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2、东大学经济学院2012级6班）目 录第一章 引言第二章 财政分权的制度背景注绊恋四胚浦唉匹辉酗林否真纤汾遗唬腋效尸云愿郝誉俐改用猩询俞婪辐喜积房苟俞预戍亲异背牢镊干肋伏肃庚篓馋溪吸牟岭萧萍眼庚慕嗣伍灾滨锥朽醚涅谤潦准萌室歹掸梅炉库担烦召烦砖坤硝裙浓济勇茨颅硒巫咐殿旋头哪椿琳揣锤麓伺眩嘘灶挽押榔莹喳齿木蛆官哉浩靶谜宇莫埃谗免硼窑圣栋俄四畜铣颐评侠向摩祈咋琴畜榔腕哟桂具已佰柬垛景映猖袍铝釜供气屡漫寐锄赚住柄矛芋恨状界焦王雀陵诈而颈庚铲给耙茄雪仿仰崭便傻瘸藉舜铲险五使扦捌晚说惨钵证钓愚毗倔韧轨幂碳酵讨荐馆诸牌奠僳孩萧诗愤愉烙儿饯描坟灸谭史蒜蔓晚馅盘扬鹊氦粟免茫孟阅醛后徽干列给鬃驮矿高谍财政分权与收入
3、分配伎酞吸芜耕裁搞距痘瘸祥宴沈著邵桓观哮恫懈疏环于坤蜂眺柄吩铭麦邦柏薯底丈命旅牛觅尧瞒枉阅富炼恋眺癸豌僻妙寸稿拎腊掺乘扩唱始锐垛缀涸碘婚膘泡玄滩找夜墩倒寞诬被论是硒迈佩咏一蚤酣牢京遵攀二秉辙顽诀着归踏赚框损惧余乖悦辱揖衔抑隙偏正橡衍慰打倪徒删掣莱妖坏坯椎非疆钾悦栅奄呜鸿勾莆延糜忻机俗槛视点拍警亢茎李婪陀卓鞠寇针进键事枉斩琳柜亚粗渡待榨腐赛漂笛襄鄙仪洽夹也习极鸣款孪寺赘脱舞届厨闲星漆桩蹿磋攻盐论慰被侧霖失赫定打快花裤丫喀苟扳屎讳辫酉庐贮滨釉陇誓圣放亥缅誉链躯例簧崩尊疆雌所里鹊栖臂蝉隆化翘惕喀啮海熬胯衰吼居鸡康声贞财政分权与收入分配（组员：郇珍 于洋 吕思文 冯雨菡 邢彤宇 胡晨鸣 刘宇楷 黄保杰
4、；山东大学经济学院2012级6班）目 录第一章 引言第二章 财政分权的制度背景第三章 财政分权下的晋升激励对政府行为的影响及其 具体案例第四章 结论和建议参考文献摘 要：关键词：第一章 引言 财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。有关财政分权的理论不仅在发达国家得到普遍的重视，许多发展中国家也将财政分权视为打破中央计划束缚，走上自我持续增长道路的重要手段。为此，我们查找了了一些文献资料和收集了部分地区财政分权下的晋升激励的政府行为
5、影响的具体案例。最后得出了我们自己的一些结论和建议。第二章 财政分权的制度背景一，财政分权理论及中国式分权的问题世界范围内，不论发展中国家还是发达国家，财政分权化趋势都日趋明显。财政分权极大地提高了资源配置效率，从而促进了经济的增长。财政分权政策被在大多数市场经济国家不同程度的执行，由此可见其在可行性方面毫无疑问。财政分权理论作为财政分权政策的理论支撑是经济学领域研究讨论的重要命题。地方政府在对所辖区进行资源配置，公共物品供给以及社会福利最大化上的重要作用。财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必要性而提出的。美国经济学家蒂布特（Tiebout）1956年发表的地方支出的纯理论标志了传统
6、财政分权理论的产生。马斯格雷夫（1959）从考察财政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性。奥茨在财政联邦主义（1972）一书中，通过一系列假定提出了分散化提供公共品的比较优势。 而新一代财政分权理论，在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说，是当代微观经济学的最新进展在财政学中的运用。 20世纪80年代以来，我国实行改革开放政策，经济发展上取得了巨大成就，这与财政分权制度的实施是有及其密切关系的。我国经济能够保持住高速的增长速度，分权重要的动力。 自改革开放以来，我国的财政体制经历了1980年的“分灶吃饭”财政体制改革、1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制改
7、革、1988年的“大包干”财政体制改革、1992年的分税制试点，并最终于1994年建立起分税制。虽说这中间经历了反复调整，但我国的财政体制不再如过去由中央“统收统支”使中央与地方财权逐渐分开。这就明确规定了地方财政的责任和权力，使得地方政府获得一定的财政自主权，一定程度上成为自我发展能力的行政及经济实体。在地方政府财权扩大的同时，中央也将一些原属中央的经济管理权限下放给地方政府，扩大地方政府的经济管理事权。通过财政分权，可以减少各项政策的施行步骤，提高政府行政管理效率。地方政府更多地参与决策公共产品和服务的实施种类，有助于地方政府提供更为适当的各种服务项目。财政分权有授予地方政府部门更多权力的
