光伏电站的开发建设流程以及土地法律问题分析.docx

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1、光伏电站的开发建设流程以及土地法律问题近年来，我国各级政府不断推出利用太阳能的政策，鼓励民营资本 参与太阳能的利用和开发之中，尤其在太阳能光伏电站的开发与建设领 域，掀起了一股热潮。可以说，投资太阳能光伏电站，是一个既有稳定 投资回报，又是一项有利环境改善，造福子孙后代的事业。在中国现有法律法规及政策框架下，太阳能光伏电站的开发、建设 需要经过哪些流程，以及土地法律问题有哪一些，本文拟作一个初步介 绍。第一、太阳能光伏电站的开发建设的主要工作及流程一、首先要做好土地的尽调工作土地尽调工作的主要内容：投资者在光伏电站项目前期，需要对项目所利用土地的地形以及朝 向和日照情况、周边环境和电网结构、送

2、出线路的条件、和当地电网公 司的政策等条件进行考察和尽调。考察和尽调的内容还应当包括是否有 铁路、高速公路等跨越光伏电站所利用土地，光伏电站所利用土地是否 为泄洪区，线路走廊有无油库、气源、地下管网、水源等。二、备案申请的主要工作内容项目用地尽调完成后，确定没有问题，可与当地政府签订开发协议书（投 资框架协议），进入项目的备案申请阶段。（1）准备在项目备案申请时，需要委托有资质的单位协助，由其编制大型光 伏并网电站项目备案申请报告、可行性研究报告。（2）项目备案阶段所需要的工作及需要的行政部门书面意见（部 分书面意见可能因不同省份存在差异）主要包括以下：1）安监局对安全评估报告的意见；2）水利

3、部门对水土保持方案的意见；3）国土部门就项目压覆重要矿产资源有关问题的意见；4）国土部门就项目地质灾害评估的意见；5）环保部门就项目环境影响报告的意见；6）住建部门就项目用地选址意见；7）国土部门就项目建设用地土地预审意见；8）文物部门就项目选址用地选址意见；9）农业部门的意见；10）畜牧部门的意见；11）武装部门的意见；12）办理建设项目银行资金证明（不少于项目总投资的20%）以及办理建设项目与银行的贷款意向（不高于项目总投资的80%）；13）项目可行性研究报告、项目接入系统设计方案的评审意见；14）电力公司接入电网的意见。（3）最终取得发改委备案最终取得省一级发改委的备案（部分省份一定权限

4、已经下放）。三、项目建设阶段的主要工作内容及流程1）设计施工和及设备供应商的选定太阳能光伏电站的建设，选择有经验的设计单位可以大大节约工程造 价；由于光伏在我国是一个新兴的产业，鱼龙混杂，慎重选择设计方是 整个项目成功的关键。也有人直接找EPC全程代理，当然投入要大些； 组件和其他材料及设备供应商早起处于垄断环境，现在基本放开了。（2）监理方的选定选择一个好的监理方，对于太阳能光伏电站建设过程中质量的把控非常 重要。监理方应当具有太阳能电站建设监理的相关经验，所指派人员应 当熟悉组件等设备和材料。（3）会同各方预验收和进行试验以及并网、电价批复和最终验收在最终竣工验收前，投资方应当会同各方对太

5、阳能光伏电站进行预 验收，并对光伏电站进行各项指标的试验；积极开展有关并网工作和电价批复工作；条件达到的，组织最终验收。第二、太阳能光伏电站开发、建设中的土地法律问题我国土地法律制度中，只有集体所有的土地以及国有土地两种所有权的 土地。而光伏电站建设大多位于农村荒山，所以必然涉及如何处理集体 所有权土地的问题。令人遗憾的是，由于各种历史原因，我国的集体土 地，无论从权属的确认，以及流转，都存在着比较多的问题，包括但不 限于以下：（1）集体土地大多没有证照虽然国家已经开始注意到不动产登记，并着手处理，但目前来看，很多 集体土地并未能办理相关的登记。这就给如何确认光伏电站所利用土地 的权属带来很大

