。2、交叉补贴含义交叉补贴是主导运营商运用其市场主导地位进行的一种妨碍竞争的定价行 为，是一种定价

3、战略。（1）交叉补贴在市场领域的含义在市场营销领域，交叉补贴是一种定价战略，通过有意识地以优惠甚至亏本 的价格出售一种产品（称之为“优惠产品”），而达到促进销售盈利更多的产品（称 之为盈利产品）的目的。在优惠产品的销售对价格足够敏感;盈利产品的销售对价 格极不敏感;两种产品互补性强，同时购买的概率高;赢利产品的进入障碍足够大 等条件满足的时候，交叉补贴才有效。（2）垄断性产业的交叉补贴含义拥有市场势力的垄断企业出于打败竞争对手或限制竞争等目的，对竞争性业 务和垄断性业务分别实行降价和提价措施，用垄断利润弥补竞争性业务的损失。 主导运营商在垄断性业务领域定价偏高，而在竞争性业务领域定价偏低，以垄

4、断 性领域的高收入来弥补竞争性领域的亏损，达到维持财务平衡的目的。（3）内部业务间的交叉补贴含义内部业务间的交叉补贴，即政府允许企业在不同种类的业务之间、在不同 地区的业务之间实行交叉补贴，以利润率高的业务补贴利润率低甚至亏损的业务， 以赢利地区的业务补贴亏损地区的业务。交叉补贴显著的特征：是价格与成本的背离，约束条件则是总成本与总收益必须平衡。企业按照两 种或两种以上不反映成本费用差异的价格销售产品或服务，这实质上是一种差别 定价策略，当一种产品对不同的消费者，或在不同的市场上的定价与它的成本不 成比例时，就产生差别定价。譬如在电信产业，长期以来以长途电话补贴本地电 话，而事实上长途电话的成

5、本费用要低于本地电话成本。或者按不同的价格把同 一产品或服务卖给不同的顾客，这是一种价格歧视。3、交叉补贴与普遍服务的关系在原先一家企业垄断经营时期，普遍服务通常作为一种社会责任赋予企业， 主要通过企业内部业务间的交叉补贴提供普遍服务资金，我国垄断性产业的普遍服务一直作为一种社会责任赋予国有企业，没有从法 律上规定垄断企业必须承担这些社会负担，也没有明确规定交叉补贴机制的法律 地位。二、交叉补贴的机制原理1、交叉补贴机制的结构主体：政府、企业、公众三者之间存在着两重委托代理关系，首先公众委托政府提供电信、电力、自 来水、邮政、铁路、管道煤气等产品和服务，同时向政府缴纳税金;政府作为公 众的代表

6、，又委托企业承担普遍服务的责任和义务，同时允许企业形成垄断。企 业生产的产品或服务通过市场交易的方式提供给公众。实线箭头表示普遍服务资金的流向，这里普遍服务资金包括明确提出用于 普遍服务的资金或者实质上起着普遍器务投资的资金。长方形边框表示三大主体 的界限范围;企业内部不同性质的业务边界用椭圆形标识。政府5-1-1交夏补帖祈耕绡枯闻普遍服务所需的资金由垄断性业务流向竞争性业务;政府在其中所起的作用 就是通过进入管制维持企业的垄断地位，通过价格管制保护公众的利益，通过投 资管制允许企业的交叉补贴行为，以维持企业的财务平衡和发展能力；公众按照 政府管制下制定的价格购买产品或服务，实现整个生产流通过

7、程的循环。2、交叉补贴机制的特点（1）企业“被动”承担普遍服务义务从理论上讲，普遍服务的成本大于收益，企业不会主动承担普遍服务义务。 运营商在边远山区或农村地区等典型的高成本地区投资往往是入不敷出的。企业 出于自身利益会扩大经营范围，但当触及普遍服务的范围时，就会设法逃避普遍 服务。实践中，政府与垄断企业在提供普遍服务的成本方面存在信息不对称问题， 垄断企业不仅垄断产品而且垄断信息，容易产生源于信息不对称的逆向选择与道 德风险问题。逆向选择表现为垄断企业夸大提供普遍服务的成本，向政府索要尽 可能的成本补贴或者其它特权;道德风险表现为垄断企业在提供普遍服务后，会 在普遍服务项目和企业一般业务间实

