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1、转移性支出包括补助支出、捐赠支出和债务利息支出。其中数量最大，对社会经济影响也最显著，从而最值得我们研究的转移性支出项目是其中的补助支出。本章主要讲补助支出。补助支出按照与价格的关系又可以分为社会保障支出和财政补贴，因此，本章安排两节，第一节讨论社会保障支出，财政补贴将在第二节介绍。,第一节 社会保障支出 一、社会保障制度与社会保障支出社会保障支出的安排与社会保障制度的安排是相联系的。因此，将社会保障支出需要重点了解社会保障制度。所谓社会保障制度是指由法律规定了的、按照某种确定的规则实施的社会保障政策和措施体系。包括：社会救济制度受益范围是低收入阶层。如最低生活保障制度。社会保险制度受益范围是
2、劳动者。包括失业保险、医疗保险、养老保险和工伤保险等。要求权利与义务的对称，即要享受保险权利，必须提供资金（缴费或交税）。1、政府建立社会保障制度的目的是弥补市场缺陷。社会的发展需要一个安定的社会环境，要实现的安定，那么，社会成员一些正常的需要必须能够得到满足。当一个有正常的工作能力，从而能够为社会财富的创造做出贡献时，这些都不成问题。（因为，按照市场经济运行的规则，能够为财富创造提供要素，他就有资格参与财富分配，就有收入）。,由于各种各样的原因，比如，伤残、疾病、年老、失业或其他的意外事故，他丧失了工作能力，失去了工作。他丧失收入来源或收入很少。这种情况下，他及其赡养的家庭人口一些正常的需要
3、就无法得到满足，甚至生存也会成为问题。无论从人权或社会稳定的角度，一个社会都应存在或建立这样一种机制，保障这些人的生存和发展。实践证明，市场机制不能履行或不能很好地履行这样的职能。因为市场机制讲究的是经济公平，不同情弱者。总是偏向那些强者。低收入阶层的出现实际上正是市场运行的结果。商业保险在某种程度上可以解决一些问题。如老年人口、失业人口、伤残人口等毕竟曾经工作过，曾经有过收入来源，在他们正常的工作期间，可以购买商业保险，来满足他们的需要。但保险市场存在着道德风险和逆向选择的问题，不足以解决全部问题。比如有些人会选择提前退休，不去认真地寻找工作等，道德风险会使保险市场的运作变得困难。,商业保险
4、是自愿认购的，一个常见的现象是，只有那些风险大的人才去购买保险，风险小的人一般不购买。保险公司风险小的人购买，投保人风险大的人。这使得保险公司在确定保费率面临两难困境，如保费率确定的高了，风险小的人更不愿意购买。如保费率低了，由于参保的人一般是高风险者，赔付率高，会出现入不敷出。因此，商业保险职能发挥有限的作用，在年老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险等涉及面非常广，对社会经济影响也非常大的项目上，还是需要政府出面，发挥主导作用。2、政府介入社会保险可以减少实施成本，增强抗拒风险的能力。3、社会保障制度是政府调控经济的重要手段。可以发挥自动稳定器的作用。由于健全的社会保障体系必然覆盖到全社会的
5、每一个成员，能够确保每个社会成员的基本生活需要，并且可以有效避免贫富悬殊局面的出现，因此通常被视为市场经济社会的“安全网”、“稳定器”或“减震阀”。,二、中国传统的社会保障制度 我国的社会保障制度是建国初期建立的。1、内容：总的来讲有三个部分组成（有三个板块）（1）集体所有制单位的社保制度 资金来源：集体提留中的公益金部分保障对象：集体成员分析：由于集体提留很少，而有限的提留又用于生产的发展（安排公积金），公益金很少，这样，集体所有制社会保障制度的运作资金难以落实。除了极少数成员能享受少量救济外（如农村的“五保户”），一般成员基本享受不到社会保障的服务。因此，可以说，这一块社会保障制度有名无实