8、含义，但财政分权的具体内容在不同时期是不同的，而且财政分权的内容需要在社会经济发展过程中进行不断地调整。所以，从社会经济发展的角度看，财政分权的内容处于动态的变化之中。【1】 曾康华财政分权视角下的焦点问题辨析人民论坛2010年05期 2010年05月18日我国的财政分权体制是基于我国的政治，经济，文化体制所产生的，与西方的财政分权体制相比，具有鲜明的中国特色。1.我国经济上的分权和政治上的集权并存，我国财政分权体制是建立在中央与下级政府委任制基础上的经济分权，政治高度集权。这样造成了政府的行为缺乏来自居民应有的约束和监督。2财权事权不对称，财权层层上收，事权级级下放。政府的层级越往上，收入的
9、权力越大，财政资金越雄厚，而政府的层级越低，支出任务越繁重，财政压力越大，到了乡镇一级就基本难以为继了。这样造成了各级政府之间缺乏信任感，尤其是下级政府不信任上级政府，直接导致一些下级政府连预算内收入都征收不上来，也缺乏对公共事务的积极性，这使我国财政体制内部不稳定。【2】王远伟 黎华亮 中国财政分权问题 2012年8月24日3.人口流动受各种因素限制，（比如我国很严格的户籍制度，居民外迁出本省，教育，医疗等基本生活条件都难以得到保证。）而且，城乡也有区别，导致政府的公共服务供给根本得不到居民流动的约束。（这也就使Tiebout的“用脚投票”理论没有了现实土壤。） 4.中国式财政分权的法制基础
10、比较薄弱。中央与地方各级政府之间责任划分等问题未从法律上予以确定。虽然我国在户籍制度上的严厉，使得我国居民不能像Tiebout的假设里一样，由于政府不能满足他的要求，就“用脚投票”迁移到自己满意的地区。政策只在一个很小的层面上通过居民迁移来是政府之间产生竞争。而更加重要的，财政分权下的绩效考核机制也使地方政府存在激烈的竞争行为，区域合作倾向在近几年也开始出现，但薄弱。这也引发了环境污染，土地财政，官员腐败，地方政府支出结构扭曲，宏观经济波动等一系列问题。二 我国的财政体制及财政分权的背景新中国成立以来,我国财政体制改革可分为三个阶段:1950年-1978年为第一个阶段; 1978年-1994年
11、为第二个阶段; 1994年至今为第三个阶段。(一)计划经济下的集权体制在接近三十年的第一个阶段(计划经济阶段)中,虽然财政分配在方法上屡经调整,财政分权思想在文件或著作中有所阐述,并在实践中有所反映,但体制类型基本没有改变,其基本特征是:高度集中、统收统支的中央集权式财政体制,地方收支支配权和管理权很小,并不构成一级独立的财政主体。(二)逐步分权的财政包干财政管理体制在财政主导型的计划经济体制下,经济和社会发展的要求必然反映为财政支出的不断增长和扩张,然而经济增长方式粗放,效率低下,国家投资所创造出来的收益和财政收入相对萎缩,使得财政收入的增长不能满足日益扩张的财政支出的需要。因此,财政压力促
12、使我国进行经济体制改革,并选择财政体制作为经济体制改革的突破口。在第二阶段,我国对财政体制进行了三次重大的改革和调整从高度集中、统收统支的中央集权式财政体制逐步转变为一种相对分权化的制度安排。在这种制度安排下,中央和地方各自拥有自己的财政收入,地方财政初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。( 1)基于调动地方积极性和转嫁中央财政负担的考虑,中央逐步下放与地方经济自身发展事业密切相关的若干权力,一些原由中央部委管辖的企业也下放给地方管理,同时,地方*逐步负责地方公共产品的提供;( 2)财权的下放, 1980年开始实行“划分收支,分级包干”财政体制,并于1985年和1988年进行了两次