8、行成木转移，虚报普遍服务成本，人为加大 普遍服务难度。企业这种策略性行为产生的根本原因是普遍服务正外部性，企业 不愿承担普遍服务义务。在交叉补贴机制中，政府以通过进入管制、维持企业 垄断地位作为条件，要求企业承担普遍服务义务。（2）对公众的“非歧视”普遍服务的对象普遍服务对象主要有两个:一是对高成本地区的援助，使高成本地区的需求得到 满足，以协调地区间平衡发展;二是对低收入群体的援助，满足其基本的生产和 生活需求，以促使社会更加和谐。市场只青睐有支付能力的用户，贫困农村、偏远山区和城市边缘地区人 群具有较低的支付能力，以盈利为目标的企业不愿为这部分人群提供服务。为了 满足普遍服务必须考虑低收入

9、群体，因此，低收入群体是普遍服务的对象，不管 其生活在高成本地区还是低成本地区。市场仅青睐有盈利可能的地区，贫困农村、 偏远山区和孤立海岛这些地区提供基础设施的成本很高，而收益远远低于成本， 以利润为目标的企业不愿到这些地区提供服务。为了解决这些地区的需求，普遍 服务必须考虑高成本地区，因此，高成本地区是普遍服务的对象，鬲收入幅成本偶收入低成本in高,成本低收入 高成本图2普遍服务用户分类图在交叉补贴这种普遍服务机制中，没有按照双重标准对普遍服务的对象加以区分， 这样就存在着居住在高成本地区的高收入群体收到了补贴，而居住在低成本地区 的低收入者提供了补贴。对公众的“无歧视”，导致高收入者得到了

10、来自于低收 入群体的补贴，这有劫贫济富的味道，招致很多学者对交叉补贴的批评。企业进 行交叉补贴的资金是垄断性业务流向竞争性业务，业务间的交叉补贴是产生批评 的根本原因。譬如在电信产三、交叉补贴机制运作的基础1、企业具有垄断地位和势力电信、电力、自来水、邮政、管道煤气等产业最显著的特征是必须依托固 定的物理网络完成产品和服务的输送，传统上被认为是自然垄断产业，形成产、 供、销垂直一体化的经营模式，这样，企业在市场上的独家垄断地位，保证企业 实现生产上高效率，提供的产品和生产上高效率，提供的产品和服务的成本最低。 然而，企业在具有垄断势力的情况下，可能会采用歧视性定价策略，即对同种产 品或服务制定

11、不同的价格，并且“强制”消费者购买，这种“强制”力来源于垄 断。由此可见，交叉补贴机制运作的基础首先是企业形成垄断，企业垄断网络资 源，取得规模经济和范围经济，实现成本弱增;进而实施差别价格策略，进行交 叉补贴，实现普遍服务。（1）企业垄断网络（2）企业实施差别价格2、政府进入管制和价格管制垄断是交叉补贴方式的基础，为了使企业内部能够通过交叉补贴方式实现二 遍服务，政府必须通过进入管制维持企业独家垄断的地位;另外，企业形成垄断 之后，是市场价格制定者，因此，政府需要通过价格管制维护公众的利益。（1）政府通过进入管制维持企业垄断地位在位企业可能竭力维护通过进入管制形成的垄断地位，而且，在位企业可