6、，处于空转状态。（2）国有制单位的社会保障制度资金来源：企业支出。保障对象：本单位的职工分析：名义上是企业支出，实际上也可以说是财政支出。因财政与国有企业是统收统支的关系，本制度可以看作财政间接向国有制单位提供社会保障。,（3）财政直接安排的社会保障保障对象：全体社会成员资金来源：财政支出抚恤支出、社会福利救济费、自然灾害救济费分析：安排的资金少，只占财政支出的2%，作用小。2、特点（1）与就业制度联系在一起。（2）在资金运筹上实行现收现付制。社会保障制度在资金运筹方面有三种方式：现收现付制、基金积累制和部分积累制（混合模式）。现收现付制是当期的收入全部用于当期的支出，实行以支定收，没有积累或
7、积累很少。基金积累制是指本期的支出主要由前期的收入积累来满足，实行以收定支。有较大数量的基金积累。混合模式是介于二者之间，部分以支定收，没有积累，部分以收定支，有积累。,三种模式各有利弊。大多数国家在建立社会保障制度的初期都采取现收现付制，尔后向基金积累制转换。现在很多国家实际上都不是单纯的现收现付或基金积累，而是混合模式。我国传统的社会保障制度在资金运筹上明显是现收现付制，发生多少，就安排多少，没有社会保障基金的积累。3、问题：（1）国有企业改革使社会保障的任务主要落在了企业身上，加重了企业负担，也导致企业间不公平竞争。（2）就业制度改革使传统社会保障制度难以应对失业问题的挑战（难以解决失业
8、问题）。1996年至2001年，国有单位从业人员减少3621万人，下降了32.2%，集体单位减少1856万人，下降了59%。而改革以来，从1978年至1997年，中国累计从农业有利储或潜在游离出的剩余劳动力已达27143万人，1998年至2010年预计汉江从农业中游离出18578.9万人，就业压力很大。据胡鞍钢测算，当城镇失业率大于自然失业率（自然失业率大约为5%），其造成的经济损失占GDP的比重约为6%8%之间。,（3）难以解决非国有企业和农村的社会保障问题。（4）现收现付制难以应对人口老龄化问题。中国老龄人口的比例，90年为8.9%，2000年为10.2%，2010年为12%，2020年为
9、16%，2030 年为21.9%，2050年为26.1。退休人员与在职人员的比例，50年代为1：400，1978年为1：30。80年为1：12.8，90年为1：6.1，97年为1：4.4，预计到2033年为1：2.5。人口老龄化的结果使领取养老金的人口比例逐步上升，而提供养老金的人口比例在逐年下降，这种情况还由于70年代计划生育政策和医疗水平的提高导致平均寿命的延长而变得越来越严重。到2033年如果仍实行现收现付制养老金的缴费率将达到39.27。在职人员和整个社会将难以承受。,我国社会保障制度的改革1、改革的基本思路（1）社会保障制度的改革既要考虑整个经济体制改革相衔接，又要考虑我国的经济发展
10、水平和各方面的承受能力，量力而行，循序渐进。（2）在保障水平上，起点宜低不宜高。（3）在资金运筹方式上，从完全的现收现付制向基金积累制或混合模式转化。（4（4）实行两个挂钩，重视基金的营运。（5（5）加快制定和出台社会保障法，实现社会保障制度运作的规范化和法制化。（6）研究开征社会保障税和建立社会保障预算的必要性与可行性，加强社会保障收支的管理。失业和养老保险归劳动与社会保障部管理，最低生活保障归民政部管理。都没有纳入预算。这些部门在征集保障基金时采取收费的方式。是不是要纳入预算，是不是要改为征税的方式，在社会保障领域也实行费改税，都值得研究。目前存有争议。,2、改革的实际进展随着我国经济体制
11、改革的不断深化，从80年代中期社会保障制度的改革拉开了序幕，以养老保险、失业保险、医疗保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、社会保障体系已经基本形成，并在逐步趋向完善。（1）养老保险养老保险的层次：A、基本养老保险具有强制性，1998年国务院颁布的关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定规定，城镇所有职工都要逐步参加基本养老保险。基本养老保险在资金运筹上实行但参加基本养老保险，替代率为60%。养老金替代率=养老金/工作期间工资，为了保证年老以后生活水平不降低，还必须有另外两个层次作为补充。B、企业补充养老保险：政府鼓励(给予一定的税收优惠)有条件的企业为职工建立补充养老保险。一方面对