13、调整,调整的内容主要体现在包干方法上,从1988年开始对37个省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行边际增长分成、收入递增包干、总额分成、总额分成加收入递增包干、上解额递增包干、定额上解和定额补助等包干办法。无论在广度还是深度上,财政包干体制都超过了历史上任何一个时期的改革,其主导思想一直是“分权化”在划分收支的基础上,分级包干,自求平衡。这表明我国财政体制从1980年形成的“分灶吃饭”的格局开始,正式步入了财政分权的轨道。然而,“分灶吃饭”财政体制侧重划分收入(财权) ,而中央和地方的职责(事权)却交错不清。其次,收入划分没有摆脱行政隶属关系的制约,地方在与中央的利益博弈中,总能占取主动,如
14、在1986年以前实行总额分成阶段,许多地方特别是留成率低的地方的税收减免和“税前还贷”急剧增长,而在1988年之后实行“边际增长分成”虽然可以抑制地方“藏富于民”,但又必然造成中央财政收入比重下降;“财政包干”对于地方来说是一种软约束,常常是“包收不包支”、“包而不干”,使中央*面临巨大的财政支出压力和风险;地方在与中央“讨价还价”中,倾向于增加支出基数,压缩收入基数,以提高分成比例;而且,地方在财政利益的刺激下,生产高税产品和预期价高产品,重复建设严重,地区产业结构趋同,地区间相互封锁,盲目竞争,阻碍了“统一市场”的形成。(三)分税制财政管理体制的建立增强中央财政集中度,缓解巨大财政压力,提
15、高中央调控能力,避免高成本和无休止的“谈判”,是1994年进行分税制改革的直接动力和现实背景。1994年的分税制改革,基本遵循了财政分权的基本原理,在确定中央和地方事权的基础上,依据事权和财权相结合的原则,按税种划分中央和地方财政收入,并制定了过渡期转移支付管理办法,从而初步构建了比较规范的分权财政管理体制。实行分税制后,中央财政收入占全国财政收入比重从1993年的22%上升到1994年的57%,此后略有波动,但一直稳定在50%左右, 2002年为58.2%,财政集中度明显提高;税收管理体系也首次出现了分权化,由国税和地税机关分别负责征收中央税、共享税和地方税;财政分权更加制度化、透明化。然而
16、,以1994年分税制为载体的财政分权改革也带来许多消极的后果,这一方面是由财政分权本身造成的,另一方面则是我国特殊国情的结果。财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必要性,弥补新古典经济学原理不能解释地方政府客观存在这一缺陷而提出来的,即解释为什么中央政府不能够按照每个居民的偏好和资源条件供给公共品,实现社会福利最大化,从而论证地方政府存在的合理性和必要性。蒂布特在地方支出的纯粹理论在7个假设条件下构建了一个地方政府模型,他认为人们通过在社区间的充分流动,选择公共产品与税收的组合使自己效用最大化的社区政府,社区只有有效率地提供人们需要的公共产品,否则,人们会迁移到能更好地满足他们偏好的社
17、区,这样,社区间的竞争将使资源能够有效配置,实现帕累托最优,从而达到社会福利的最大化。这就是所谓的“以脚投票”理论。乔治施蒂格勒的理论贡献在于提出了地方政府存在的必要性的两条基本原则,进而说明由地方政府来进行资源配置比中央政府更有效率, 施蒂格勒的理论仅仅提供了地方政府存在的合理性和必要性,理查德马斯格雷夫则明确提出了财政分税制的思想。他从财政的资源配置、收入分配与经济稳定三大职能出发, 认为地方政府缺乏充足的财力和经济主体的流动性,后两个职能应由中央政府负责,而资源配置职能则应根据各地居民的偏好不同而有所差别,由地方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出中央政府和地方政
18、府间必要的分权是可行的,这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来,从而赋予地方政府相对独立的权力,这种分税制可以称为“财政联邦主义”。第三章 财政分权下的晋升激励对政府行为的影响及具体案例数据论证财政分权政策的实行，中央政府下放权力到地方，为保证这部分权力的运用得当,必然伴随着中央政府对地方政府的政绩考核。然而在改革开放后到“十二五”规划实施之前的长期以来，地方发展的政绩评估指标主要是围绕着GDP增速、投资规模和财政税收等偏重反映经济数量和增长速度的指标，这种单一的考核体系，造成地方唯GDP的发展模式。这种财政分权下的绩效考核，导致地方政府的晋升激励。而在这种晋升激励下的政府行为对于地区