12、能 以普遍服务和交叉补贴为由来维持自己的垄断地位，并将时滞和额外成本强加给 新进入者。理论上讲，自然垄断是市场竞争而不是政府干预的结果，自然垄断 与由政府授权取得的垄断的根本区别在于“自然”二字。自然的含义，是说明这 种垄断不是通过政府管制人为地阻止其它厂商进入市场形成的，而是通过厂商间的价格和非价格竞争使处于劣势的厂商被击败并退出市场，潜在竞争者又因达不 到市场现有的成本价格水平而无法进入所形成的。事实上，无论是发达国家的垄 断性产业还是发展中国家的垄断性产业，都需要借助于政府的进入管制，设置一 些进入障碍，从而保证其垄断地位。尤其是发展中国家产业垄断的形成基本上是 行政行为，因此，很多学者

13、把发展中国家的垄断类型定性为行政垄断。图卜自眄垒断的进入管制（2）政府通过价格管制保护公众利益价格管制存在多重目标，政府在实施价格管制时，需要考虑多种因素。首先 要提高社会分配效率，由于企业拥有垄断地位，它们成为市场价格的制定者，就 有可能通过制定垄断价格，把一部分消费者剩余转化为生产者剩余。这就要求政 府对自然垄断产业的价格实行管制，将价格定在较低的水平上，使公众能够负担 得起，并用得上。其次要刺激企业提高生产效率，因为企业优化生产要素组合， 充分利用规模经济，不断进行技术革新和管理创新，努力实现最大生产效率，公 众才能以更低的价格购买产品和服务。当然价格管制也要维护企业发展潜力，使 企业具

14、有一定的自我积累、不断进行大规模投资的能力，公众才能够获得相应的 服务。总之，通过价格管制，达到既能最大限度保护用户的应有权益，又能保障 生产者开展正常经营的积极性，同时还要提高价格规制效率，防止企业滥用市场 草断力量谋取高额利润，充分发挥价格机制在市场经济中调节资源配置的作用。医4日垄断企业成本需求曲技图（3）政府允许企业实行交叉补贴垄断性产业的显著特点是存在大量的固定成本，特别是有数额很大的不能归 属到个别服务的公共成本，这给交叉补贴提供了基础。确保企业财务稳定化是普 遍服务的基础，如果企业亏损，也就不能确保有效供给。政府允许垄断产业在不 同种类的业务之间、不同地区的业务之间实行交叉补贴，

15、以取得企业的盈亏平衡。 政府有关法规制度允许企业进行交叉补贴。在垄断产业实行传统的垄断经营体制 时期，以垄断企业的交叉补贴来实现普遍服务是一种普遍的做法。四、交叉补贴的正负效应1、交叉补贴的合理性：（1）在一个寻租社会里，交叉补贴是强有力和不透明的财富再分配机制”。（2）由于低收入者一般生活在那些和其它地区相比较而言有着很高边际成本的 偏远地区，如果他们能享用统一的资费标准，这可以提高他们的效用水平，因此 交叉补贴是能帮助穷人的。2、交叉补贴的负面效应绝大多数的实证研究证明交叉补贴是一种没有效率的和扭曲价格体系的机 制。交叉补贴通过扭曲不同电信服务的相对价格导致了巨大的社会福利损失，并 没有实

16、现让特定阶层受益的目标。解释：在发达国家，通过价格扭曲而转移给居民用户的补贴远远大于直接给 予低收入人群的补贴;而在发展中国家，由于高初装费和月租费，一部分低收入 人群根本没有入网，他们在公用电话亭打电话，因此，对本地电话的交叉补贴实 际上把补贴从低收入群体转移到了中产阶层。如果给低收入人群选择，他们可能 更愿意选择现金补贴而不是特定电话业务的补贴。五、交叉补贴的命运随着社会、经济、技术等的发展变化，垄断性产业的交叉补贴面临着逐渐失 效的命运。具体而言多元竞争主体的形成，导致交叉补贴机制失效竞争是垄断产业改革的主旋律，在放松管制和民营化改革的浪潮下，电信、 电力、自来水、航空等产业都不同程度的