6、的困扰。换句话说，投资人在建设光伏电站时，应当找 哪一个主体来签订有关土地的合同，是首先需要解决的问题。（2）是签订租赁合同还是承包合同、转包合同、承包经营权转让合同 或者流转合同目前，大部分太阳能光伏电站项目的期限大概在26年左右，所以，对于 土地使用的期限也应当与之相匹配。但是，租赁合同受法律保护的期限 只限于20年，超过的期限不受法律保护。所以，如果签订土地有关的合 同，不建议签订租赁合同。根据我国法律规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承 包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地， 可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。所以，如果农村集体所有 的荒山

7、、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以直接通过招标、拍卖、公 开协商等方式签署承包合同。根据我国法律法规规定，承包方有权依法自主决定承包土地是否流 转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法 流转其承包土地。农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户， 也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和 个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。但受让方应当 具有农业经营能力。承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转 包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流 转。所以，太阳能光伏电站项目公司可以签订承包经营权流转合同，以 获得太阳能

8、光伏电站项目所利用土地的使用权。但，承包方与受让方达 成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当 及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申 请。承包经营权转让也属于流转的一种形式。需要注意的是，我国法律规定耕地的承包期为三十年，草地的承包 期为三十年至五十年；林地的承包期为三十年至七十年。但，并未对荒 地承包期限作出规定。对于以其他方式承包荒地的，可以就承包期限， 由双方协商确定。（3）土地用途的限制根据我国法律规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者 出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用 地的企业，因破产、兼并等情

9、形致使土地使用权依法发生转移的除外。 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土 地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组 织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经 依法批准使用农民集体所有的土地的除外。所以，对于建设太阳能光伏电站项目，大多比较保守的做法是，将 光伏电站项目与一个农业项目相结合开展，以符合我国法律关于农村土 地用途的限制。（4）程序问题根据我国法律规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单 位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二 以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）

10、人民政府批 准。所以，在利用农村土地建设光伏电站项目时，务必注意经过此程序。能源局连发三文推动光伏业发展国家能源局综合司文件国能综新能2014998号家能源局综合司关于做好2014年光伏发电项目接网工作的通知各省（区、市）发展改革委（能源局）、新疆生产建设兵团发展改革委，能源 局各派出机构，国家电网公司、南方电网公司，内蒙古电力公司、各有关地方 电网企业，水电水利规划设计总院：2013年以来，各级电网企业认真落实国家支持光伏发电的政策，不断改进 光伏发电接网和并网运行服务，有力促进了光伏发电的快速发展。但由于光伏 电站与配套电网建设周期差别大、分布式光伏发电量大面广等原因，依然存在 一定程度的

11、光伏发电项目接网滞后问题。为加快推进光伏发电建设，实现光伏 发电及时并网和高效利用，各省（自治区、直辖市）能源主管部门要会同所在 区域的能源派出机构，进一步督促协调有关各方做好光伏发电接网及并网运行 工作。现将有关要求通知如下：一、健全光伏发电项目建设管理工作机制。各省（自治区、直辖市）能源 主管部门要加强对光伏发电建设计划执行的监测和督促工作，建立按月监测调 度、按季考核调整的工作机制。对不能在规定时间内开工、影响计划完成的项 目在符合年度指导规模管理的原则下及时进行调整。对项目遇到的在备案前或 备案后开工所需的审批手续问题，要加强与有关部门的沟通协调，能够放在事 中事后办理的不应作为事前的

12、先决条件。二、做好光伏项目发电项目并网衔接工作。各省（自治区、直辖市）能源 主管部门要进一步核实在建光伏发电项目的建设进度，督促电网企业与光伏发 电项目单位做好建设进度衔接。对今年12月底前能够完成主体工程且具备并网 条件的光伏发电项目，电网企业要及时做好项目并网前的准备工作，简化内部 管理流程，提高工作效率，力争使具备并网条件的项目在今年12月底前实现并 网运行。对其他在建光伏发电项目，电网企业与项目单位要做好建设计划衔接， 及早确定投产并网时间，确保项目建成时能及时并网运行。三、正确处理实行规模管理前的光伏发电项目问题。各省（自治区、直辖 市）能源主管部门对实行年度指导规模管理之前批复同意