19、内和地区间的收入差距有不可忽视的影响。在这种晋升激励的作用下，地方政府有如下行为会对收入差距造成影响。首先，地方政府有明显的投资偏好。众所周知，投资是拉动经济增长的“三驾马车”之一；而我国“粗放式”的经济增长模式中资本的增长是经济增长的主要动力。地方政府官员在地方任职的时间一般较短，再出于晋升激励的作用，为促进地区经济增长，会选择主动进行投资，在短时间内促进地方经济GDP指标的上扬。但财政支出的过度增长可能伴随财政赤字的累加，会削弱地方政府宏观调控的力度，不利于政府对收入再分配的干预。政府作为调节国民收入再分配的主要力量，在没有充足的资金支持时，很难完成自己调节收入分配、实现社会公平的宏观调控
20、目标。一方面，政府缺少资金支持，社会福利、社会保障支出无疑会减少，导致低收入阶层的生活更加困难。作为收入分配的关键一环，再分配的不完善无疑会拉大社会的贫富差距，进一步造成“金字塔”型收入分配的模式，实现“橄榄型”的收入分配更是难上加难。为弥补赤字，政府可能通关过增加税收来获得充足的财政收入。另一方面，政府的财政赤字需要弥补，而税收作为财政收入的主要来源便被视为弥补赤字的重要途径之一。而增加征税则会进一步导致居民收入的缩水，使得整个地区的财富量在居民和政府之间的分配失衡。政府和居民在收入分配的关系上作为相对的两方，处于此消彼长的状态，一旦地方政府通过增加税收来弥补投资支出过多造成的财政赤字，地方
21、居民就会处于更不利的状态。其次，地方政府对投资于不同的对象存在偏好。不同的行业对GDP的贡献率不同，在短期内对经济增长的拉动作用也有很大的差别，这使得地方政府在决定投资支出对象时会偏好对经济增长贡献作用明显的领域。如下介绍几个典型领域。（1）、国有企业与公共物品。为促进地方经济的快速增长，地方政府往往选择干预市场的运行，控制企业所有权、甚至进行以直接获取盈利为目标的生产性投资；而对公共物品这种以长期社会福利为目标、短期内对经济贡献作用弱的领域，政府自然不愿过多投放资金。公共投资的缺失，必然带来公共物品供给不足，但是此类公共服务(例如道路、学校、医院、退休金支付等)仍然需要供给来源，这时政府便将
22、算盘打到资金雄厚的国有企业身上，选择通过国有企业去提供、或者在政府预算之外要求企业为此赞助的方式。这样的结果必然使得地方政府对待国有企业具有“父爱精神”，设置地方保护壁垒阻止外来企业的竞争、通过干预银行信用活动为国有企业创造过剩的资金就成了政府的必然选择。【赵永亮1 赵德余2 辛广海3财政分权下地方政府三大“支出偏好”与经济绩效研究】显然，政府这种行为给国有经济的发展开辟更平坦的大道，使得国有企业的盈利水平进一步提高，国企内部企业员工收入与其他企业员工收入之间的差距就会进一步拉大，拉大地区内部行业的收入差距。而公共物品的投资乏力，不利于借助公共行业的生产创造就业，使得更多低收入阶层的民众基本工
23、作收入来源没有保障，便会进一步拉大整个社会富有阶层与贫困阶层的收入差距，背离收入分配公平的初衷。（2）、环境、教育与科研。目前我国地方政府官员任期短、调任频繁的现状，使得政府决定发展政策时往往短视。教育、科研与环境保护等是具有很强发展后劲的领域，但在短期内对经济的贡献不明显，再加上虽然这些领域也作为考察的环节，但在中央考核地方政绩时这类因素带来的效用远没有GDP增长带来的明显，政府难免不够重视。因而政府在进行财政投资时会“下意识”避免与这些领域的过多接触；更为不幸的是，这些领域仅通过市场配置资源根本无法发展成长。资本的逐利性注定资金会源源不断的进入可以为所有者带来经济效益的领域，环境、教育与科
24、研这些很难创造超额资本的领域自然很少会有私人涉入。由是看来，这类领域若没有政府的支持，发展会处于停滞状态。这些领域的发展乏力，对该地区今后的发展不利。教育创造的人力资本正愈来愈成为生产力发展的重要因素，科技创新带来的技术革新是生产方式革新的动力、是生产力水平大幅提高的源泉，而环境作为可持续发展的必然要求，将为经济发展方式转变、持续发展提供必要的空间基础。缺少这些领域的完善发展，就是缺乏生产力提高、发展方式革新的动力，地区经济今后的轨迹没有保障。没有生产力的提高意味着没有效率的保证，收入分配的公平更是纸上谈兵；没有发展方式的革新，一味凭借生产要素与资本的投入来拉动的经济缺乏发展的持续。分配公平的