17、实现了竞争。竞争和交叉补贴之间存在 着矛盾，从企业内部看，运营商必须在提供补贴资金的领域取得足够的利润，以 便资助受补贴的部分，而进入者的竞争使得在位企业很难取得太多的超额收入， 不可能有足够的资金用于弥补普遍服务业务，竞争使企业内部交叉补贴失灵。从 企业外部看，在位企业的垄断地位和交又补贴阻碍新的进入者，使新进入者不能 快速成长，交叉补贴行为会妨碍竞争的发展。竞争与交叉补贴，必须两者择一， 交叉补贴退出历史舞台将是未来趋势。从历史发展的角度看，交叉补贴作为满足 运营商预算平衡的一种机制为垄断时期普遍服务做出了巨大的贡献，但是交叉补 贴使不同服务的价格偏离成本，扭曲了垄断运营商提供不同服务的相

18、对价格。随 着打破垄断，引入竞争的改革，在发达国家，交叉补贴机制己经走到了尽头，在 发展中国家，交叉补贴机制在市场竞争的冲击下逐步失效。20世纪90年代以来，“打破垄断，促进竞争”成为中国垄断性产业改革的 主旋律。通过市场结构重组，将垄断性产业的自然垄断性业务和竞争性业务分离； 通过不对称管制扶持新的竞争力量;通过民营化，促使民间资本进入垄断性产业。 这些改革打破了原先一家企业垄断经营的市场结构，垄断性产业逐渐形成多家企 业竞争的市场格局，纵观世界各国垄断性产业的演变，垄断市场结构向竞争市场 结构过渡是改革的基本路径。六、总结主要研究交叉补贴机制。首先介绍了普遍服务、交叉补贴含义特点然后构建了

19、交叉补贴机制运作的结构和流程，对交叉补贴机制运作的关键主体及 其特征进行了分析，以直观的方式展示出政府、企业、公众的关系，明晰普遍服 务资金流向，然后提出交叉补贴机制运行中政府具有强制性、企业具有“被动性”， 公众的“非歧视性”等特点接着分析交叉补贴机制赖以存在的制度基础即交叉补贴机制必须依托于企业垄 断、政府管制和政府允许这三大基础。七、例子：中国的电力产业与电信产业交叉补贴机制是企业内部一种隐性的平衡机制，我国垄断性产业长期以来实 行垂直一体化垄断经营方式，如原中国电信垄断经营长途业务、市话业务，因此， 资费不是按各种业务的实际成本定价，而是按照所有业务的平均成本，以整个产 业总体核算为基

20、础，采取“算总账”的形式制定价格。这种价格形成机制掩盖了 企业间交叉补贴行为，但是，从不同业务、不同地区的价格差距来看，垄断企业 内部交叉补贴方式不仅长期存在，在政府的文件和报告中也开始有了明确的规定。 国家发改委2005年发布的销售电价管理暂行办法（发改价格2005514号）第二 十条规定:居民生活和农业生产电价，以各电压等级平均电价为基础，考虑用户 承受能力确定，并保持相对稳定。如居民生活和农业生产电价低于平均电价，其 价差由工商业及其它用户分摊。在中国电信独家垄断的情况下，不是按各种业务、各地区业务的实际成本定 价，而是按照所有业务、所有地区的平均成本，以整个电信网络总体核算为基础， 采

21、取“算总账”的形式制定电信价格的，这就使电信经营企业通过内部业务间的 交叉补贴，不仅能补偿亏损业务的成本，而且能取得一定的利润，保证电信经营 企业具有提供电信普遍服务的能力。这为中国电信行业长期以来存在东部地区补中西部地区、国际电话补国内电 话、长途电话补市内电话、城市电话补农村电话提供了经济基础。因此，在电信 行业采取垄断企业内部交叉补贴来实现普遍服务便成为在特定体制下的一种自 然选择。表现为政府对电信服务实行价格差别政策，即对长途电话（特别是国际 长途电话）、办公电话等实行高价政策，而对广大居民的住宅电话（市内电话）实行 低价政策。中国电力产业也与电信行业相类似，在电力体制改革前，国家电力