13、建设的光伏发电项目 进行核实，分类正确处理。对2014年12月底前可完成主体工程且具备并网条 件的项目，在核实符合国家有关工程建设管理要求后，协调电网企业及时接网 并实现正常并网运行。对2013年12月底前已完成备案（或核准）的光伏发电 项目，核实已开工建设且符合有关工程建设管理要求的，均确认纳入符合国家 按发电量补贴的范围，各项目单位应及时与电网企业衔接并网时间及方案，争 取早日建成并网运行。对2013年12月底前已办理备案（或核准）手续但没有 开展实质性建设的项目应及时清理。四、继续完善分布式光伏发电并网服务。各级电网企业要继续完善分布式 光伏发电的接网和并网运行服务工作流程，投入足够的技

14、术和管理人员，按国 家有关技术标准和管理规定，及时开展并网调试和竣工验收，与项目单位签订 并网调度协议和购售电合同，确保在规定时限内办理项目接网。继续简化并网 审核的前置条件，能够通过其他政策和管理制度保障的事项，原则上不作为并 网审核的前置条件。对个人在自有屋顶安装分布式光伏发电设施，电网企业应 协助业主进行电气连接及并网设施的安全检查。对以35千伏及以下电压等级接 入电网（东北地区66千伏及以下）、单个项目容量不超过2万千瓦且所发电量 主要在并网点变电台区内消纳的光伏发电项目，各级电网企业应明确根据分 布式发电管理暂行办法的规定，按照简化程序办理电网接入并提供相应的并 网服务。五、加强光伏

15、发电接网和并网运行监管服务。国家能源局各派出机构要及 时做好发电业务许可相关工作，确保项目尽快开展并网报验，及早并网；同时 要配合所在地区能源主管部门，通过对光伏发电专项监管等方式，督促电网企 业依照有关法规、政策和管理制度做好光伏发电项目的接网和并网运行服务， 负责解释和协调光伏发电项目在接网环节及并网运行中出现的问题。各类光伏 发电项目业主在接网和并网运行中遇到的相关问题，可向国家能源局派出机构 咨询或投诉（监管热线电话为12398），在相关方发生争议时可向派出机构申 请协调或裁决。派出机构应及时受理有关咨询和投诉等事项，及时作出答复和 处理。对国家能源局转交的涉及光伏发电并网的信访材料，

16、应及时查清情况和 处理，并将有关情况和处理结果报告国家能源局。国家能源局综合司2014年12月16日回国家能源局综合司文件国能综新能2014991号家能源局综合司关于做好太阳能发展“十三五规划编制工作的通知 各省（区、市）发展改革委（能源局）、新疆生产建设兵团发展改革委，水电水 利规划设计总院、电力规划设计总院、国家可再生能源中心、中科院电工所、鉴 衡认证中心、中国质量认证中心、光伏产业协会、循环经济协会，有关研究机构：太阳能资源丰富，分布广泛，利用前景广阔，积极扩大太阳能利用，对于稳 增长、调结构、惠民生具有重要的现实作用，对于保障国家能源安全、优化能源 结构、改善大气环境具有重要的战略意义

17、。根据国家能源局“十三五”能源规划 工作方案，为统筹做好全国太阳能发展十三五”规划编制工作，现将有关事项 通知如下：一, 总体要求太阳能“十三五”发展规划是“十三五”时期推动太阳能产业可持续发展的 基本依据，对于扩大太阳能利用市场、推动技术进步和促进产业协调健康发展具 有重要意义。太阳能“十三五”发展规划要体现以下要求：（一）要贯彻中央财经领导小组第六次会议和新一届国家能源委员会首次会 议精神以及能源发展战略行动计划（2014-2020）的方针，加快推进能源生 产和消费革命，建设多轮驱动的能源供应体系，统筹谋划十三五”太阳能发展。（二）要贯彻转变职能、简政放权精神，适应体制改革和太阳能发展的新

18、形 势新要求，根据太阳能利用的集中式与分布式不同特点进行谋划布局，按照发挥 市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用的原则，科学制定发展目标、建设 布局、产业体系建设，建立与太阳能发展相适应的体制机制和政策体系。（三）要结合新型城镇化建设，充分发挥太阳能在新城镇建设和旧城镇升级 改造中的作用，继续推进分布式光伏示范区、新能源城市、绿色能源县等示范区 建设活动，提高太阳能等可再生能源在城市（镇）能源消费中的比例。（四）要充分发挥发展规划对技术进步的作用。依托重点基地、重点项目和 重点工程，协调推动太阳能利用和产业发展。积极促进太阳能利用提高效率，降 低成本，发挥好市场对技术进步的引导作用。（五）