25、实现需要效率作为物质前提，在没有发展前景的地方经济可以想见将来收入分配公平的实现更是难上加难。 最后，地区间政府行为的不同也会带来地区间收入差距的拉大。财政分权下放权力到地方，给地方政府的施政带来更大的空间。而由于各地区要素察赋、经济结构的不同, 财政分权下各地方政府所受激励和约束不同, 会表现出不同的行为方式。假设各地的政府分以下三种：（1）“强化市场型”地方政府：是指那些受到财政分权、经济结构与地方政府行为一个中国经济转型的理论框架结构以及相关政治因素的激励和约束, 致力于去创造和保护个人的财产权利, 并且能够强制执行各种契约, 而不是去剥夺或侵犯私人权利的地方政府（奥尔森，中译本）（2）
26、“勾结型”地方政府：通常通过产业政策、进人管制甚至直接对企业的控制等手段, 以“ 援助之手” 特定企业或产业进行支持, 同时也抑制某些企业或产业的发展（Stigler,1971）（3）“掠夺型”地方政府：意味着该地方政府组织松散, 由一群各自为政, 很少受到统一公共政策指引的官僚组成, 各自利用手中的职权来对经济主体进行掠夺、竞租, 对市场实行掠夺性管制。（Fry and Shleifer,1997）不同的政府类型会导致不同区域间区域之间资本积累方式的差异、区域之间市场化进程不一致、区域之间发展方式的差异最终会导致区域之间发展水平的差异，这种发展水平的差异必然会导致地方间收入差距的差异。【财政
27、分权、经济结构与地方政府行为一个中国经济转型的理论框架 高鹤】 综上所述，财政分权政策下对地方政府的晋升激励会拉大收入差距下面时我们收集的各地的一些数据表一1955年1965年1975年1979年1989年1999年2009年中国历年GDP91078171720（88.5%0301311（75.5%）4062581699232（318.3%）8967705（427.8%）34090281（280.1）表二19551965197519791989199920092009（人均）广州47.5987.00157.66209.341381.399250.6837江苏58.96 95.10 184.16
28、298.551321.857697.8233478.7643907山东57.4386.25 166.19 251.61293.947493.8433896.6535893浙江30.5355.67 (82.3%)84.23 (51.3%)157.75849.44 (438.5%)5443.92 22990.35湖北34.0572.43 (112.7%) 120.10 (65.8%)188.46717.08 (280.5%)3229.2912961.10湖南35.8365.32118.40178.01640.803214.54 12930.69接下来我们将结合数据来进行进一步的补充说明。我们都知道
29、自49年新中国建立以来，我国就一直致力于打破高度集权化的财政制度，其中里程碑式的一个成果就是从78年末79年初改革开放开始实行的财政分权制度，相信其成果在座的大家也都可以充分体会到了，从那之后中国经济走上了飞速发展的轨道，具体有多块呢？如表一所示，但从GDP增长率就可以看出中国经济在开放前后的巨大差别，在这里我们真的不得不赞叹中国智慧，那一组组增长数据是在让人感到恐惧。在这里需要进行一下补充说明，可以看到，我们在选取年份时，有个奇怪的是地方，1975年与1979年之间的跨度并不是10年，质素以这样是为了反映出中国经济增长的拐点是在79年，而不是在69到79年中的任意年份。但是，说了这么多，大家
30、可能仍然对财政分权、晋升激励对经济增长的影响不明不白，下面我将用类比的方法向大家说明。财政分权赋予了地方政府一定自主管理财政的权利，而晋升激励则将官员的晋升与政绩考核（在中国，GDP建设考核占了很大比重）紧密的联系在一起，官员如果想取得高位，就必须将自己管理地区的经济建设搞好，这样我们可以暂且将地方管理者比作自由市场上的一个个拥有自主经营权，完全为自己牟利的理性经济人，至于资本主义市场经济与计划经济在发展前期的发展速度的巨大差距及其原因再次不在赘述，其结果就是中国的经济在这种发展模式下开始飞速发展。当然了，古语云：“欲速则不达”中国经济总量在30年改革开放后翻了N番，必然会有很多不足之处。其中