12、职工有好处，可以提高职工年老以后的生活水平，同时，企业这样做，也是企业吸引人才，提高企业凝聚力的一种手段。,C、个人储蓄性养老保险：由商业保险公司举办，个人自愿投保，政府也要给予适当的税收优惠。其中，基本养老保险在资金运筹模式上实行个人账户与社会统筹相结合的模式。个人账户基金所有权归个人。用于支付开户人退休以后的养老金。年老以后个人账户资金多，养老金就高。当然，个人账户的资金在管理上是由专门的机构统一管理，而不是发给个人。社会统筹基金所有权归政府或政府指定的管理机构。采取统一筹集、统一管理、统一支付。(2)城市职工医疗保险实行个人账户与社会统筹相结合的模式，单位缴费为工资总额的6%，其中30%
13、划入职工个人账户，70%划入社会统筹基金。个人缴纳工资的2%，记入个人账户。个人账户总规模为工资的3.8百分点。中国基本养老保险与医疗保险的社会统筹基金与个人账户基金的比例划分,（3）失业保险不建立个人账户，全部实行社会统筹。失业统筹基金的总规模是工资总额的3%，其中单位缴纳工资总额的2%，个人缴纳工资总额的1%。（4）城市最低生活保障制度。前三项属于社会保险制度的内容，而城市最低生活保障制度属于社会救济制度。其中最高的深圳市为每月元，最低的为呼和浩特市、南昌市和银川市的每月元。参考 116119页图表,第二节 财政补贴 一、财政支出的性质与分类1、什么叫财政补贴？所谓财政补贴是一种影响相对价
14、格结构，可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。理解：（1）财政补贴是政府单方面的无偿支出，属于转移性支出。这是其与社会保障支出的共同点。从政府的角度看，财政支出无论是以社会保障的形式，还是以财政补贴的形式都是政府单方面的无偿支付。（2）财政补贴可以影响价格结构。这是其与保障支出的不同点。财政补贴与社会保障支出都属于转移性支出，这是共性。不同点在于与价格的关系上。很多财政补贴项目都是与价格联系在一起的，要么是价格变化引起财政补贴，要么是财政补贴引起价格变化。总之，一般总是与价格的变化联系在一起。正是在这种意义上，有时也把财政补贴叫做价格补贴。两句话概括财政补贴的性质：政府单方面
15、的无偿支出；与价格变化联系紧密的支出。,2、财政补贴的分类（1）从财政统计的角度，财政补贴主要包括两类，物价补贴和企业亏损补贴。物价补贴是指由于物价政策变动或市场价格不合理而使企业或居民的利益受到影响，国家给予的经济补偿。在预算处理上，直接列入财政支出。企业亏损补贴是指由于政策性原因而使企业出现亏损，国家财政给予的经济补偿。一般限于国有企业。企业的亏损按照亏损的原因可以分为经营性亏损和政策性亏损。只有后者才属于财政补贴的范围。在预算处理上，冲减收入处理，即表示为负的财政收入。这种处理方式是不合理的，影响了财政收支的规范性。财政补贴除了上述透明度较高的两类补贴以外，还有其他若干隐蔽的补贴，虽然名
16、称上没有补贴的字样，但从经济影响来看，也属于财政补贴。主要有：财政贴息：政府代企业支付部分或全部贷款利息。实质上是让企业享受无息或低息贷款。这是一种鼓励贷款的补贴。,税前还贷：政府在计征企业应税所得时，将企业应当归还的贷款从中扣去，相应减少纳税基数，实质上是免去了部分税款。（94年以后一般国有企业不再享受税前还贷这种补贴）（2）从补贴和社会经济运行过程的关系来看，财政补贴可以分为，生产环节补贴、流通环节补贴和消费环节补贴。生产环节补贴主要是补助给工业企业的补贴。流通环节补贴主要是补助给商业企业的补贴。消费环节补贴主要是补助给居民的补贴。（3）从政府是否明确的安排支出来划分，补贴分为明补和暗补。