19、要做到经济效益与社会效益相统一。发挥好太阳能利用方式多、覆盖 地域广等特点，将太阳能利用与生态建设、城市建设、扶贫发展、农业经济、污 染治理相结合，创新太阳能利用与生态文明建设的新方式，使太阳能利用取得尽 可能大的经济效益和社会效益。（六）要创新发展机制实现发展模式新突破。结合扩大太阳能利用，探索推 动分布式能源利用的新机制。在投资经营方式和能源生产供应方式方面实现突 破，建立分布式光伏发电、太阳能热利用、地热能、储能以及天然气分布式利用 相结合的新型能源体系，开创能源利用的新模式。二主要任务（一）开展省级太阳能发展“十三五”规划研究各省（区、市）能源主管部门要加强本地区太阳能利用相关资源、发

20、展需求、 发展条件等相关规划研究工作，研究提出十三五”时期本地区太阳能利用的重 点任务和重大项目等需要纳入全国太阳能发展规划的重点内容，形成本地区太阳 能发展十三五”规划建议稿。各地区可根据本地实际情况确定太阳能利用的主 要类型，重点包括太阳能光伏发电和太阳能热利用，具备太阳能热发电工程建设 条件的地区，还应包括太阳能热发电的内容。规划建议稿应包括资源条件、发展 现状、面临形势、发展目标、重点任务和重大工程等内容。规划期为2016-202 0年，发展目标展望到2030年。1、光伏发电规划研究内容包括：对光伏电站应提出建设布局，具备条件地 区可提出50万千瓦以上的光伏电站基地。对分布式光伏发电，

21、应结合新能源城 市、绿色能源示范县、分布式光伏发电示范区提出重点应用城镇、工业园区及其 应用规模，可根据需要提出新能源微电网以及光伏扶贫等专门项目，结合农村建 设提出推广方式及规模。2、太阳能热发电规划研究内容包括：太阳能热发电重点区域及规模、重点 项目选址及建设条件、技术路线和技术经济性研究等。3、太阳能热利用规划研究内容包括：太阳能热利用目标、重点地区、发展 模式、城镇和农村建筑应用推广方式和措施等。（二）开展太阳能发展专题研究有关研究机构及协会按照任务分工和根据规划编制需要，开展太阳能发展 “十三五”规划专题研究，为总体规划编制提供科学依据。具体研究课题、研究 内容及承担单位见附件。三进

22、度安排（一）2015年3月底前完成规划建议稿。各省（区、市）能源主管部门在 已有规划研究工作基础上，做好本地区太阳能发展十三五”规划建议稿起草工 作；各研究机构和行业协会在已有课题研究基础上，形成相关课题研究成果。各 省（区、市）能源主管部门和有关研究单位于2015年3月底前将各地区规划建 议稿和相关课题研究成果报国家能源局新能源司。（二）2015年5月底前形成全国太阳能发展十三五”规划初稿。国家能 源局新能源司在各地区、各研究机构和行业协会规划建议稿及相关课题研究成果 基础上组织编制全国太阳能发展十三五”规划初稿，在征求电网企业、研究机 构和行业协会及有关专家的意见，并与国家相关规划进行衔接

23、后，于2015年5 月底前印发全国太阳能发展十三五”规划初稿，向各省（区、市）能源主管部 门征求意见。（三）2015年8月底前形成规划送审稿。各省（区、市）能源主管部门根 据全国太阳能发展十三五”规划初稿，对相关内容提出建议，于2015年6月 底前将意见反馈国家能源局。国家能源局根据各地建议继续完善规划初稿，8月 底前形成规划送审稿，按程序批准后印发实施。（四）各地区完成本省（区、市）太阳能发展十三五”规划。在全国太阳 能发展十三五”规划印发2个月内，各省（区、市）能源主管部门修改完善本 地区太阳能发展十三五”规划，并将拟发布的规划报国家能源局备案。各单位在开展规划研究及各项课题研究工作过程中