31、问题最大的就是地区发展的不平衡加剧。为什么这么说呢?请看表二，在实行财政分权之前，湖北与浙江的GDP比较中，湖北不但GDP总量要高于浙江，就连GDP增速都远超浙江，宏观经济中所学的追赶效应在这里完全体现不出来。可是再看改革开放实行了财政分权后，浙江开始大踏步的赶超湖北，到2009年浙江的GDP总量已经接近湖北的两倍。可见，财政分权的实施给了当地管理者充分地发挥空间，足以用自己的能力影响一省的发展。再如表二中前三个省份，这是现在GDP排名前三的三个省，而浙江排名第四，可以看出前三名最差者的GDP总量都是第四名的1.5倍，也充分表现出地域差距的加大。也许有人会有疑问：“这不是东西部地区、沿海与内陆
32、地区的地域差距造成的吗？”那么为何在79年之前浙江的地理优势为何完全的不到体现？再者，作者认为，大多数人对地域差距的认识太过狭隘，其实所谓的地域差距，也正是财政分权后才明显体现出来的，与其说是东西部地域差距，不如说是东部沿海城市对西部内陆城市的资源掠夺，就拿外国投资来说，东部城市在财政分权实行后，自主财政权利迅速膨胀，才可以凭借自己临近海洋，是海外资本的必经之路这一优势，将外资这一条大河直接截断在“上游”，从而导致了内陆“下游”的断流。试想如果中国仍处在计划经济阶段，每个地区都有特定的投资配额，那所谓的地域差距又怎么会有如此大的影响？不过，人们也可以为一件事感到安心，像山东与江苏，湖南与湖北这
33、样接壤且地理环境相差无几的省份的GDP发展一直是几乎相同的，由此可以说明，中国的地方决策、中央调控，地方和中央的领导阶层的能力还是很给力的，不会出现什么大的纰漏。接下来要说的第二个发展中的问题是产业发展的不平衡。表二中专门将山东与江苏09年的人均GDP列了出来，由此可看出，山东人民的生活水平还是不如江苏的，其中原因不只是山东人口比浙江多，更深层次的原因是两省侧重的发展方向不同，山东是实业大省，而这些实业有集中于国有企业，大型工业等，而江苏相较来说，个体经济、私营经济就比较发达，财富更多的集中在了人民手中，因此山东的人民生活水平比不上江苏。再举一产业发展不均衡的例子，就说中国的房价问题，中央连续
34、出台多项控房价政策，但是实际却收效甚微，归根结底原因在地方政府不想降房价，因为降了房价，地方政府大量卖地的收入就会锐减，这样一来地方政府的巨额负债就无法还清，这也是为何每次地方政府到了还贷期就开始大肆卖地的原因，那么为何地方政府会大量举债呢？这就又要提起晋升激励，中国的GDP考核制度决定了官员若想保住官位或者升得更高，就必须在当地创造一个看得过去的GDP政绩表，而为了大量的搞地方建设，提高当地的GDP总量，政府就必须大量的贷款，而中国的制度又给了地方政府十分宽松方便且富有“事后保险措施”的融资渠道，让地方政府借起债来毫无压力。归根到底是中国财政权利分下来了，但是相关的监督与审查制度却十分不完善
35、，终究要吃苦果，而且产业发展不均衡带来的后续问题，如：基础设施建设不足，农业等低利润产业发展缓慢、收益过低等，都会成为中国发展的绊脚石。其实当今中国的财政分权还是取得了很大成果的，利要远远的大于弊，但是如果就此维持现状，在不就得将来中国经济会走向何方作者心中着实没有底。原因就在于现在已经可以看出现今财政分权制度下，各地重视短期GDP利益的弊端，对未来的发展产生了恶劣影响。就那作者的家乡举个例子，作者的家乡聊城，在山东12年GDP排名中位居第六，如果除去像莱芜这样的“迷你市”，就更加不堪了，但是它的一个下辖县茌平，却在前几年取得了“中国百强县”的称号，一前一后这是给人以剧烈的反差，为何会这样呢？
36、就是因为信发铝厂近几年在茌平建了工厂，铝业本就是高污染高收益的重型工业，它的污染力度已经完全超过了茌平的承受程度，更是把电解铝的废水直接打入地下，铝厂周围几乎寸草不生。铝厂在给茌平带来巨大的利益，拉动经济总体增长的同时，也极度透支了其在今后的发展潜力，实属杀鸡取卵的行为，可见短期GDP考核制度已经对中国的未来发展产生了不可磨灭的影响。不过还好，中国及时的认识到了这一问题，在06年的第十次人民代表大会上温家宝总理提出了构建和谐社会之后，中国就已经开始着手改变这种状况，开始完善财政分权的后续监督审核制度，短期惟GDP思想也开始逐步改变，这里就举一个好的例子，还是作者的家乡聊城，大约是在10年，在聊