17、暗补是指消费者以低于市场价格购买商品而得到的补贴。如国家过去对经营农副产品的粮食、商业部门安排补贴，使粮食和商业部门以低于市场价格的评价向城镇居民供应农副产品。居民从中得到好处。这种对居民的补助形式并不是直接补助给居民，而是以粮食和商业部门为中介进行间接补助。因而叫做暗补。明补就是财政直接给予企业或居民的补助。暗补的弊端是导致价格的扭曲。因而，目前的财政补贴基本上都属于明补。,二、财政补贴是政府调控经济的重要手段(123页）1、财政补贴的调控机理（或原理）：财政补贴可以影响价格，以价格为中介，进而影响经济。2、财政补贴的调控对象：（1）需求结构（2）供给结构三、如何正确利用财政补贴1、财政补贴
18、的利用应考虑市场经济的发展水平，在不同的发展水平上，财政补贴所承担的任务是有区别的。（1）不发达市场经济下，财政补贴的任务主要是理顺价格关系，完善市场机制。进行价格改革有两种成本支付方式，由公众支付成本，和由政府支付成本，后一种方式考虑了公众的改革承受能力和兼顾了社会稳定目标，是可取的方式，财政补贴是必不可少的，财政补贴是润滑剂，是保证改革正常进行的稳定因素。（2）发达的或成熟的市场经济下，财政补贴的主要任务是弥补市场失灵和缺陷。,2、财政补贴的利用必须有一定的限度财政补贴的作用实际上是弥补市场缺陷，而政府弥补市场失灵主要是建立各种制度，也就是说政府对经济的管理和调控主要是靠制度，这是主要工具
19、，然而制度不可能是尽善尽美的，不可能面面俱到的，不可能完全依靠制度来弥补市场的失灵问题，还必须有一些辅助性的工具，财政补贴就是一种辅助性的工具。四、中国的财政补贴1、转轨时期财政补贴的状况（1）规模大（2）范围广（3）渠道多（4）管理乱2、转轨时期财政补贴的形成原因（1）新旧制度交替，制度不完善，政府只能大量采用补贴的形式才弥补制度的不足。如，税前还贷就是用于弥补所得税制度的不足，企业亏损补贴弥补社会保证制度的不足。,（2）为顺利推进价格改革，完善市场机制，需要政府对利益受损的一方给与经济补偿，政府为此安排了大量的补贴。如提高农产品价格，对城市居民安排大量粮、油、副食补贴，对轻工企业安排政策性
20、亏损补贴等。（3）国企改革不到位，难以做到自负盈亏，财政安排了大量的亏损补贴。国企改革的目标是要斩断企业对政府的资金依赖关系，成为自负盈亏的经济实体，如果资不抵债，就要破产清理。但是，第一，正如匈牙利经济学家科尔奈所讲政府与国有企业是一种父子关系，其资产属各级政府所有，政府对国有企业存在父爱主义倾向，总不忍心看着企业破产，总想拉它一把，希望它能起死回生，这是国有企业难以自负盈亏的一个很重要的原因（所有权方面）；第二，国有企业承担着社会保障的职能，在社会保障制度不健全，特别是失业保险制度改革不到位的情况下，如果企业破产，职工失业问题就难以解决，对企业给与补贴，不让他破产，实际上是通过养企业来养人
21、，可以看出，财政补贴在这里还承担着社会保障的功能。,3、财政补贴的治理（1）正确认识转轨时期的财政补贴现象。财政补贴可以说是改革中的一种必然现象。（2）治理的途径：归并和取消。归并将某些财政补贴并入其他分配范畴。粮、油、副食补贴并入工资，企业亏损补贴一部分可以转换为失业救济支出。取消就是随着改革的深入，制度的逐步完善，将一些不必要的补贴及时取消，如随着国企改革的深入，和破产法的推行，除了极少数关系国计民生的企业的补贴可以继续提供外，大多数企业的亏损补贴都应取消。随着税制的完善对税前还贷这种隐蔽的补贴也应取消。,第二节 税收支出一、税收支出的性质和内容1.税收支出：税收支出是以特殊的法律条款规定
22、的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃的收入。2.税收支出的性质：税收支出是政府的一种间接性支出，属于财政补贴支出。3.税收支出的形式：税收豁免、纳税扣除、税收抵免、优惠税率、延期纳税、亏损抵补、加速折旧、退税。二、我国税收支出的预算控制1.税收支出的预算控制的必要性：因为税收支出是政府的一种间接性支出，属于财政补贴支出。所以，确认税收支出应和财政其他支出一样，必须经过国家预算控制程序。2.如何对税收支出进行预算控制？综观世界各国的实践，对税收支出进行预算控制的方法不禁相同，主要有三种类型：非制度化的临时监督与控制；建造统一的税收支出帐户；临时性与制度化相结合的控制办法。,