24、，要按照定性与定量结 合，重点定量化的原则科学编制规划，充分利用咨询机构等社会力量，认真听取 专家和企业等各方意见建议，统筹协调本规划与能源总体规划、能源专项规划以 及其他相关规划的衔接，确保规划科学合理并具备可实施性。请各单位按有关要求抓紧开展太阳能发展“十三五”规划研究编制工作。国 家能源局将根据进度安排，适时召开相关专题会议协调推进相关工作。联系人：邢翼腾（传真）邮箱：附件：全国太阳能发展十三五”规划研究专题国家能源局综合司2014年12月16日家能源局综合司文件可国能新能2014512号家能源局关于推进分布式光伏发电应用示范区建设的通知北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、安徽、河南、江

25、西、山东、广东发展 改革委（能源局），有关派出机构，国家电网公司、南方电网公司，水电水利 规划设计总院：为进一步推进分布式光伏发电示范区建设，充分发挥分布式光伏发电在引 导社会投资、特别是民间资本投资方面的作用，根据国家发展改革委关于发 布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知（发改基础2014918号） 相关要求，公布列入国家首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的30个分布式 光伏发电应用示范区的名单。现将有关要求通知如下：一、在国家能源局已公布的第一批18个分布式光伏发电应用示范区外，增 加嘉兴光伏高新区等12个园区，共30个国家首批基础设施等领域鼓励社会投 资分布式光伏发电应用示范区。具

26、体名单及建设内容见附件1。二、各省（自治区、直辖市）能源主管部门优先将分布式光伏发电示范区 建设规模纳入本地区光伏发电年度管理计划，如年度规模指标不足，可按照先 备案，后追加规模指标”方式建设和管理，以支持示范区建设持续进行。对于 建设进度迟缓，在规定期限未按计划完成建设任务的示范区，将取消其示范区 资格。三、各省（自治区、直辖市）能源主管部门要指导示范区政府制定支持光 伏应用的配套政策措施，建立和完善分布式光伏应用管理制度和工作推进机制， 加强屋顶资源条件调查，统筹编制开发利用规划，统筹制订建筑安装光伏标准， 统筹项目备案，跟踪项目进展，统筹协调解决项目建设中出现的问题。四、电网企业应积极配

27、合做好示范区内各项目的电网接入和并网运行服务 工作，落实配套电网建设和改造工程，协同保障用户供电安全。负责做好分布 式光伏发电所发电量计量、电费结算和国家补贴资金转付工作。根据需要推进 智能电网建设，完善电力系统运行技术体系，为光伏发电高比例接入电网运行 创造条件。五、各项目单位要抓紧落实建设条件，制定实施计划，做好与项目实施有 关的屋顶使用协议、供用电协议、电网接入及购售电协议的签订和衔接工作， 并按照相关要求做好示范区项目建设和运行的信息统计报送工作。六、各示范区应开展发展模式、投融资模式、电力交易模式和专业化服务 模式创新。鼓励示范区政府与银行等金融机构合作开展金融服务创新试点，通 过设

28、立公共担保基金、公共资金池、风险补偿基金等方式，解决分布式光伏发 电应用的融资难问题。鼓励示范区开展分布式光伏发电区域电力交易试点，允 许分布式光伏发电项目向同一变电台区的其他电力用户直接售电，电价由供用 电双方协商，电网企业负责输电和电费结算。示范区能源主管部门组织有关企 业提出电力交易试点方案，征求当地电网企业意见后报国家能源局。七、各有关派出机构要加强对区域内示范区项目的电网接入、并网运行、 电量收购、计量及电费结算的监管，对示范区分布式光伏发电发展中存在的问 题及时提出监管意见。涉及相关政策问题可反馈国家能源局或所在省（直辖市） 能源主管部门，涉及项目备案及实施方面的问题可反馈项目备案机关，项目备 案机关负责组织项目单位进行整改。八、各省（直辖市）能源主管部门要加强示范区建设的督促检查，按月监 测统计示范区内项目备案、开工建设及进展、投产并网情况，于每月5日前向 国家能源局报送有关信息（具体表格见附件2），各示范区应确定一名联系人， 由其负责按月通过国家可再生能源信息管理系统在线填报示范区建设进展情 况。附件：1、30个分布式光伏规模化应用示范区名单2、30个分布式光伏规模化应用示范区建设情况信息报送表国家能源局 2014年11月21日