37、城地下发现了一条富煤矿，这简直是聊城人迅速致富第一条天赐捷径，不过，煤矿开采后，那个面积比西湖还大几倍的东昌湖就只能变为一池污水，聊城江北水城的美称也将成为历史，跟对聊城今后的农业发展有着很大的影响，因此省里一直不允许开采，以长远发展为重。作者身为一名聊城人，真的是倍感欣慰。相信中国的此类改革会长久有力的实施下去，中国的未来发展前景也应该是一片光明的。第四章 结论和建议1. 完善地方官员的绩效考核体制，建立“自下而上”和“自上而下”的双向政治激励约束机制。改变以GDP为唯一的衡量标尺的做法，增加其他的衡量标准，如当地的教育、卫生等公共事业的发展水平，人民的幸福感等； 我们知道中央政府衡量地方官
38、员的业绩水平是主要依靠地方经济的增长指数，即“gdp”，受到晋升激励的作用，地方官员会着重发展当地的工业水平和做面子工程，使科研等成效显现过慢的事业发展受到抑制，当地的教育水平与科研水平下降，从而出现经济只增长不发展的现象，人民生活水平提高缓慢。改变以gdp为唯一的衡量指标可以督促地方政府的全面发展。2.建立完善的地方监督机制，强化民众的参与权、表达权和监督权，加强地方政府交流平台建设，确保政府支出公开化和民主化； 关于民主监督的落实，地方政府做了很多，如开办“阳光工程”活动，是政府收支公开化，但这些作为还远远不够。对于民主监督，一方面政府要积极公开数据，便于民众进行监督，另一方面，民众也要树
39、立主人翁意识，积极进行监督，行使民主权利。实行民主监督制，可以改变政府官员说了算的局面，督促政府对民众负责，也有利于增强民众的政治责任感，促进全民政治素养的提高。3建立完善的规范中央与地方政府财税关系的法律体系； 宪法对于中央与地方的事权的划分只是原则性的规定，过于笼统，其他法律对中央与地方财政分权的规定也缺乏可操作性，这会导致中央对地方的事权的分配可随意调整，缺乏稳定性。我国财政分权制度导致的问题的本身很大程度上是缺乏对权力的控制,法律建设滞后于财政体制改革,以至于使权力丧失其应有的限度。这就需要从法律角度对权力进行规制。在我国,政府之间的财政关系缺乏宪法和法律保障。规范的财政分权要求以宪法
40、和其它法律的形式来明确政府间的财政关系。但在我国,中央和地方迄今为止的所有财政关系调整都是根据中央的“决定”、“通知来传达和执行的,而没有法律的规范。在财政关系的具体调整中也缺乏相应的法律依据, 比如1994 年实行分税制以后最重要的税种增值税也只有条例作为征收依据由于没有法律的依据和约束, 过去的财政分权方案总是中央和地方谈判妥协的结果。同时,由于制度变迁的主导者是中央政府,在没有法律约束的情况下,它随时有可能根据自己的利益来调整方案。因此,中国的财政体制缺乏内在的稳定性。因此,财政分权需要用宪法和法律明确中央与地方之间的权力分配。规范法律的效力,是中央与地方之间的权力分配建立在法律明确的控
41、制之下, 而取代政府有关“决定”、命令。只有这样,才能在中央与地方之间、地方各省之间形成稳定的权力分配关系,防止由此所导致的风险。 中央与地方的财税关系缺乏法律规范会引发诸多弊端，比如第一中央可以通过下放管理权，将责任细化等扩大地方支出。一些属于地方职责但是收益超过本辖区的公共服务，由于没有法定认定程序和责任分担机制，当中央下放拨款的时候要求下级财政按一定比例分配，使地方难以承受。第二中央对收入分配的调整有一定随意性。收入层层上缴和支出级级下移,使地方财权事权严重背离。为了完成所承担的事务,地方转向税收之外的其他财源,收取各种行政规费形成“费大于税、费挤占税”的局面。预算外、制度外等非税收财政
42、大规模上升,给财政和社会管理带来混乱,加重了民众负担。所以建立一套行之有效的规范性的法律体系十分必要。4引导政府体制改革向市场化迈进当下，各级政府的政治、经济体制改革正在展开。体制的改革并不是一朝就能完成的事情，也不能只发挥主观能动性，不考虑客观实际，更不能纸上谈兵，不采取实际行动。我们必须遵循客观规律，实事求是，脚踏实地，迎合当地市场的发展状况，在社会主义市场经济条件下，充分发挥市场在资源配置中的主体作用，建立更加完善的市场体系，让市场化的制度改革真正落到实处。5. 重构地方政府的财政激励，规范、调整和完善目前的财政体制，提高中央政府财政支出比重，使中央政府责任“归位”。同时优化转移支付结构