22、公司对电 力产业的发电、输电、配电和售电实行垂直一体化的垄断经营，为普遍服务的交 叉补贴机制提供了条件，即通过扭曲垄断企业提供的不同服务的相对价格来实现 企业的收入平衡。表现为对电力服务实行价格差别政策，即对商业用电、工业用 电等实行高价政策，而对广大居民的生活用电、农业用电实行低价政策。财政补贴是指国家财政为了实现特定的政治经济和社会目标，向企业或个提 供的一种补偿。即通过影响相对价格结构，改变资源配置结构、供给结构和需求 结构的政府无偿支出。中国现行的财政补贴主要包括价格补贴、亏损补贴、职工和居民生活补贴、 利息补贴等，补贴的对象是企业和居民，补贴的范围涉及到工业、农业、商业、 交通运输业

23、、建筑业、外贸等国民经济各部门和生产、流通、消费各环节及居民 生活各方面。企业企业企业政府企业企业企业U 5-1则政补跖机制结构图财政补贴机制中，政府和企业结成一个联盟，政府向企业提供资金补贴，企 业代替政府履行普遍服务义务。财政补贴机制的根本矛盾是政企不分，政府的目 标是实现社会福利最大化，而企业的目标当然是利润最大化，因此，把普遍服务 这一政府目标委托给企业去执行，两者之间的利益和目标不可能一致，所以这一 机制的核心就包含着本质的矛盾。政府是整个机制的中心，它承担着普遍服务的责任和义务，普遍服务所需的 资金全部由政府提供。政府向企业提供补贴，并通过行政命令的方式要求企业履 行普遍服务义务。

24、这种委托代理关系，由于企业的完全被动，导致政府花费了大 量的时间和精力制定的政策效果并不好，而且助长了企业的经营性亏损，造成企 业经营的低效率。另外，财政补贴机制是以政府强大的财政能力为基础，并配合 优惠的产业政策，企业基本上是执行政府的命令，缺乏主动性。普遍服务基金是发达国家实现普遍服务的主要形式，政府把来源于多方面的 基金整合起来，通过市场手段一招标的方式配置普遍服务基金。它是市场经济条 件下政府实行的一项激励机制，普遍服务基金相比较其它普遍服务方式具有公开、 公平、透明、高效等优点。图6-1 *反补站机制培构图普遍服务基金机制中，普遍服务的资金来源是政府和企业。政府在每年的预 算分配中，

25、为普遍服务基金注资;另外，所有的企业都按照其收入或利润的一定 比例上交普遍服务资金。这些资金以普遍服务的名义从政府和企业缴入普遍服务 基金这一账户，然后再由普遍服务账户拨付给承担普遍服务义务的企业，最后企 业通过间接或直接的方式补贴高成本地区用户或低收入用户。资金流动过程独立 而且合理，受到公众、政府和企业的普遍赞同。在普遍服务基金机制中，政府、企业、公众这三大主体的边界十分清楚，都 是普遍服务机制中独立而不可缺的组成部分。政府除了提供普遍服务资金外，还 承担着监督的责任，但其职能发生了转变，由原先的普遍服务服务提供者，变成 普遍服务的组织者。企业提供普遍服务资金成为一项法定义务，企业提供普遍服 务的义务明确并有法可依，而且企业不再是被动的承担普遍服务义务，而是积极 的去竞争普遍服务的资格。在普遍服务基金机制中对普遍服务的对象进行了明确， 即低收入用户和高成本用户是普遍服务基金的补贴对象。在普遍服务基金机制中， 独立是最大的特点，也是优势的根源所在。独立、竞争、公平