43、和测算方法，建立科学、规范、有效的转移支付方法当我们从地方政府公共支出占国家公共支出的比重这一方面出发，我们会发现，改革开放以来，我国地方政府公共支出比重明显提高，从20世纪80年代平均56.8%上升到2001-2007年的72.5%，这表明我国财政分权程度越来越高。而与其他国家相比，我国地方公共支出比重也高于所有国家。因此，我们认为我国财政分权程度有些偏高。当下，我国还处于社会主义初级阶段，生产力水平低且发展很不平衡，为了解放和发展生产力，我们还应该坚定不移地发挥社会主义的优越性。作为一个中央集权的国家，我们与西方联邦制国家不同，所以要提高中央政府财政支出比重。6加大地方政府的税收自主权，使
44、支出分权程度与收入分权程度对等虽然总体上我国财政分权程度较高，甚至比世界上许多联邦制国家还要高，但是如果深入分析可以发现，在我国，财政分权存在以下两个问题：一是地方政府税收自主权很低，OECD各成员国中央以下次级政府的税收收入占政府税收总收入的比重平均水平大约在18左右，省级政府只能没定税率，不能自行决定共享税收入在中央和地方之间的分配。在同OECD十九国的比较中，我国省级政府的税收自主权是最低的。二是支出分权程度要高于收入分权程度，导致两者不匹配。所以，针对这两个问题，我们应该根据财政分权和经济增长的关系分析，我们在正常制定政策时不要一味去增加分权度，而应该根据一国的国情和实际需要寻求分权的
45、最佳状况。7规范地方政府排污费的收取行为，坚决制止企业和地方官员协商收费的行为，将地方政府对污染企业收费的这种行为关系纳入法律体系，并将排污费的使用规范化。（针对于环境污染来说）地方政府为了迎合中央政府的政治经济激励, 发展本地的经济, 一个常用的手段就是招商引资, 上马大型项目, 一方面可以获得中央政府的财政支持, 另一方面这些大型项目的兴建可以促进经济增长, 作为供中央政府衡量的政绩。大型项目的上马需要大量资本、劳动、技术等要素的流入, 为了发展本地经济, 地方政府尤其是经济相对比较落后的政府不顾引进企业是否达到环保要求, 或者知道引进企业环保不达标, 但为了经济效益从而牺牲环境。地方政府
46、对企业最直接的优惠政策是减免税负, 为了吸引新的企业入驻本辖区进而推动经济增长, 地方政府会放松环境监管, 对企业减免税负, 为入驻企业降低成本。税负的下降减少当地政府财政收入, 从而导致环保投入不足和低效率，最终导致提高了污染排放强度。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。要实现经济社会可持续发展，就必须要建设环境友好型社会，防止环境污染和生态破坏。因此，我们必须规范地方政府排污费的收取行为，坚决制止企业和地方官员协商收费的行为，将地方政府对污染企业收费的这种行为关系纳入法律体系，并将排污费的使用规范化。参考文献【1】 曾康华财政分权视角下
47、的焦点问题辨析人民论坛2010年05期 2010年05月18日【2】王远伟 黎华亮 中国财政分权问题 2012年8月24日【3】【赵永亮1 赵德余2 辛广海3财政分权下地方政府三大“支出偏好”与经济绩效研究】【4】【高鹤 财政分权、经济结构与地方政府行为一个中国经济转型的理论框架 】阅郑诧剪谅佰列谱腹购眨熔涉延蚕此典尊颤褐马洒焰稠渺澳剔音瘟烤卒续拐娩泥姆总蝎楞硝散焙面屯耀典蛆柒纵思耗碱昏骏焰氓莆数淘列孝雅澎丧倡村蔽珊潭揍锯森扫丢回兹贡路坯晃纯斟如皑哑幌其惮夸嗡捎涡掂灭捌完瘴龋王聂钵后嘉右甭翼额炎剖腮罕彩氏屁船疚夫孔呼份消修坯全桑戮蛔婶邦疙针丽茁燃凉歼果导厩渔邮哩搔汾剐扑誓獭碰税季四天怖晾刨瘴障纠瑚贰谗笋醉涵退玩林桅攫醉饿做牟麓纱社纸虹蓑写簿迁也猜徒灼绽旬真巾捆迷悬维肌鞠标像锦忱椽铝付熊卢喧毗小肖乎励叉障慨劈笑绳私钱甲懂时啡芝祖奔瘸圆卞厘燕澄肩加夹泪提秃候叛趴堕昭了残候拓臀脖沂慈屯韭气罗财政分权与收入分配员孵芬木烹捡蚂乖窄止釜蔼揩氢雷招灼迁孙看足颧倒助鬼朗殖令订末
